地市級(jí)開展反洗錢分類評(píng)級(jí)工作現(xiàn)狀分析及工作建議
——以云南省文山州為例

王家富 中國(guó)人民銀行文山州中心支行

一、工作現(xiàn)狀

按照《法人金融機(jī)構(gòu)反洗錢分類評(píng)級(jí)管理辦法（試行）》及指標(biāo)要求，結(jié)合日常登記考核、執(zhí)法檢查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)管走訪等工作中獲取的信息，經(jīng)自評(píng)、初評(píng)、意見(jiàn)反饋、復(fù)評(píng)等，文山中支連續(xù)三年均開展反洗錢分類評(píng)級(jí)，每年度的評(píng)級(jí)覆蓋率為100%。從評(píng)級(jí)結(jié)果看，評(píng)級(jí)結(jié)果更趨向客觀、準(zhǔn)確，如轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果：2017年度全部為B類，2018年度為B類、C類，2019年度為A、B、C類（見(jiàn)表1）。從各類型義務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果看，證券期貨類、壽險(xiǎn)公司評(píng)級(jí)結(jié)果中A類機(jī)構(gòu)較多，銀行業(yè)、財(cái)險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果多為B類、C類（見(jiàn)圖1）。

評(píng)級(jí)基本做法：一是突出對(duì)重點(diǎn)工作內(nèi)容的評(píng)級(jí)，強(qiáng)化對(duì)分類評(píng)級(jí)工作的督促指導(dǎo)。結(jié)合地市級(jí)義務(wù)機(jī)構(gòu)及地方中小法人金融機(jī)構(gòu)在管理權(quán)限、業(yè)務(wù)運(yùn)行體制、技術(shù)保障、規(guī)模、人力資源現(xiàn)狀等因素，每年12月以工作提示方式就新監(jiān)管政策貫徹落實(shí)、評(píng)級(jí)資料報(bào)送、重點(diǎn)工作落實(shí)等評(píng)級(jí)內(nèi)容作安排，簡(jiǎn)化因?qū)蛹?jí)因素難以評(píng)級(jí)的指標(biāo)，加大對(duì)實(shí)際工作成果和監(jiān)管規(guī)定落實(shí)情況的評(píng)級(jí)，傳導(dǎo)監(jiān)管意圖。二是綜合分析，交叉驗(yàn)證，提高評(píng)級(jí)的科學(xué)合理性、準(zhǔn)確性。對(duì)自評(píng)表、自評(píng)級(jí)證明材料進(jìn)行驗(yàn)證核對(duì)，在核對(duì)的基礎(chǔ)上，將自評(píng)級(jí)內(nèi)容與日常報(bào)告報(bào)備、執(zhí)法檢查、監(jiān)管走訪、年度報(bào)告審核、綜合評(píng)級(jí)、重點(diǎn)可疑交易報(bào)告分析報(bào)送等綜合交叉驗(yàn)證，將工作開展情況、存在問(wèn)題及不足、工作有效性等進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的反映，力求評(píng)級(jí)科學(xué)合理、準(zhǔn)確客觀，三是程序與實(shí)體有機(jī)結(jié)合，提升評(píng)級(jí)透明度。實(shí)行自評(píng)級(jí)報(bào)告主要負(fù)責(zé)人審簽制，按照自評(píng)、初評(píng)、復(fù)評(píng)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)反饋等評(píng)級(jí)流程，做到程序合規(guī)，將上年度評(píng)級(jí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改、自評(píng)級(jí)評(píng)價(jià)、初評(píng)、反饋意見(jiàn)核實(shí)及采納、評(píng)級(jí)結(jié)果等作清單式列明，增強(qiáng)分類評(píng)級(jí)工作的透明度。四是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，發(fā)揮分類評(píng)級(jí)監(jiān)管作用。嚴(yán)格按照監(jiān)管要求對(duì)評(píng)級(jí)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及需關(guān)注情況及時(shí)開展監(jiān)管，三年來(lái)，共對(duì)A類機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管質(zhì)詢5次、書面整改要求1次，對(duì)B類機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管走訪41次、書面整改11次，對(duì)14家C類機(jī)構(gòu)責(zé)令由其主要負(fù)責(zé)人每半年向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行報(bào)告整改情況，將對(duì)12家機(jī)構(gòu)作為綜合執(zhí)法檢查對(duì)象，同時(shí)，將評(píng)級(jí)結(jié)果作為年度工作推進(jìn)會(huì)的主要內(nèi)容之一進(jìn)行通報(bào)。

