非訴訟多元化解機(jī)制研究
——以法院外調(diào)解為視角

高 巖 李發(fā)展

（蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

近年來，我國經(jīng)歷了史上最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這并非只是人口在城市的簡(jiǎn)單聚集，也是整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)過程[1]。在此過程中，價(jià)值觀、文化背景、生活習(xí)慣等社會(huì)要素差異越發(fā)明顯，也易誘發(fā)各種社會(huì)矛盾。我們可以用2009年—2018年我國城鎮(zhèn)化水平與一審民事案件受理量的相關(guān)數(shù)據(jù)觀察二者之間的大致關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)二者呈逐年上升的趨勢(shì)是一致的。

為緩解法院的訴訟壓力，ADR 應(yīng)運(yùn)而生。ADR是Alternative Dispute Resolution 的縮寫，可以翻譯為“替代性”或“審判外”糾紛解決方式[2](P76)。調(diào)解是ADR 中非常重要的一種方式，主要包括法院調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解。法院調(diào)解具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，其他調(diào)解則與民事合同效力相當(dāng)，本文將從法院外的人民調(diào)解以及行政調(diào)解角度來探討我國非訴訟糾紛解決模式。

一、域外ADR 發(fā)展現(xiàn)狀

表1

上世紀(jì)60年代的美國，為緩解“訴訟爆炸”而帶來的社會(huì)問題，鼓勵(lì)當(dāng)事人使用各種替代性的糾紛解決方式。此后，美國出臺(tái)一系列法令肯定了ADR 的法律地位，適用范圍推廣到勞資、醫(yī)療、保險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易等領(lǐng)域，美國也成了ADR 的發(fā)源地。其后，ADR 在英國、德國、韓國、日本等國都得到了快速發(fā)展。各國在發(fā)展ADR 時(shí)目的各不相同，或?yàn)榫徑夥ㄔ簤毫?，或?yàn)闈M足人們的多樣化需求，具體的方式也不盡相同。除法院附設(shè)調(diào)解和法院外調(diào)解外，還有專家程序、中立評(píng)估、國民苦衷處理委員會(huì)等不同形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，名為ODR 的在線糾紛解決機(jī)制在也美國開始運(yùn)行[3]。

二、中國ADR 發(fā)展現(xiàn)狀

相比于訴訟，調(diào)解除了可以達(dá)到高效、便捷解決糾紛本身的目的外，還可以實(shí)現(xiàn)化解積怨以及預(yù)防再次產(chǎn)生矛盾的目的?；谏鲜鰞?yōu)點(diǎn)，近年來，我國的調(diào)解制度得到發(fā)展，其形式主要有：

（一）人民調(diào)解

人民調(diào)解省時(shí)省力，優(yōu)勢(shì)明顯，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2011年人民調(diào)解成功率為96.9%[4]，2018年調(diào)解成功率為97.9%[5]。下表是我國2009年至2018年近10年間，我國調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解人員、調(diào)解案件的基本情況?？梢钥闯?，我國調(diào)解委員會(huì)及調(diào)解人員數(shù)量逐年下降，但調(diào)解案件總數(shù)除2017年有所下降外，大致呈逐年上升趨勢(shì)。

表2

（二）律師調(diào)解

在我國律師參與調(diào)解主要有，在人民法院、公共法律服務(wù)中心、律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所設(shè)立調(diào)解工作室四種方式。經(jīng)律師調(diào)解而達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，可以申請(qǐng)人民法院確認(rèn)其效力。律師參與調(diào)解有很大優(yōu)勢(shì)，憑借其豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)性可能不到一個(gè)小時(shí)就可以成功調(diào)解一個(gè)從立案、審理、判決需要長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月的案件。

