中美品種審定制度比較研究

王必佼，肖志鋒

(長江大學法學院，湖北 荊州 434023； 2.湖北經濟學院法學院，武漢 430205)

《中華人民共和國種子法》(以下簡稱《種子法》)是保障我國糧食安全、農民權益最大化的核心法律，而品種審定制度又肩負著篩選、鑒定優(yōu)良品種的歷史使命，該制度在計劃經濟時期對我國保障糧食安全與農業(yè)增產起到了關鍵的作用，但隨著我國改革開放的不斷深入，市場在資源配置中作用的增強，該制度也逐漸凸顯出許多問題，最終在存廢之爭的過程中，新修訂《種子法》對主要農作物品種審定的范圍予以縮小，以提高我國的種業(yè)競爭力。

1 品種審定制度的概述

1.1 品種審定制度的概念

品種審定制度產生于計劃經濟時代，是國家保證糧食安全、大面積推廣優(yōu)良品種的基礎。根據《種子法》第十六條的規(guī)定可知，品種審定指的是國務院和省級政府農業(yè)主管部門設立由專業(yè)人員組成的品種審定委員會，對申請人新育成或新引進的品種，進行區(qū)域性試驗和品種間種植比較，根據其結果是否符合審定標準，以決定是否對其進行大規(guī)模推廣的行政管理活動。

1.2 品種審定制度的理論基礎

1.2.1市場規(guī)制理論

“規(guī)制，從經濟學角度來看，指的是為了克服市場失靈的弊端，實現市場經濟利益最大化目標而做出的制度安排?！盵2]對種子市場的規(guī)制，就是指國家運用公權力調整種子市場的準入結構與方式，以期使優(yōu)良品種得到推廣，杜絕不良品種進入農業(yè)生產環(huán)節(jié)，保障糧食高產和安全的行政管理行為。2000年的《種子法》標志著我國對種子行業(yè)的市場規(guī)制進入法治化的道路，其中的品種審定制度又是國務院和省級農業(yè)主管部門對種子行業(yè)進行規(guī)范化管理，保障種子育種者和消費者合法權益的重要制度。

1.2.2保護弱勢群體理論

雖然我國一直以來都是農業(yè)大國，但是三農問題依然突出，農民仍然處于農業(yè)生產的最低端。因此，對于農民來說，良種對于農民糧食的產量和生活水平的提高至關重要，并且優(yōu)良品種的推廣也有利于提升我國的種業(yè)競爭力。而品種審定制度又是幫助農民認識和選擇高產量、抗病蟲的種子的途徑。實現農民權益的最大化是我國解決三農問題的出發(fā)點和落腳點，主要農作物品種審定也必須以保護弱勢群體為基礎理論，在規(guī)范種子市場，平衡不同利益沖突的前提下，重點保護農民的合法權益。

2 我國品種審定制度的現狀與不足

我國的品種審定制度是我國品種管理的重要制度，在其實施的30多年時間里對保障我國糧食安全，選育、推廣優(yōu)良品種發(fā)揮了重要的作用。但隨著市場經濟的不斷完善，審定制度不斷出現新的問題，整個制度設計鏈條中的一些片斷與種業(yè)發(fā)展的現實產生沖突，致使去品種審定的觀點在業(yè)內引起共鳴。

2.1 品種審定制度對民族種業(yè)企業(yè)發(fā)展的影響

為調整品種審定制度存在的問題，新修訂《種子法》對品種審定制度設計作出了調整，如縮短試驗時間、開辟綠色通道、放寬引種限制條件、減少需審定作物種類等，但這些措施僅僅是對審定制度現行矛盾進行修補，審定制度的存在與新時期種業(yè)發(fā)展的一些根本性沖突仍然沒有解決。

