“十三五”施工圖審查制度發(fā)展歷程與思考建議

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查（以下簡稱“施工圖審查”）制度，是依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》設(shè)立的一項質(zhì)量安全監(jiān)管制度。施工圖審查制度在我國實施近20年來，消除了大量存在于工程設(shè)計中的安全隱患，避免了大量工程安全事故的發(fā)生，基本杜絕了因設(shè)計原因?qū)е碌姆课莸顾鹿?。施工圖審查制度在避免違反強制性標準、保障勘察設(shè)計質(zhì)量、保障公眾安全、規(guī)范勘察設(shè)計市場秩序、提升勘察設(shè)計水平以及為政府部門決策提供依據(jù)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著國家工程審批制度的不斷改革和完善，施工圖審查制度也在不斷進行改革優(yōu)化，特別是“十三五”期間，政府管理部門對施工圖審查工作提出了一系列改革措施，以保障營商環(huán)境和工程建設(shè)項目審批制度改革順利推進。

“十三五”施工圖審查改革發(fā)展情況

2016年以來，在優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，對施工圖審查制度提出了更高的要求。為保證工程審批制度改革順利推進，對施工圖審查制度提出了一系列改革措施。

實施主體變更,明確審查性質(zhì)

2017年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第687號）對“兩個管理條例”部分條款予以修改：“施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定”“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用”“施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)應(yīng)當對房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強制性標準的內(nèi)容進行審查”，進一步明確了施工圖審查的性質(zhì)為“政府監(jiān)管”及“行政審批”職能，施工圖審查的主體明確為“施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)”，施工圖審查的內(nèi)容為“涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強制性標準的內(nèi)容”。

2019年,《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)住建部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見》（國辦函92號）要求，進一步強化工程建設(shè)質(zhì)量的四個關(guān)鍵責任主體責任，即建設(shè)單位首要責任、施工單位主體責任、使用安全主體責任和政府質(zhì)量監(jiān)管責任。其中，施工圖審查是政府落實對勘察設(shè)計文件的質(zhì)量安全監(jiān)管職能的重要抓手。

精簡審批環(huán)節(jié),試行政府購買

2018年5月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)[2018]33號）。通知提出，在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省16個省市開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點，統(tǒng)一審批流程，精簡審批環(huán)節(jié)，推行聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等。主要改革內(nèi)容包括“將消防設(shè)計審核、人防設(shè)計審查等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計文件審查，相關(guān)部門不再進行技術(shù)審查”，進一步精簡審批環(huán)節(jié)；“推行以政府購買服務(wù)方式開展施工圖設(shè)計文件審查”，強化施工圖審查的政府監(jiān)管行為和職能。

開展聯(lián)合審查,縮短審查周期

2019年3月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)[2019]11號），要求“試點地區(qū)要進一步精簡審批環(huán)節(jié)，在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負責制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗”。“實行聯(lián)合審查和聯(lián)合竣工驗收，將消防、人防、技防等技術(shù)性審查并入施工圖設(shè)計文件審查，相關(guān)部門不再進行技術(shù)審查?！?/p>

2019年4月23日修訂的《中華人民共和國消防法》第十一條強調(diào)“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當將消防設(shè)計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對審查的結(jié)果負責?！毕涝O(shè)計審查工作合并入施工圖設(shè)計文件審查，施工圖設(shè)計文件審查又進一步具有了行政許可性質(zhì)。

2020年1月1日實行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）第四十二條要求,“設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)化工程建設(shè)項目（不包括特殊工程和交通、水利、能源等領(lǐng)域的重大工程）審批流程，推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審、聯(lián)合竣工驗收等方式，簡化審批手續(xù)，提高審批效能”，進一步明確要在施工圖審查工作上推行“多圖聯(lián)審”。

