偏關(guān)縣水土保持監(jiān)督管理工作探討

（偏關(guān)縣水利局）

國(guó)務(wù)院關(guān)于“放、管、服”改革要求和水利部提出的“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”改革發(fā)展總基調(diào)，為水行政主管部門(mén)加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目事中事后水土保持監(jiān)管，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了有力遵循。在新形勢(shì)下，如何更新理念，提高主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面履行崗位職責(zé)，不斷開(kāi)拓基層水土保持監(jiān)督管理工作新局面，是值得研究的一個(gè)問(wèn)題。本文以偏關(guān)縣為例，對(duì)此進(jìn)行分析探討。

1 水土保持監(jiān)督管理狀況

水土保持監(jiān)督管理，是《水土保持法》賦予水行政主管部門(mén)的法定職責(zé)，也是有效預(yù)防生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失的核心內(nèi)容。偏關(guān)縣地處晉陜蒙接壤地區(qū)，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目眾多，由此造成的人為水土流失嚴(yán)重。1988年10月，國(guó)家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布了《開(kāi)發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，貫徹落實(shí)該規(guī)定，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)水土保持監(jiān)督管理的先河。1989年，偏關(guān)縣被列為全國(guó)第一批水土保持執(zhí)法試點(diǎn)縣之一。30多年來(lái)，在省、市、縣及流域管理機(jī)構(gòu)的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，經(jīng)過(guò)不斷探索努力，偏關(guān)縣的水土保持監(jiān)督管理工作逐步規(guī)范化。通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)業(yè)人員、配置執(zhí)法裝備、配套地方法規(guī)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在全面提高監(jiān)督管理能力的基礎(chǔ)上，以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、水土保持方案編報(bào)審批、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等為核心，全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，有效地防治了人為水土流失。同時(shí)，大力開(kāi)展水土保持法制宣傳，特別是面向工礦企業(yè)宣傳，提高了防治水土流失的法制意識(shí)。目前，全縣每年都要借助紀(jì)念《水土保持法》修訂頒布實(shí)施，開(kāi)展形式多樣、氣氛濃烈的水土保持宣傳活動(dòng)，全面增強(qiáng)全民的水土流失憂(yōu)患意識(shí)與開(kāi)展水土保持、保護(hù)水土資源的緊迫感；針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的類(lèi)型、分布及造成水土流失的強(qiáng)弱程度，除配合上級(jí)主管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)外，每年都要選擇一些典型項(xiàng)目，開(kāi)展多次專(zhuān)項(xiàng)檢查，督促水土保持措施落實(shí)實(shí)施。據(jù)2019年統(tǒng)計(jì)資料分析，全縣大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案編報(bào)審批率達(dá)到100%，小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案編報(bào)審批率達(dá)到70%以上；水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收率達(dá)到預(yù)期的80%以上；大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收率亦達(dá)到了80%以上。人為水土流失得到有效防控，生態(tài)建設(shè)取得明顯成效。

2 當(dāng)前水土保持監(jiān)督管理存在的問(wèn)題

2.1 生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)水土保持的重要性認(rèn)識(shí)不到位

盡管我們進(jìn)行了持續(xù)的水土保持法制宣傳，但由于生產(chǎn)建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)意識(shí)濃厚，水土保持法律意識(shí)淡薄，主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，不能夠深入系統(tǒng)地學(xué)習(xí)貫徹《水土保持法》及相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)水土保持的重要性認(rèn)識(shí)不到位。特別是水土保持方案編報(bào)審批，目前不作為項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案的前置條件，生產(chǎn)建設(shè)單位僅把其當(dāng)作立項(xiàng)過(guò)程中的一項(xiàng)程序，只要水土保持方案評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)并經(jīng)水行政主管部門(mén)批復(fù)，就放置一邊，并不嚴(yán)格按照批復(fù)的方案與主體工程同步實(shí)施水土保持措施，有的滯后安排，有的打折實(shí)施，有的質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。只追求主體工程建設(shè)進(jìn)度，對(duì)水行政管理部門(mén)提出的水土保持監(jiān)督檢查意見(jiàn)不進(jìn)行很好整改，致使在項(xiàng)目建設(shè)期間很容易形成較為嚴(yán)重的人為水土流失。