種子市場的主體是種子企業(yè)，種子企業(yè)的根本是品種。一般情況下，選育一個品種需時5～7年，長者需要十幾二十年，投資需幾十萬甚而上千萬。二品種審定制度是一個品種能否進入市場生產經營的前提條件，一旦沒能通過審定，企業(yè)的所有努力將付諸東流，企業(yè)也將不能生存。因此企業(yè)視品種審定為生死線，極盡所能希望將送審品種通過，其中手段五花八門，甚至違法犯罪也在所不惜，這已是不爭的事實。這種狀況導致本想公平制度設計變?yōu)橐粋€不公平的戰(zhàn)斗場所。同時在市場經濟體系中，種子市場的主體種子企業(yè)在整個審定環(huán)節(jié)中僅僅是一個看客，育種者、種子使用者全部被排除在外，不可否認，制度設計確實存在問題。

2.2 品種審定缺乏明確的救濟機制

雖然根據2016年實施的《種子法》第十六條新增規(guī)定:“品種審定委員會建立包括……的審定檔案，保證可追溯”，可知法律設定對主要農作物品種審定實施責任追溯制度，嚴格追究違反法律的行為人的責任。而且第九章也對觸犯法律的行為作出了嚴格的規(guī)定。但對于按照法定程序(審定人員依法履職)通過審定的品種，可能會因氣候、品種退化，甚至數據造假、專家未盡職責等原因，導致大面積減產的情況，各方主體如何擔責、農民的損失如何降低，法律未曾明確。按照規(guī)定，通過審定的品種，只要不存在質量指標(純度、浄度、水分、發(fā)芽率)問題，企業(yè)一般都不承擔法律責任。但實際上這類品種先天就存在一些缺陷，只是由于各種原因通過了審定。企業(yè)一般對自己的品種優(yōu)劣肯定有所了解，但審定的艱難致使企業(yè)冒著風險也要強推，否則企業(yè)的經濟回報無從談起。但造成農業(yè)生產重大損失時，企業(yè)沒有責任，通過審定的機構沒有責任，承擔試驗的機構沒有責任、把關的專家沒有責任，所有損失都落在無辜的種子使用者身上，這其中某個環(huán)節(jié)肯定是出了問題，這也是許多人將目光聚焦在品種審定制度設計上的原因，明明是為了保障農業(yè)生產安全，保護農民利益不受傷害而制定的制度，為什么會適得其反。如2015年安徽發(fā)生的雜交水稻“兩優(yōu)0293”“超級水稻”事件，拋棄其它原因不究，該品種抗性明顯較弱，但還是通過國家審定，致使農業(yè)生產中產生巨大損失，而育種單位袁隆平農業(yè)高科技股份有限公司從法律上講，并不需要承擔任何責任，其損失只能由農民自己承擔。此類事件在全國多次發(fā)生，但法律對此并未明確責任承擔者為誰，農民成了唯一的犧牲者。

2.3 品種審定的方式與生產實際脫節(jié)

根據2016年的《品種審定辦法》第十六條的規(guī)定可知品種試驗包括：區(qū)域試驗、生產試驗、轉基因安全檢測、病蟲害抗性鑒定、品種DUS測試等。農作物品種要想在市場上得到推廣，必須過五關斬六將。試驗數據是品種審定的基礎和關鍵，而產量是衡量某一品種能否通過審定的最重要依據。按照生物學試驗的基本原則，同一類型品種必須在同一條件下進行試驗，力求試驗結論的準確性。但這種試驗設計還是存在許多問題。首先，區(qū)域試驗設計并沒有充分考慮到不同品種的特異性，而是采用了同一的標準、同一的要求。比如密度、抗逆性、成熟期等，許多品種的特性在統(tǒng)一標準種植模式下得不到表現，致使一些具有特色，可能更符合農業(yè)生產實際的品種被淘汰。有媒體報道，在國內玉米種植面積較大的品種“鄭單985”在區(qū)試中表現平平，勉強通過了審定，但一經推廣就深受農民喜愛。再如貴州多年推廣面積占據第一位的山區(qū)玉米品種靖豐8號，該品種適應性廣、抗逆性強、品質優(yōu)良，產量穩(wěn)定，是多年來難見的適宜中高海拔山區(qū)種植的品種，但該品種進入區(qū)試就被淘汰。由于市場需求量大，經營者冒著風險私下違法推廣經營該品種，執(zhí)法部門屢禁不止，給管理部門造成極大困惑，基層農業(yè)管理部門頗多微詞。其實在全國各級品種審定中，好品種不一定能通過審定，審定通過不一定是好品種的現象已經是業(yè)界的一個談資，如何破解此種怪像審定機構和眾多專家作了許多努力，但從根本上仍然沒有解決問題。其實還按照目前的品種審定制度設計不變，最為重要的種子使用者沒有介入審定過程，這種悖論是無法破解的。