（三）人民調(diào)解個(gè)人工作室

為充分發(fā)揮調(diào)解能手的引領(lǐng)示范作用，同時(shí)使其規(guī)范發(fā)展，《關(guān)于推進(jìn)個(gè)人調(diào)解工作室建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出：鼓勵(lì)專職人民調(diào)解員和退休政法干警、律師等社會(huì)專業(yè)人士、基層德高望重的人士等建立個(gè)人調(diào)解工作室。全國很多城市和地區(qū)都有以個(gè)名義成立的調(diào)解工作室，這其中有模范調(diào)解員如“姜正甫人民調(diào)解室”[6]、有退休司法所所長(zhǎng)如“勝哥調(diào)解工作室”[7]、有志愿者如“永定工作室”[8]等等。

（四）家事調(diào)解委員會(huì)

2016年，我國一些法院開始設(shè)立家事調(diào)解委員會(huì)，組建了家事調(diào)查員、家事調(diào)解員、心理疏導(dǎo)員隊(duì)伍。家事調(diào)解委員會(huì)實(shí)現(xiàn)了家事審判的社會(huì)功能，就是負(fù)有診斷、治療、修復(fù)婚姻家庭關(guān)系的功能[9]。家事調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解效力，主要視其介入階段不同而有所區(qū)別。如果訴前介入應(yīng)與人民調(diào)解類似，需要法院的司法確認(rèn)來獲得法律強(qiáng)制執(zhí)行力；如果是訴中由法院委托介入，其調(diào)解結(jié)果應(yīng)視為法院調(diào)解。

（五）信訪調(diào)解制

信訪制度是人民群眾參與國家和公共事務(wù)管理的重要形式和制度通道，同時(shí)也是維護(hù)自身合法權(quán)益的一種方式[2](P181)。信訪本身也是一種糾紛的解決方式，信訪中的糾紛多涉及面廣且復(fù)雜，但現(xiàn)實(shí)中信訪部門本身又不具有裁決糾紛的職權(quán)，更多的是協(xié)調(diào)、監(jiān)督各涉事單位進(jìn)行解決。當(dāng)處理不當(dāng)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致矛盾升級(jí)或是越級(jí)信訪。在信訪中引入調(diào)解制度，借助專業(yè)的調(diào)解隊(duì)伍益于糾紛的解決，同時(shí)也可提升政府的公信力。如2017年上海閔行區(qū)司法局、區(qū)信訪辦在全區(qū)推廣了“訪調(diào)對(duì)接”工作[10]。

（六）知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解

2016年《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》中，明確提出支持知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的人民調(diào)解。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，由于技術(shù)發(fā)展快、權(quán)利時(shí)效性強(qiáng)、法律規(guī)定還不完善等特點(diǎn)，比較適合進(jìn)行調(diào)解。例如，截至2019年10月，北京十家知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，累計(jì)調(diào)解案件10210 件，成功率達(dá)62.12%[11]。

（七）行政調(diào)解

當(dāng)事人的糾紛涉及到行政機(jī)關(guān)的管理職能時(shí)，由行政機(jī)關(guān)介入調(diào)解，居間說和并提供相關(guān)法律政策服務(wù)，更利于當(dāng)事人達(dá)成合意。行政調(diào)解主要涉及道路交通、治安管理、婚姻登記等政府主管部門，為方便當(dāng)事人進(jìn)行行政調(diào)解，多地成立了行政爭(zhēng)議調(diào)解中心。

（八）其他行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)

有些地區(qū)根據(jù)自身的地域、行業(yè)糾紛特點(diǎn)，建立了價(jià)格爭(zhēng)議、道路交通、物業(yè)糾紛、醫(yī)療糾紛、銀行保險(xiǎn)、證券期貨、校園糾紛、涉僑涉外等不同類型的專業(yè)化調(diào)解工作室。

三、中國ADR 的不足

從表1 中，我們可以看到，我國法院民事一審案件受理數(shù)量從2009年到2018年增加近1.2 倍的。這從另一方面也表明，我國目前非訴訟糾紛解決途徑并不十分通暢，人們對(duì)通過訴訟解決糾紛仍有很強(qiáng)的依賴性。