推行數(shù)字化審圖

2020年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等13部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動智能建造與建筑工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)意見》（建市[2020]60號），提出“要以數(shù)字化、智能化升級為動力，創(chuàng)新突破核心關(guān)鍵技術(shù)，加大智能建造在工程建設(shè)各環(huán)節(jié)應(yīng)用，形成涵蓋科研、設(shè)計、生產(chǎn)加工、施工裝配、運營等全產(chǎn)業(yè)鏈融和一體的智能建造產(chǎn)業(yè)體系。”“隨著數(shù)字化進程的推進，信息技術(shù)服務(wù)工程、工程反哺信息技術(shù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局將逐漸形成，行業(yè)生產(chǎn)力將得到解放、創(chuàng)造力將被持續(xù)釋放、數(shù)據(jù)資源的巨大價值也將得到深入挖掘”。

目前，全國已有20個省市實行數(shù)字化審圖，基本實現(xiàn)了施工圖設(shè)計文件在線申報、在線審查、在線監(jiān)督和在線出具審查合格書，部分省市還實現(xiàn)了在線合同簽訂、質(zhì)量檢查、統(tǒng)計分析、電子交付、電子存檔、項目查詢、項目備案、與“四庫一平臺”信息對接等功能。有些省市還探索建立了新的BIM施工圖數(shù)字化審圖系統(tǒng)，實現(xiàn)審查自動化和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的施工圖審查管理。

發(fā)展人工智能審圖

2020年下半年，在推行數(shù)字化審圖的基礎(chǔ)上，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)[2019]11號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見的通知》（國辦函[2019]92號）要求，又開始在北京、深圳等城市試點逐步引入人工智能相關(guān)技術(shù)，研發(fā)人工智能審圖系統(tǒng)，形成可靠的人工智能審圖能力，進一步提升審查效率，提高勘察設(shè)計質(zhì)量，推動勘察設(shè)計行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

目前施工圖審查存在的問題

施工圖審查行業(yè)在多圖聯(lián)審、縮減審查范圍、縮短審查周期等方面進行了多項改革，有效保障了營商環(huán)境和工程審批制度改革的順利推進，但仍存在一些問題，需要進一步解決。目前,施工圖審查存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

施工圖審查在法律層面存在一定的沖突

施工圖審查工作歷經(jīng)近20年的發(fā)展，已形成了以《消防法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為基石，以《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》為實施依據(jù)的一套相對完整的法律制度框架，但在實際執(zhí)行過程中，尤其是在工程審批制度改革過程中，部分規(guī)范性文件與現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)存在一定的沖突，施工圖審查工作的定位和性質(zhì)不明晰，導(dǎo)致指導(dǎo)地方開展工作的依據(jù)有些混亂，各地施工圖審查工作開展有些無所適從。

勘察設(shè)計質(zhì)量安全形勢依然非常嚴峻

施工圖審查制度實施以來，盡管勘察設(shè)計項目在初審時違反強制性標準數(shù)量有所降低，但勘察設(shè)計質(zhì)量安全形勢依然非常嚴峻，勘察設(shè)計項目初次審查通過率依然持續(xù)保持在較低水平。近年來,勘察設(shè)計行業(yè)市場化競爭的惡化，進一步削弱了勘察設(shè)計單位在面對建設(shè)單位不合理要求情況下的談判能力，合理周期和費用更加難以保障，而誠信體系建設(shè)在體系基礎(chǔ)建設(shè)、信息和數(shù)據(jù)的儲備等方面，遠遠不足以保障誠信體系發(fā)揮真正的作用。工程保險制度建設(shè)尚不完備，勘察設(shè)計單位技術(shù)和質(zhì)量管理水平的下降，設(shè)計者自身能力不足，以及造成設(shè)計質(zhì)量安全損失后設(shè)計者的損失賠償能力欠缺，都需要施工圖審查制度來提供最低限度的質(zhì)量保障。

部分省市改革尺度過大，與現(xiàn)有法律法規(guī)相悖

2019年，國辦發(fā)11號文要求在試點省市試點探索取消施工圖審查或縮減審查范圍，部分非試點省市在無法律授權(quán)的情況下，直接突破國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，取消施工圖審查；非國辦文件規(guī)定的試點地區(qū)，以縮小審查范圍為由，直接取消一定面積范圍內(nèi)工程項目的施工圖審查。這些地區(qū)的改革直接違背了國務(wù)院兩條例規(guī)定的“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用”相關(guān)要求，遺留重大安全隱患。