2.4 品種審定催化腐敗滋生

根據2016年《品種審定辦法》第六條的規(guī)定可知，品種審定委員應當具有高級專業(yè)技術職稱或處級以上職務。品種審定的實質為行政許可行為，政府通過行使國家公權力提高種子進入市場的門檻，嚴格把控種子市場的良性發(fā)展，杜絕不達標的品種造成農業(yè)生產損失。但實際上僅由品種審定委員會(行政機關)單方面地對種子品種進行審定，可能會產生一些問題。品種審定委員會掌握著品種是否通過審定的“生殺大權”，品種試驗人員決定了品種數據的有效性。因此，一些不良企業(yè)為了通過審定就會托關系、跑試點、該數據。品種審定這種純凈、嚴肅的場所變成滋生腐敗的溫床，嚴重影響到我國種業(yè)市場健康穩(wěn)定的發(fā)展。

2.5 品種審定與品種多亂的關聯(lián)性

品種審定制度的存在初衷是篩選優(yōu)良品種投入農業(yè)生產，促進糧食及其它農作物的增產增收。新中國建國初期黨和國家對良種選育推廣高度重視，制定了一系列的方針政策，對快速保障糧食供給，穩(wěn)定農村，恢復農業(yè)生產起到了重要作用。審定制度的設定過程是非?？茖W嚴謹的，在我國種業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，也是我國種業(yè)向現代種業(yè)轉型的重要基礎之一。但進入21世紀后，我國種業(yè)進入法制化、市場化，新的業(yè)態(tài)不斷出現，在市場的檢驗中，審定制度的一些負面效應不斷顯現?？刂剖袌銎贩N“多、亂、雜”一直是種子管理部門的核心工作之一，審定制度的一項重要功能原意就是杜絕這種現象的產生，也是監(jiān)管市場的一個重要依據。但隨著種子市場的開放，利益的誘惑，極大地刺激了品種選育的原動力，各級科研部門和科研人員主要精力都投入到品種選育這個潮流中。2000年《種子法》頒布實施后，我國主要農作物新品種的育成數量快速增長，大量新品種井噴式涌入市場。這種狀況帶來許多問題：1)科研人員全精力投入品種選育，基礎研究工作無人愿做。大部分非需審定、非雜交作物種類的育種工作停滯不前。目前我國非主要農作物種子市場被國外企業(yè)占領有直接關系。2)弱化了的基礎研究，新型種質資源的嚴重缺乏，新審定品種同質化嚴重，突破性品種很少，市場推廣品種實際沒有優(yōu)劣區(qū)分。為占領市場，企業(yè)想盡辦法進行夸大甚至虛假宣傳，手段層出不窮，市場監(jiān)管無措，農民面對眾多品種選擇無所適從，最終受到傷害的是農戶。3)科研規(guī)律被破壞，基礎研究停滯，育種材料積累不夠，致使優(yōu)良品種無法育成。這也是一些國外糧食作物種類品種能快速進入我國農業(yè)生產的主要原因之一，中國種業(yè)只能望“洋”興嘆，徒呼“狼來了”而無奈。這種現象已經引起國家和有識之士的高度關注，新修訂《種子法》對此也作了大量調整，同時國務院和農業(yè)行政主管部門也制定了各種政策刺激和引導我國的基礎性育種工作，但科研育種有自身規(guī)律，需要時間的積累和科研人員的觀念改變，短期內得到改觀是不現實的。