2.2 水土保持法制宣傳力度不太夠

按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的要求，水土保持監(jiān)督管理部門(mén)既是《水土保持法》的執(zhí)行者，又是《水土保持法》的宣傳者。偏關(guān)縣地處丘陵山區(qū)，又是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)，盡管每年都要開(kāi)展水土保持法制宣傳，但由于宣傳經(jīng)費(fèi)及人力所限，仍不能做到全覆蓋，往往會(huì)留有死角，致使少量企業(yè)單位及個(gè)人對(duì)《水土保持法》知之甚少，似是而非，極易造成盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)粗放，形成一定的人為水土流失。

2.3 監(jiān)管處罰力度不夠且難落實(shí)

由于偏關(guān)縣的水土保持監(jiān)督管理部門(mén)屬事業(yè)編制，配備人員較少，且現(xiàn)有工作人員的綜合素質(zhì)較低，加之需要監(jiān)管的項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，監(jiān)督檢查的頻次較少，很難及時(shí)有效地對(duì)所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。偏關(guān)縣屬?lài)?guó)家級(jí)深度貧困縣，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善貧困面貌，項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻相對(duì)較低，對(duì)水土流失持相對(duì)寬松態(tài)度。即使檢查發(fā)現(xiàn)了一些較為嚴(yán)重的破壞水土資源的違法違規(guī)行為，大多數(shù)也要求限期整改或列入信用平臺(tái)，但很少受到經(jīng)濟(jì)處罰或法律制裁，即使經(jīng)濟(jì)處罰也很難落實(shí)，致使違法成本降低，難以形成震懾。

2.4 相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)不夠難以形成合力

水土保持監(jiān)督管理，水利部門(mén)是牽頭單位，需要公安、國(guó)土、環(huán)保、計(jì)劃、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)協(xié)調(diào)配合，但由于相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，大多數(shù)是水利部門(mén)一家在開(kāi)展這項(xiàng)工作，很難形成強(qiáng)大合力，致使監(jiān)督執(zhí)法效果大打折扣。特別是在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革與職責(zé)重新劃分的新形勢(shì)下，各種問(wèn)題和困難層出不窮，各部門(mén)之間事項(xiàng)多有交叉重疊，需要相互溝通協(xié)調(diào)。因此，建立健全橫向、縱向的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于開(kāi)展水土保持監(jiān)管必要而迫切。

2.5 監(jiān)管手段落后，信息化程度不高

受人員、技術(shù)、業(yè)務(wù)水平、經(jīng)費(fèi)等各種因素制約，水土保持監(jiān)管手段仍比較落后，信息化程度不高。雖然建立了水土保持信息化管理上報(bào)系統(tǒng)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)上報(bào)系統(tǒng)，利用無(wú)人機(jī)、遙感、GPS等對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)情況進(jìn)行“天地一體化”監(jiān)管，但由于人員結(jié)構(gòu)老化，接受新知識(shí)、新事物能力差，無(wú)專(zhuān)項(xiàng)新設(shè)備，對(duì)系統(tǒng)的操作應(yīng)用不熟練，很難適應(yīng)新形勢(shì)下水土保持監(jiān)督管理的新要求。特別是水土保持監(jiān)測(cè)工作嚴(yán)重滯后，目前屬于短板，對(duì)監(jiān)督管理工作造成了很大影響。