聯(lián)合審查落實尚未完全到位

部分省市在聯(lián)合審查推行過程中，仍然面臨各種困難和問題。相關(guān)行政審批部門不認可聯(lián)合審查意見要求，對相關(guān)內(nèi)容進行二次審查；相關(guān)主管部門以停止有關(guān)業(yè)務(wù)為由，拒絕圖審機構(gòu)相應(yīng)審查資格認定等，使聯(lián)合審查尚難以完全實現(xiàn)或順利開展。

審查屬地化造成人才隊伍不平衡、不充分

部分邊遠地區(qū)施工圖審查人才匱乏、編制受限，審查專家專職化和審圖機構(gòu)社會化難以推進，難以完全發(fā)揮施工圖審查對工程勘察設(shè)計質(zhì)量保障的作用；發(fā)達地區(qū)匯集了大量行業(yè)優(yōu)勢資源卻得不到充分發(fā)揮,造成各地審查質(zhì)量良莠不齊，甚至部分省區(qū)內(nèi)部各市因差異性較大，難以普推相應(yīng)改革措施。

數(shù)字化審圖尚未真正實現(xiàn)

目前，大部分省、區(qū)、市已建成數(shù)字化審圖系統(tǒng)，但能夠真正完全實現(xiàn)數(shù)字化審圖的地區(qū)并不多。究其原因，主要包括以下幾個方面：一是勘察設(shè)計單位沒有真正實現(xiàn)數(shù)字化交付；二是系統(tǒng)留痕不真實；三是系統(tǒng)與政府工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)前后無法銜接，難以形成互推共享；四是數(shù)字信息不全，對相關(guān)決策支撐不足。此外，還有少數(shù)地區(qū)因經(jīng)費緊張，難以開展數(shù)字化審圖平臺建設(shè)。

審查機制改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性尚需強化

施工圖審查機制屬于工程審批制度的重要一環(huán)，與施工許可、工程驗收有著密切的聯(lián)系。取消施工圖審查或縮小施工圖審查范圍，實行事中事后抽查，對于建設(shè)工程施工后出現(xiàn)的違法違規(guī)和違反信用承諾的行為，改正成本較大，行政監(jiān)管難度高，無法避免抽查的片面性和未被抽中項目的勘察設(shè)計質(zhì)量安全隱患。此外，部分省市主管部門事中事后監(jiān)管機制尚不健全，急需完善相關(guān)監(jiān)管及考評機制。

完善施工圖審查的建議

工程建設(shè)項目的安全涉及國家安全和人民生命財產(chǎn)安全，應(yīng)在習(xí)近平總書記堅持底線思維和國家安全觀的論述指導(dǎo)下，逐步建立起事前有工程設(shè)計文件審查、事中有現(xiàn)場監(jiān)督、事后有竣工驗收，運營有保險和信用體系兜底的完整的工程建設(shè)項目質(zhì)量安全保障體系和風險防范體系。既不能以保障質(zhì)量安全為借口阻撓改革推進，也不能以改革為名犧牲質(zhì)量安全保障，要不斷完善和優(yōu)化施工圖審查制度，為做好營商環(huán)境改革和工程審批制度改革提供堅實的保障。

完善施工圖審查監(jiān)管方式

以堅持底線思維和問題導(dǎo)向的原則，以把控地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全、消防安全、人防防護、生態(tài)環(huán)境、生命財產(chǎn)安全底線為目標，盡快精簡審查范圍，統(tǒng)一審查標準，避免過度審查，推進以“聚焦安全、保證底線”為目標的設(shè)計文件安全監(jiān)管體系建設(shè)。同時，建議簡化審查程序，采取分類管理或節(jié)點審查的方式出具審查通過文件，依次頒發(fā)土方、基礎(chǔ)、地下或地上節(jié)點工程的施工許可，大幅度提前或加快項目開工和建設(shè)時間。