圖1 各類型義務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果分布圖

二、存在的問(wèn)題

（一）義務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)分類評(píng)級(jí)工作重視程度存在較大差距

據(jù)對(duì)2017-2019年度的自評(píng)級(jí)材料統(tǒng)計(jì)，自評(píng)級(jí)材料齊全、詳實(shí)的機(jī)構(gòu)占比為30%，提供的資料基本達(dá)到要求的占40%，有近30%的機(jī)構(gòu)提供的資料不齊全、或未提供自評(píng)級(jí)證明材料，或經(jīng)催促后才提交簡(jiǎn)單資料，反映義務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)自評(píng)級(jí)工作的重視程度存在較大差異。部分機(jī)構(gòu)對(duì)分類評(píng)級(jí)工作缺乏足夠的重視，不深入開展自評(píng)，提供的自評(píng)材料存在一定的敷衍成分，如提供的自評(píng)表中未就評(píng)級(jí)內(nèi)容作詳實(shí)說(shuō)明或未提供相應(yīng)的證明材料，報(bào)送的自評(píng)級(jí)材料全部是上級(jí)機(jī)構(gòu)的，自評(píng)級(jí)證明材料基本上是制度，缺少工作開展情況資料，個(gè)別機(jī)構(gòu)存在未按時(shí)報(bào)送自評(píng)相關(guān)材料或自評(píng)級(jí)相關(guān)材料不全。

（二）自評(píng)能力不足，自評(píng)失真性較高

地市級(jí)非法人機(jī)構(gòu)處于三級(jí)或四級(jí)機(jī)構(gòu)，地方法人機(jī)構(gòu)處于三級(jí)或四級(jí)機(jī)構(gòu)，地方法人機(jī)構(gòu)雖為法人機(jī)構(gòu)，在制度建設(shè)及更新、內(nèi)部機(jī)制合理性、技術(shù)保障、交易數(shù)據(jù)分析、客戶身份信息獲取等都依賴上級(jí)行或發(fā)起行，權(quán)限資源不足，在自評(píng)級(jí)時(shí)不能進(jìn)行全面審視評(píng)級(jí)。如文山轄內(nèi)8家農(nóng)村信用聯(lián)社（農(nóng)商行）、6家村鎮(zhèn)銀行，其系統(tǒng)依賴于省級(jí)聯(lián)社或發(fā)起行，基礎(chǔ)制度、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、數(shù)據(jù)提取、績(jī)效考核、崗位人員配置、業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)等都是省級(jí)聯(lián)社或發(fā)起行，在自評(píng)級(jí)時(shí)，難以全面審視。再加上受制于人員綜合素質(zhì)整體不高，自評(píng)級(jí)人員主觀判斷預(yù)期值偏高等因素，導(dǎo)致自評(píng)級(jí)打分不客觀、不真實(shí)，自評(píng)級(jí)分值與初評(píng)分值普遍存在10分以上的差距，其不能真實(shí)客觀的自評(píng)，影響整體的初評(píng)得分。

（三）部分評(píng)級(jí)指標(biāo)缺乏技術(shù)或數(shù)據(jù)支持，難以評(píng)定指標(biāo)的有效性及分值

當(dāng)前各金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集中度較高，評(píng)級(jí)指標(biāo)中隨機(jī)抽取客戶基本身份信息數(shù)據(jù)、大額和可疑交易報(bào)告數(shù)據(jù)等由總部的數(shù)據(jù)中心存放及查詢，基層機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)限，在自評(píng)中不能提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持自評(píng)級(jí)分值。對(duì)于監(jiān)管部門，評(píng)級(jí)涉及的法人治理、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)與客戶的識(shí)別與控制措施、內(nèi)部機(jī)制合理性、客戶身份識(shí)別、數(shù)據(jù)分析報(bào)送等內(nèi)容，評(píng)級(jí)指標(biāo)主要適用于技術(shù)力量強(qiáng)和規(guī)模較大的法人機(jī)構(gòu)，用這一指標(biāo)去評(píng)級(jí)中小法人機(jī)構(gòu)、非法人機(jī)構(gòu)，不僅初評(píng)、復(fù)評(píng)的操作性不強(qiáng)，且評(píng)級(jí)的有效性相對(duì)較差。同時(shí)，在如何細(xì)化評(píng)級(jí)指標(biāo)、簡(jiǎn)化評(píng)級(jí)指標(biāo)方面，因各地各機(jī)構(gòu)的存在一定的差異，工作中缺乏相對(duì)規(guī)范的評(píng)級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)，故評(píng)級(jí)實(shí)踐中存在的某一機(jī)構(gòu)在不同地區(qū)的同一層級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)差異較大。