（一）“調(diào)解先行”缺乏法律保障

根據(jù)我國《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，除特殊類型的案件有訴前調(diào)解的必經(jīng)程序外，并沒有保證“調(diào)解先行”的法律規(guī)范，這也導(dǎo)致調(diào)解的啟動(dòng)只能依賴于當(dāng)事人的合意。加之多年來，人們習(xí)慣于法律訴訟所帶來的權(quán)威判斷，這也是導(dǎo)致我國訴訟率居高不下的原因之一。

（二）調(diào)解協(xié)議執(zhí)行率不高

調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力是調(diào)解制度發(fā)展最為有力的保障。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，調(diào)解協(xié)議的效力與民事合同相當(dāng)，其法律強(qiáng)制執(zhí)行力需要經(jīng)過司法確認(rèn)程序的認(rèn)可。由于調(diào)解協(xié)議質(zhì)量參差不齊、法官對(duì)于調(diào)解協(xié)議的審查標(biāo)準(zhǔn)差異較大、人們對(duì)于司法確認(rèn)程序認(rèn)知度不高等原因?qū)е抡{(diào)解協(xié)議的執(zhí)行率不高。

（三）調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)有待加強(qiáng)

我國目前對(duì)調(diào)解員的任職并無特殊要求，無法適應(yīng)人民調(diào)解工作的專業(yè)性。此外，兼職調(diào)解員流動(dòng)性較大，專職調(diào)解員數(shù)量較少，2018年我國專職人民調(diào)解員42 萬余人，僅占調(diào)解人員總數(shù)的12%[12]，無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。

（四）律師調(diào)解法律規(guī)定不健全

律師作為調(diào)解員，可以參與到人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等組織中作為該調(diào)解組織的成員，也可以設(shè)立律師調(diào)解組織，提供專業(yè)化的調(diào)解服務(wù)[13]。實(shí)踐中律師參與調(diào)解積極性不高，主要原因是：第一，目前律師參與很多公共事務(wù)決策過程，但經(jīng)費(fèi)保障普遍偏低；第二，律師調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解的銜接機(jī)制也并未形成；第三，律師調(diào)解效力規(guī)定并不明確。

（五）行政調(diào)解缺乏制度支持

實(shí)踐中行政調(diào)解解決民事糾紛的情況較多，而面對(duì)行政爭(zhēng)議時(shí)調(diào)解如何實(shí)施，地方差異較大，沒有法律層面的相關(guān)規(guī)定。

（六）信訪調(diào)解法律地位不明確

我國目前，并沒有關(guān)于信訪調(diào)解的法律規(guī)定，信訪過程中的調(diào)解與一般調(diào)解無異。信訪中矛盾糾紛往往更為復(fù)雜也更易激化，在沒有相關(guān)制度的保障下，如果涉事單位推諉、漠視，則不利于糾紛的解決。

四、完善中國ADR 的對(duì)策研究

（一）加強(qiáng)人民調(diào)解啟動(dòng)制度保障

受“訴訟權(quán)威”性思想的影響，調(diào)解程序的啟動(dòng)也是現(xiàn)實(shí)中的一大難題。為了推廣調(diào)解的使用，美國紐約州于2019年全面推行“推定ADR”機(jī)制，意思是推定所有糾紛適合ADR，并將ADR 作為訴訟程序的第一步[14]。從法律層面規(guī)定調(diào)解程序的強(qiáng)制啟動(dòng)，是“調(diào)解挺在前面”的有力保障。

（二）明確調(diào)解范圍

在調(diào)解先行的趨勢(shì)下，應(yīng)該對(duì)調(diào)解范圍做進(jìn)一步明確與細(xì)化，對(duì)不適于調(diào)解的內(nèi)容做出明確的說明與限定。比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的部分內(nèi)容，受維護(hù)公共利益傾向的要求，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容在ADR 應(yīng)用時(shí)進(jìn)行限制[15]。

（三）提高調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性

調(diào)解成果能否通過司法確認(rèn)程序，往往取決于調(diào)解的質(zhì)量[16]。一些不規(guī)范、履行性較差的調(diào)解協(xié)議，難以被法院認(rèn)可，導(dǎo)致調(diào)解分流作用減弱，降低調(diào)解效率又影響群眾對(duì)調(diào)解的信任。規(guī)范調(diào)解協(xié)議內(nèi)容及其程序，明確司法確認(rèn)對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查標(biāo)準(zhǔn)，提高可執(zhí)行率。