完善審查機構(gòu)考評機制

結(jié)合多審合一改革、政府購買服務(wù)和數(shù)字化審圖等要求，進一步完善審查合同履行情況、受益主體滿意度、服務(wù)目標實現(xiàn)度等指標，對審查機構(gòu)的基本條件、審查行為、審查質(zhì)量及行業(yè)貢獻等進行綜合考核和評價。建立嚴格的施工圖審查政府購買服務(wù)信用體系，建立由購買主體、服務(wù)對象及行業(yè)協(xié)會的評價機制，評價結(jié)果向社會公布，并作為后續(xù)年度編制政府購買服務(wù)預(yù)算和選擇承接主體的重要依據(jù)。

繼續(xù)探索審批制度改革模式

建議繼續(xù)探索工程建設(shè)項目行政審批制度改革的新模式，如將工程建設(shè)項目行政審批（立項、規(guī)劃、驗收等）的技術(shù)部分，通過政府購買方式委托專業(yè)的技術(shù)機構(gòu)，開展有關(guān)行政許可事項的規(guī)劃評審、設(shè)計審查、技術(shù)咨詢、消防驗收等服務(wù)。建立建設(shè)工程“前策劃、后評估”制度，對重點、大型或復(fù)雜項目探索全審批周期的技術(shù)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、咨詢及跟蹤服務(wù)，實現(xiàn)全流程、全覆蓋服務(wù)。同時，還可對設(shè)計文件的功能性、經(jīng)濟性、合理性等提出專業(yè)化意見和優(yōu)化設(shè)計建議，為行政審批部門及項目建設(shè)方提供更多的增值服務(wù)。

打造大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系

一是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用。建議采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字化審圖大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，進行維度建模，實現(xiàn)全過程、全信息、全維度的數(shù)據(jù)分析，助力構(gòu)建施工圖審查的“互聯(lián)網(wǎng)+”新型監(jiān)管模式以及勘察設(shè)計、審查機構(gòu)的誠信體系，實現(xiàn)真正意義上的數(shù)字化監(jiān)管。

二是審圖系統(tǒng)信息共享。在數(shù)字化審圖系統(tǒng)搭建時，必須按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準進行建設(shè)，滿足后續(xù)進行數(shù)據(jù)可插拔時對接。系統(tǒng)需具備對外集成能力，實現(xiàn)數(shù)字化審圖系統(tǒng)與各級監(jiān)管平臺、工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)等平臺的信息共享共用，最大程度地提升數(shù)字化審圖數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值。

發(fā)展人工智能審圖

在傳統(tǒng)的施工圖審查過程中，存在很多諸如“數(shù)個數(shù)、查尺寸”的工作，這部分工作技術(shù)含量低、耗時多，直接影響審查效率。利用人工智能、BIM和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，將影響地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全、消防安全和工程建設(shè)強制性標準的規(guī)律性問題，通過算法智能判斷圖紙是否符合規(guī)范，用計算機智能化識別更加快速、準確地查找圖紙問題，提高審圖精度和審圖效率,讓審查人員將精力放在技術(shù)含量更高的審查工作上，以減少審查成本、提升審查質(zhì)量。

堅持工程設(shè)計文件審查為公共利益與公眾安全的制度初心，結(jié)合時代所需與地區(qū)特色不斷優(yōu)化、解決制度弊病，突出技術(shù)服務(wù)體制與機制優(yōu)勢，在勘察設(shè)計行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵歷史階段，形成定位與責任明確、程序規(guī)范、客觀獨立、尺度統(tǒng)一、最大限度弱化與行政審批耦合關(guān)系的勘察設(shè)計質(zhì)量保障體系，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、推動國家工程建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、堅持不斷完善制度、依法治國的重要舉措，同時也是工程建設(shè)領(lǐng)域一項長期而艱巨的系統(tǒng)任務(wù)。它的不斷推進和完成，將為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境打下更為堅實的基礎(chǔ)、構(gòu)筑更多的提升空間、創(chuàng)造更有利的機會。