目前我國主要農作物(非主要農作物狀況相同)品種不是缺乏，而是遠遠超過實際需求，在一些生態(tài)類型多樣的區(qū)域，確實需要品種的多樣性，但一些縣“兩雜”品種竟然超過兩百個，這已經不是品種多樣性需求，而是實實在在的“多亂”現狀。這與實施的品種審定制度設定是有關聯(lián)的。品種是企業(yè)生存的前提，品種審定的艱難使得企業(yè)很難舍去好不容易已經通過的品種，即便該品種已經落后，企業(yè)也難予舍去，即使每年經營量不大，企業(yè)仍然還在生產經營。在此設想，若沒有審定制度，品種由市場決定，企業(yè)肯定只挑選自有最好的、最能被農民接受的品種推廣，大部分該淘汰的品種決然淘汰，目前市場上將會減少一半以上的品種。這種邏輯的合理性是很大的。

3 美國的種子認證制度

20世紀初期，美國的農業(yè)市場也經常出現假冒偽劣產品，各種假冒品種層出不窮，同種多名、異種同名現象是常有的事。但之后，州改良協(xié)會和農業(yè)大學、贈地學院為了促進農業(yè)技術更廣范圍的推廣，種子認證制度應運而生。

種子認證由相應的官方授權機構進行鑒定，官方機構由聯(lián)邦和州的法律具體規(guī)定。美國的種子認證非常廣泛，由改良協(xié)會和州的農業(yè)部門以及贈地學院三類機構四十多家種子認證機構負責。每個機構都由自然界專家和育種者以及政府代表組成，評審過程對外公開，讓外界知道，做到公開公信，從而獲得市場認同[3]。并且一些農業(yè)認證機構還組織農民進行認證培訓，努力提高農民對種子的辨別能力。隨后，美國的種子市場便進入了規(guī)范化良性發(fā)展的時代[4]。但美國的種子認證制度也并不是種子進入市場的先決性條件，相反其具有自愿性，完全由種子企業(yè)自主地決定。通過認證的品種，農民會更愿意購買，表明其屬于良種，具有產量高、抗逆性強等特點。

美國的種子認證程序主要是分級顏色標記，對基礎種子、注冊種子、認證種子不同生產程序中的種子進行標記，分別標記白色、紫色、藍色。認證程序復雜，涉及多個環(huán)節(jié)，并且時間較長。認證種子標記過藍色才可以進入市場銷售，種子認證后如果需要進一步推廣，這主要由各州的改良協(xié)會組織，改良協(xié)會通過組織培訓生產者，從而動員大家進行認證。但由于美國國家本身的政治結構原因，導致各地立法不一，各州對種子認證標準不一。美國因此也成立了一個全國性的種子認證機構，就是美國種子認證機構協(xié)會[5]。

4 啟 示

雖然新修訂《種子法》對主要農作物品種審定制度進行了大量修改，其中的縮小主要農作物品種審定范圍、為企業(yè)開啟綠色通道是新《種子法》的一大進步，但相比美國，我國的主要農作物品種審定還存在一定的差距，需要不斷地進行完善。

4.1 逐步向主要農作物登記制度發(fā)展

對比中美兩國的種子品種管理制度可知，美國的種子認證程序更多地趨向于市場化的管理，國家的直接干預比較少，其允許民事主體通過平等競爭的方式獲得農民的認可，美國市場經濟的不斷發(fā)展促使其對種子市場的管理由最初的行政化向市場化方向發(fā)展。并且美國的認證制度并不是種子進入市場的必經途徑，而只能作為企業(yè)向更高更強發(fā)展的一個方向(通過認證，消費者會更愿意購買)。