（四）提升調(diào)解員職業(yè)化水平

首先，兼職調(diào)解員比例過高不利于人民調(diào)解工作的長(zhǎng)期職業(yè)化發(fā)展，除提高專職人員比例外，法院、司法管理等部門還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，并形成長(zhǎng)期學(xué)習(xí)機(jī)制。調(diào)解隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，一方面可提升人民調(diào)解的成功率，降低訴訟率，實(shí)現(xiàn)糾紛的分流；另一方面還可提高調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性，以銜接后續(xù)司法確認(rèn)程序。

其次，鑒于調(diào)解工作的復(fù)雜性和其專業(yè)性，應(yīng)該適當(dāng)提高該職業(yè)的準(zhǔn)入門檻、規(guī)范其考核評(píng)定辦法，規(guī)劃職業(yè)發(fā)展方向。

最后，應(yīng)加大對(duì)人民調(diào)解的財(cái)政支持，并落實(shí)對(duì)人民調(diào)解員的個(gè)案調(diào)解補(bǔ)貼、購買相關(guān)保險(xiǎn)等待遇，這樣有助于吸引高層次人才，并提升其職業(yè)化水平。

（五）加大宣傳，建立信任

1.加大宣傳

隨著《人民調(diào)解法》的頒布實(shí)施，以及地方各級(jí)人民政府對(duì)于人民調(diào)解的重視，人民調(diào)解制度已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但是普通群眾對(duì)人民調(diào)解相關(guān)制度的了解仍十分有限。筆者曾經(jīng)通過“問卷星”針對(duì)社區(qū)居民對(duì)人民調(diào)解制度的了解及關(guān)注程度，做過一份問卷調(diào)查。在近200 名受訪者中，有近20%的受訪者表示從未聽說過人民調(diào)解制度，有60%的受訪者表示不知道如何找到人民調(diào)解委員會(huì)。這也在某種程序上說明有關(guān)人民調(diào)解的普及宣傳還有很大的提升空間。

目前，大部分社區(qū)均設(shè)有調(diào)解工作室，有些社區(qū)還設(shè)有具有特色的個(gè)人調(diào)解工作室，甚至是醫(yī)療糾紛、物業(yè)糾紛等專業(yè)性的調(diào)解工作室。但是由于宣傳不到位，沒有明顯標(biāo)識(shí)，在一些部門的網(wǎng)站上也無法查找到相關(guān)信息，這些都導(dǎo)致人民調(diào)解受理糾紛渠道不暢通。對(duì)于人民調(diào)解的宣傳，除可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、普法宣傳等方式外，還可以通過樓宇廣告，以及社區(qū)公示欄等方式來公開人民調(diào)解室、人民調(diào)解員的相關(guān)信息。

2.建立信任

“信任產(chǎn)生合作”，社區(qū)居民與社區(qū)調(diào)委會(huì)，通過日?；?dòng)而產(chǎn)生信任，這種相互信任的社區(qū)氛圍對(duì)于社區(qū)矛盾糾紛的解決具有十分重要的作用[17]。但建立信任的前提是了解與認(rèn)同，針對(duì)一些社區(qū)糾紛，可以讓轄區(qū)的熱心居民參與到社區(qū)治理與人民調(diào)解當(dāng)中來，這樣不僅多了一張“人情牌”，還可以增加歸屬感與認(rèn)同感。