（四）監(jiān)管資源極為有限，評(píng)級(jí)監(jiān)管能力待提高，評(píng)級(jí)準(zhǔn)確性待提高

一是監(jiān)管資源與監(jiān)管工作量嚴(yán)重不匹配。如文山中支配置2名反洗錢專職人員，2019年度的監(jiān)管評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)口徑為14家法人機(jī)構(gòu)、37家非法人機(jī)構(gòu)，監(jiān)管量比為1：26，工作負(fù)荷大，這在云南省內(nèi)的地市中支是一種普遍現(xiàn)象。二是監(jiān)管人員綜合履職能力不足。分類評(píng)級(jí)專業(yè)性強(qiáng)、信息量大，在自評(píng)、初評(píng)、復(fù)評(píng)、評(píng)級(jí)結(jié)果運(yùn)用等工作中需耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而目前反洗錢監(jiān)管人員在履職閱歷、經(jīng)驗(yàn)、各行業(yè)基本知識(shí)等方面存在不足，難以對(duì)自評(píng)表、自評(píng)級(jí)證明材料開展全面的審視評(píng)級(jí)并作出準(zhǔn)確的客觀判斷，存在一定的評(píng)級(jí)誤差。

三、工作建議

（一）落實(shí)分類評(píng)級(jí)主體責(zé)任，提高對(duì)分類評(píng)級(jí)工作必要性和重要性的認(rèn)識(shí)

一是進(jìn)一步細(xì)化《法人金融機(jī)構(gòu)反洗錢分類評(píng)級(jí)辦法》中的分類評(píng)級(jí)監(jiān)管內(nèi)容，加大對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)工作監(jiān)管，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管措施的適用條件、頻度及懲戒力度。建議除了現(xiàn)有的約見(jiàn)談話、監(jiān)管走訪、質(zhì)詢、定期工作報(bào)告等措施外，在辦法中新增監(jiān)管提示函、行業(yè)通報(bào)、列為負(fù)面清單重點(diǎn)監(jiān)管等。二是建立法人機(jī)構(gòu)對(duì)所轄機(jī)構(gòu)的分類評(píng)級(jí)考核機(jī)制，明確上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)反洗錢工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理、督促檢查責(zé)任，明確分類評(píng)級(jí)的考核責(zé)任和獎(jiǎng)懲措施。通過(guò)強(qiáng)化落實(shí)分類評(píng)級(jí)主體責(zé)任，形成分類評(píng)級(jí)常態(tài)化管理體制機(jī)制，傳導(dǎo)監(jiān)管意圖，促使地市級(jí)義務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和反洗錢人員認(rèn)識(shí)到分類評(píng)級(jí)是對(duì)本機(jī)構(gòu)潛在洗錢風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力有效性的綜合評(píng)估，把反洗錢工作作為年度重要工作抓早抓實(shí)。作為基層央行，應(yīng)把反洗錢分類評(píng)級(jí)作為全面了解義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢工作情況的主要抓手，并運(yùn)用好評(píng)級(jí)結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)管措施運(yùn)用，以非現(xiàn)場(chǎng)方式強(qiáng)化監(jiān)管，提升轄區(qū)反洗錢工作整體水平。