在我國，從新修訂《種子法》將主要農作物品種審定范圍由28種減少到5種、為“育繁推”一體的企業(yè)開啟綠色通道的規(guī)定可知，品種審定制度存在一定的弊端。取消種子進入市場的審定門檻，轉而全面實行品種登記制度是市場化不斷發(fā)展的趨勢，市場經濟的不斷發(fā)展要求我國借鑒美國的先進經驗給予企業(yè)更多的自主權，同時責任和利益掛鉤，因使用品種導致的損失由企業(yè)完全負責(還可加上保險制度)，這樣農民的利益得以保障，政府也可超然其外，這是市場經濟的基本規(guī)律。筆者認為通過這種方式不但可以縮短種子進入市場的時間、促進企業(yè)的創(chuàng)新性發(fā)展，而且還可以推動我國種業(yè)市場的發(fā)展。

4.2 提高品種區(qū)域試驗的科學性

農作物品種區(qū)域試驗是一項漫長并且技術性很高的工作，而且我國地大物博，生態(tài)類型多樣，環(huán)境差異極大。從品種區(qū)域試驗到走向田間，之間并不對等。但是品種的基因和環(huán)境互作又是良種基礎，因此品種區(qū)域試驗對品種的篩選至關重要，但不完全是唯一途徑。因此這對區(qū)試方案的科學設計和試驗人員的業(yè)務水平提出更高要求。品種試驗人員應該加強理論知識的學習，加強對農業(yè)生產實際狀況的了解，盡量熟悉每年次參試品種的特征特性，同時加強職業(yè)道德警示教育，這樣的試驗才能做到公平公正；隨著種子市場多元化的發(fā)展，消費者的需求多樣化，區(qū)試指標不能把增產絕對化，對一些具備特異性的品種(如品質優(yōu)良、抗逆性強等)在保證無明顯減產的情況下給予通過。對區(qū)域試驗不能僅僅作專業(yè)評價，專業(yè)委員會還應設立紀律監(jiān)管組參與整個審定過程，保證審定的真實性。

4.3 轉變責任主體的承擔方式，開啟多元化的市場監(jiān)管模式

美國對種子市場的監(jiān)管不僅由種子認證機構協(xié)會和獨立的監(jiān)管機構負責，而且相關政府部門、社會公眾等也會共同參加監(jiān)管，其更趨向于自愿性的市場化監(jiān)管模式。并且種子進入市場流通領域后，一旦種子出現問題，育種者將會承擔由此帶來的風險，這就會使育種者始終都有一種責任意識。

在中國，對品種的監(jiān)管由品種審定委員會負責，并且參與審定的人員必須是正高級專家或正處級行政職務的領導，限制了種子環(huán)節(jié)個參與方和社會力量的介入，使得審定過程權利相對集中。而且品種只要通過審定，就獲取進入市場的門票，如果出現了減產的情況，品種審定委員和育種者是否需要承擔責任法律應予考慮。對于此，筆者認為，我國應該借鑒美國的先進經驗，讓育種者從一開始就努力保證糧食的安全，使其成為種子的主要承擔者，這樣一方面可以避免農民成為損失的最大受害者，另一方面也可以間接減少以賄賂方式，通過審定進入市場的種子品種[7]。并且我國也應該擴寬種業(yè)監(jiān)管渠道，使負責品種審定的參與者多元化，讓種子的各利益方和權力者盡可能地參與到審定的過程中，盡量做到公開公信。

良種的培育和推廣是提高我國種業(yè)競爭力的有效手段，而品種審定制度又在種子的篩選過程中發(fā)揮著不可替代的作用，新修訂《種子法》的實施和《品種審定辦法》的不斷完善，足以說明該制度對我國種業(yè)發(fā)展的重要性。現階段，全面廢除品種審定制度，轉而實施品種登記制度，是不現實、也是不科學的。但如何解決品種審定和市場之間的矛盾應該給予高度重視，調整和設計更為切合實際的措施，逐步過渡，為實施全面的品種登記奠定基礎才是明智之舉。