（六）明確律師調(diào)解法律效力

在眾多糾紛解決方式中，人們對(duì)于訴訟的依賴除因其權(quán)威性外，還源自于其專業(yè)性，律師參與調(diào)解可以大大提升調(diào)解的專業(yè)性，更易取得當(dāng)事人的信任，從而提高調(diào)解的成功率。律師以何種身份參與調(diào)解，是判斷調(diào)解協(xié)議具有何種效力的前提。律師參與調(diào)解如果是訴前由法院委派進(jìn)入調(diào)解或以人民調(diào)解的性質(zhì)進(jìn)入調(diào)解，通?？梢酝ㄟ^司法確認(rèn)、支付令等程序獲得執(zhí)行力，如果是通過特邀調(diào)解方式介入，則可以由法院出具調(diào)解書結(jié)案[18]。除此而外，律師參與調(diào)解，并未與其他調(diào)解有所區(qū)別。作為專業(yè)人士參與調(diào)解，其調(diào)解協(xié)議的司法審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與一般調(diào)解協(xié)議有所區(qū)別，以提高其調(diào)解效率。另外暢通案件分流渠道，鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇律師調(diào)解，讓律師調(diào)解機(jī)構(gòu)有案可調(diào)[19]。

（七）完善行政調(diào)解相關(guān)立法

針對(duì)行政調(diào)解，應(yīng)對(duì)其適用范圍進(jìn)行界定，減少對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解的限制。比如可通過減輕處罰標(biāo)準(zhǔn)的方式鼓勵(lì)當(dāng)事人參與行政調(diào)解，也可預(yù)防權(quán)力的濫用[20]。還應(yīng)從立法層面提高行政調(diào)解協(xié)議的法律效力。

（八）明確信訪調(diào)解法律地位及信訪代理制度

因信訪本身具有行政、司法的多重屬性，信訪調(diào)解也不同于行政調(diào)解與人民調(diào)解，應(yīng)從立法上明確其特殊的法律地位。信訪涉及問題種類過于復(fù)雜，很難依靠某一組織或人員獨(dú)立完成，所以可以通過政府購買服務(wù)的方式，通過委托調(diào)解來解決此類問題。在委托調(diào)解中，專業(yè)機(jī)構(gòu)的人員其法律地位可視為訪民的代理人，同時(shí)還可以運(yùn)用專業(yè)知識(shí)協(xié)助信訪部門化解難題。信訪委托調(diào)解體現(xiàn)了信訪工作的專業(yè)化、職業(yè)化，符合新公共服務(wù)理論建立方便為民的服務(wù)型機(jī)構(gòu)的理念[21]。

（九）加強(qiáng)調(diào)解信息化建設(shè)

1.完善專家?guī)旖ㄔO(shè)

發(fā)揮專業(yè)人士處理專業(yè)領(lǐng)域糾紛的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)糾紛的類型建立各領(lǐng)域的專家?guī)?，同時(shí)健全專家抽取和信息反饋機(jī)制。

2.加強(qiáng)信息共享

做為民間調(diào)解組織，收集相關(guān)信息較難，又無法進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺(tái)，應(yīng)通過授權(quán)等方式，使其在合法的前提下實(shí)現(xiàn)信息共享。

3.完善數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)訴訟、調(diào)解等信息進(jìn)行對(duì)接，為當(dāng)事人提供在線評(píng)估、調(diào)解等服務(wù)。最高人法院于2017年頒布的《關(guān)于加快建設(shè)智慧法院的意見》，以及有關(guān)人民法院信息化建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃中，都曾提出過大數(shù)據(jù)以及人工智能在法院系統(tǒng)的應(yīng)用要求。如成都中級(jí)人民法院的“和合智解”e 調(diào)解模式[22]、杭州西湖區(qū)網(wǎng)絡(luò)法院推出的浙江矛盾糾紛多元化解平臺(tái)[23]，不僅實(shí)現(xiàn)了各種資源的有效整合與配置，實(shí)現(xiàn)司法確認(rèn)的在線完成等，還大大提高了解紛效率，也節(jié)省了解紛成本。

多元化糾紛解決機(jī)制的建立，是整個(gè)社會(huì)價(jià)值、利益、沖突多元化的一種必然需求，也是法治社會(huì)的一種發(fā)展趨勢(shì)。完善“非法院調(diào)解”的相關(guān)制度，保證其中立、公平、高效，做好化解糾紛的“第一道防線”。