2.6 法律與地方政策有抵觸

水土保持監(jiān)管部門(mén)按法律辦事，而生產(chǎn)建設(shè)單位卻執(zhí)行政府制定的政策，二者并不一致，甚至有沖突。例如一些扶貧光伏項(xiàng)目和風(fēng)電項(xiàng)目，沒(méi)有編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)就開(kāi)工建設(shè)，形成“先上車(chē)后補(bǔ)票”的事實(shí)。水土保持監(jiān)管部門(mén)認(rèn)為建設(shè)單位違法理應(yīng)處罰，而建設(shè)單位則認(rèn)為這是扶貧項(xiàng)目，地方政府有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，這是政治任務(wù)，希望不要增加麻煩。再如，按照《水土保持法》的要求，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)同步驗(yàn)收水土保持設(shè)施，只有水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目才能投產(chǎn)使用，但生產(chǎn)建設(shè)單位往往在沒(méi)有通過(guò)水土保持設(shè)施驗(yàn)收的情況下就開(kāi)始投產(chǎn)運(yùn)行或試運(yùn)行，其理由是政府要求某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)必須并網(wǎng)發(fā)電。由于這些情況的存在，直接影響著正常的水土保持監(jiān)管，需要進(jìn)一步規(guī)范協(xié)調(diào)。

3 新形勢(shì)對(duì)水土保持監(jiān)督工作的新要求

3.1 生態(tài)文明建設(shè)的要求

十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)提高到“四位一體”戰(zhàn)略高度來(lái)抓。本著“以人為本”的理念，就生態(tài)文明建設(shè)出臺(tái)了一系列新政策。水土資源保護(hù)和修復(fù)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，水土保持監(jiān)督管理必須全力配合開(kāi)展。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015-2030）》，要求新時(shí)期水土保持必須充分發(fā)揮生態(tài)自然修復(fù)作用，改善生態(tài)，合理利用與有效保護(hù)水土資源，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)提供堅(jiān)實(shí)保障。隨著人民對(duì)美好生活的向往和對(duì)優(yōu)美環(huán)境的要求逐漸提高，這些都對(duì)水土保持監(jiān)督管理工作提出了新的更高要求。

3.2 推進(jìn)“放管服”改革的要求

雖然多年來(lái)水行政部門(mén)認(rèn)真履職，在水土保持監(jiān)督管理方面取得了明顯成效，但在“放管服”改革新形勢(shì)下，人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的要求與水土保持監(jiān)管能力不足的矛盾依然凸顯，水土保持監(jiān)管中存在的“寬松軟”現(xiàn)象暴露突出。為此，水利部將“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”作為水利工作的重心來(lái)抓。水利部《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》（水保[2019]160號(hào)）提出了依法依規(guī)監(jiān)管、公開(kāi)公正監(jiān)管、科學(xué)有效監(jiān)管、聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管的四項(xiàng)原則。如何根據(jù)這四項(xiàng)原則，順應(yīng)深化“放管服”改革，全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管，需要認(rèn)真研究，采取新的舉措。

3.3 水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的要求

《水土保持法》第四條規(guī)定，國(guó)家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。山西省人民政府辦公廳印發(fā)的《山西省水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核辦法（試行）》（晉政辦發(fā)[2019]12號(hào)）的通知，明確了市、縣人民政府是落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任的責(zé)任主體，市、縣人民政府主要負(fù)責(zé)人為本區(qū)域落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任的主要責(zé)任人，相關(guān)負(fù)責(zé)人為具體責(zé)任人。這些考核制度的出臺(tái)，可有效促進(jìn)地方政府對(duì)水土保持監(jiān)督管理工作的重視。