（二）建立科學(xué)合理的分類評(píng)級(jí)工作體系

一是建立完善非法人機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)指標(biāo)。以省為單位，從強(qiáng)化制度執(zhí)行或提升工作成效角度，出臺(tái)并規(guī)范地市級(jí)非法機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)與評(píng)級(jí)指標(biāo)，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。如把評(píng)級(jí)重點(diǎn)放在客戶身份識(shí)別、日常工作配合、高風(fēng)險(xiǎn)客戶或業(yè)務(wù)控制措施落實(shí)、參與專項(xiàng)工作情況、工作成效等方面。對(duì)制度建設(shè)及更新、技術(shù)保障、機(jī)制合理性、大額和可疑交易報(bào)告等評(píng)級(jí)指標(biāo)，因?qū)蛹?jí)較低的機(jī)構(gòu)不承擔(dān)這些職責(zé)，可考慮由更高層級(jí)的機(jī)構(gòu)提供初步的評(píng)級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)。二是對(duì)共用一套業(yè)務(wù)系統(tǒng)、管理上同屬于一個(gè)法人機(jī)構(gòu)的各中小法人機(jī)構(gòu)，可采取共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)的方式，對(duì)系統(tǒng)運(yùn)維、制度合理性、技術(shù)保障、交易數(shù)據(jù)報(bào)送等進(jìn)行抽樣現(xiàn)場(chǎng)評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)情況適用于同類型的其他法人機(jī)構(gòu)，個(gè)性指標(biāo)則針對(duì)各機(jī)構(gòu)的工作特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)級(jí)。三是建立人民銀行上級(jí)行對(duì)所轄行的評(píng)級(jí)指導(dǎo)與評(píng)級(jí)工作抽查制度，指導(dǎo)所轄分支行在某一機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)、機(jī)制合理性、技術(shù)保障、風(fēng)險(xiǎn)控制措施等方面進(jìn)行指導(dǎo)性評(píng)級(jí)，同時(shí)，針對(duì)評(píng)級(jí)異常的，可采取抽查方式復(fù)查評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性、有效性，提高評(píng)級(jí)工作水平。

（三）加大對(duì)分類評(píng)級(jí)工作的培訓(xùn)指導(dǎo)及業(yè)務(wù)交流，促進(jìn)評(píng)級(jí)結(jié)果優(yōu)化

建議省會(huì)中支加強(qiáng)對(duì)分類評(píng)級(jí)工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從各義務(wù)機(jī)構(gòu)基本情況、評(píng)級(jí)指標(biāo)解讀及參考材料、評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)獲取、評(píng)級(jí)流程、評(píng)級(jí)結(jié)果運(yùn)用等方面開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高地市級(jí)人民銀行開展分類評(píng)級(jí)工作的實(shí)戰(zhàn)能力。同時(shí)，可采取經(jīng)驗(yàn)交流、工作通報(bào)等方式，重點(diǎn)就評(píng)級(jí)做法、評(píng)級(jí)情況及評(píng)級(jí)結(jié)果、評(píng)級(jí)運(yùn)用等進(jìn)行工作交流，從更細(xì)更實(shí)角度對(duì)同一法人機(jī)構(gòu)分布在各地市的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)情況共享，相互獲得評(píng)級(jí)內(nèi)容及意見(jiàn)，促進(jìn)省內(nèi)同一類型的機(jī)構(gòu)在評(píng)級(jí)工作中的信息共享，提高評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性。

（四）建立評(píng)級(jí)工作信息與數(shù)據(jù)獲取和技術(shù)支持

一是加強(qiáng)對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管檔案的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。充分依托現(xiàn)有的反洗錢業(yè)務(wù)系統(tǒng)，做好轄內(nèi)義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢日常報(bào)告報(bào)備、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息、監(jiān)管措施運(yùn)用、執(zhí)法檢查等工作中收集、整理的信息資料，為評(píng)級(jí)工作提供信息支持。二是義務(wù)機(jī)構(gòu)在上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間建立對(duì)評(píng)級(jí)內(nèi)容涉及的業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的授權(quán)查詢、下載權(quán)限，賦予合規(guī)管理人員充分的履職權(quán)限，為自評(píng)級(jí)工作提供支持。

（五）強(qiáng)化分類評(píng)級(jí)結(jié)果運(yùn)用，有效發(fā)揮評(píng)級(jí)的監(jiān)管預(yù)警和督促功能

根據(jù)分類評(píng)級(jí)等級(jí)、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、需強(qiáng)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域等，確定監(jiān)管重點(diǎn)，合理配置監(jiān)管資源，制定監(jiān)管計(jì)劃，充分運(yùn)用好制度規(guī)定的各項(xiàng)監(jiān)管措施，對(duì)C類及以下機(jī)構(gòu)落實(shí)重點(diǎn)監(jiān)管和主要負(fù)責(zé)人每半年工作報(bào)告制度，將評(píng)級(jí)結(jié)果與執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”有效結(jié)合，傳導(dǎo)監(jiān)管壓力，落發(fā)揮好分類評(píng)級(jí)制度設(shè)計(jì)的基本功能。