4 水土保持監(jiān)督管理思路與措施

4.1 工作思路

根據(jù)多年的水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)踐，新形勢(shì)下開(kāi)展這項(xiàng)工作的基本思路：一是創(chuàng)新宣傳方式，持續(xù)開(kāi)展水土保持法制宣傳，把提高全民的水土保持意識(shí)放在首位；二是嚴(yán)格水土保持方案編報(bào)審批，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度落實(shí)作為重點(diǎn)；三是全力抓好水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳，提高收繳率，并合理使用；四是著力抓好水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收?qǐng)?bào)備與核查，水土保持設(shè)施驗(yàn)收核查不合格者，無(wú)商量余地，不得投產(chǎn)使用；五是全面強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查指導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，以公路、鐵路、風(fēng)電、礦山等項(xiàng)目為重點(diǎn)，加大水土保持方案執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度；六是嚴(yán)厲制止和全面糾正違法行為，加大對(duì)違法行為的處罰力度，強(qiáng)化對(duì)違法單位和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任追究；七是全面提髙監(jiān)督執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)履職盡責(zé)能力；八是牢固樹(shù)立水土保持監(jiān)管服務(wù)理念，既要服務(wù)于政府的宏觀決策，又要服務(wù)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)的水土流失綜合防治，全面提升監(jiān)管服務(wù)水平。

4.2 具體措施

4.2.1 依法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法

目前，水土保持監(jiān)督管理方面的法律法規(guī)、規(guī)章制度、規(guī)范性文件和其他相關(guān)文件比較完善，為監(jiān)督執(zhí)法提供了有力的法律支撐。在監(jiān)督檢查過(guò)程中，要以批復(fù)的水土保持方案為依據(jù)，執(zhí)行過(guò)程中一定要依法依規(guī)辦事，規(guī)范執(zhí)法程序，強(qiáng)化“痕跡化”管理。要在“細(xì)”字上下功夫，監(jiān)督檢查和執(zhí)法過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要有書(shū)面記錄或錄音影像記錄，下發(fā)文件和整改通知等都要有回執(zhí)，真正做到現(xiàn)場(chǎng)有筆錄、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題有處理意見(jiàn)、處理事項(xiàng)有結(jié)果。同時(shí)，加強(qiáng)檔案管理，做到一項(xiàng)一檔、一案一檔，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法有據(jù)可查，有跡可尋。

4.2.2 建立完善橫向、縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

水行政主管部門(mén)在水土保持監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，要按照分級(jí)負(fù)責(zé)和屬地管理相結(jié)合的原則，既要加強(qiáng)與上級(jí)主管部門(mén)、流域機(jī)構(gòu)的縱向溝通聯(lián)系，又要加強(qiáng)同國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保、公檢法等部門(mén)的橫向聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)水土保持違法行為形成強(qiáng)大震懾效果。

4.2.3 推進(jìn)水土保持監(jiān)督管理信息化建設(shè)

充分應(yīng)用全國(guó)水土保持信息管理上報(bào)系統(tǒng)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)上報(bào)系統(tǒng)，發(fā)揮信息技術(shù)在覆蓋面、快捷程度、真實(shí)性等方面的優(yōu)勢(shì)，利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航拍、GPS導(dǎo)航等高新科技手段，準(zhǔn)確掌握縣域內(nèi)每個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地表擾動(dòng)范圍與擾動(dòng)強(qiáng)度，再通過(guò)監(jiān)管人員現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)真核查，最終科學(xué)認(rèn)定造成水土流失的違法行為，逐步實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)管由傳統(tǒng)方式向信息化方式轉(zhuǎn)變。

4.2.4 加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

面對(duì)當(dāng)前信息化日新月異的新形勢(shì)，水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員一定要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)和方針政策的學(xué)習(xí)與理解，積極參加上級(jí)主管部門(mén)組織的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)方面的培訓(xùn)，努力提高自身綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。

4.2.5 增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)

水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員，要充分認(rèn)識(shí)自己所承擔(dān)的責(zé)任，自覺(jué)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，踐行新時(shí)代的“水利精神”，主動(dòng)作為，履職盡責(zé)，將監(jiān)管的目標(biāo)、要求、措施、時(shí)限具體落實(shí)，開(kāi)創(chuàng)水土保持監(jiān)督管理工作新局面。