論我國社會救助制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度優(yōu)化

關(guān)信平

(南開大學(xué) 社會建設(shè)與管理研究院，天津 300350)

經(jīng)過幾十年努力，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和反貧困行動都取得了重大進(jìn)展，基本上在全國范圍內(nèi)消除了生存型貧困。在此過程中，社會救助制度發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展和全面建成小康社會，我國貧困問題的特點和表現(xiàn)也正在發(fā)生轉(zhuǎn)化。生存型貧困消除之后，新的生活型貧困和發(fā)展型貧困問題將日趨突出。貧困治理任務(wù)仍將是我國長期的艱巨任務(wù)，社會救助制度在未來較長時期內(nèi)仍是貧困治理的重要制度體系。在全面建成小康社會的條件下，我國貧困問題的性質(zhì)、特征和表現(xiàn)都有很大的改變，貧困治理的目標(biāo)與任務(wù)也與以前有很大的不同。面向未來的貧困治理任務(wù)，社會救助制度的目標(biāo)與任務(wù)、結(jié)構(gòu)和制度體系都應(yīng)該有較大的調(diào)整。為此，本文擬就全面建成小康社會條件下我國社會救助制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度優(yōu)化議題進(jìn)行簡要分析，提出下一步綜合改革的政策建議。

一、全面建成小康社會條件下我國社會救助制度面臨的新要求

(一)社會救助制度的特點及我國社會救助制度的成就及問題

社會救助是政府和社會向有需要的困難群眾直接提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的社會保障制度。它是社會保障制度體系中歷史最為悠久的一類，并在當(dāng)代各國仍然發(fā)揮著重要作用[1]。社會救助制度屬于“選擇型福利”，其主要特點：一是其救助對象是直接面向貧困者；二是其救助內(nèi)容直接針對貧困者在生活各個方面的實際困難，滿足其基本需要；三是救助水平一般只是滿足其基本需要，而不是幫助救助對象達(dá)到社會平均水平；四是在社會救助運行上一般要有較為復(fù)雜的管理程序，最主要的是復(fù)雜的救助對象識別機制，包括獲得救助資格標(biāo)準(zhǔn)(貧困標(biāo)準(zhǔn))、救助待遇標(biāo)準(zhǔn)，以及救助對象的識別程序等。概括起來看，社會救助具有緩解貧困效果較為直接、花費公共資源相對較少、再分配效果較好的優(yōu)點；但也有難以治理貧困根源、容易導(dǎo)致福利依賴、管理成本相對較高的缺點[2]。20世紀(jì)80年代以來，許多國家的社會救助制度都有較大發(fā)展，并且都在積極改革社會救助制度，一方面繼續(xù)發(fā)揮其直接救助貧困者的制度優(yōu)勢，另一方面也通過優(yōu)化相關(guān)制度，推動物質(zhì)救助與服務(wù)救助的結(jié)合等方式，避免傳統(tǒng)社會救助制度的缺陷，使社會救助制度在新的條件下更好地發(fā)揮兜底保障的作用。

我國現(xiàn)行社會救助制度始建于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)建立起較為完整的項目體系，構(gòu)建了我國基本民生兜底保障的基礎(chǔ)性制度體系，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供了最低生活保障、特困供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、自然災(zāi)害救助和臨時救助等多方面的兜底保障，在我國消除生存型貧困方面發(fā)揮了重要的作用。但另一方面，現(xiàn)行社會救助制度是在過去20多年中陸續(xù)建立的。囿于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)與條件，我國的社會救助制度不僅基本目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且在項目結(jié)構(gòu)、制度體系和管理等方面都存在不足。

由于制度的不合理，近年來社會救助保障對象和保障功能逐年下降。到2020年2月，城鄉(xiāng)低保對象已降低到4310.4萬人，約占總?cè)丝诘?%。尤其是城市低保對象已降到842.1萬人，僅為城市常住人口的1%左右[3]。由于目前我國社會救助多個項目的對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都與低保對象掛鉤，在低保對象之外的社會救助對象人數(shù)很少，因此社會救助的總?cè)藬?shù)很少。這一方面說明我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和包括社會救助制度在內(nèi)的社會保障制度在減貧方面發(fā)揮了很大的作用，但另一方面也暴露出我國現(xiàn)行社會救助制度目標(biāo)的局限性、標(biāo)準(zhǔn)的低下、制度的不合理等方面的問題，不適應(yīng)未來發(fā)展的需要?？傮w上看，在全面建成小康社會的條件下，面向未來發(fā)展，現(xiàn)行社會救助制度的先天不足越來越清晰地暴露出來，亟待改革，以進(jìn)一步建成適應(yīng)全面小康社會條件的社會救助制度。

(二)新的經(jīng)濟(jì)社會條件對社會救助制度的新要求

在全面建成小康社會條件下，我國社會救助制度的外部條件發(fā)生了很大的變化，對社會救助制度的改革與發(fā)展提出了許多新的要求。

一是隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全面建成小康社會的條件下，傳統(tǒng)的生存型貧困已經(jīng)基本解決，但目前我國居民仍存在較大的收入差距，相當(dāng)大一部分人仍處于生活水平低下，發(fā)展能力不足的狀況。這需要社會救助制度在緩解相對貧困，滿足低收入群眾對美好生活愿景方面發(fā)揮更大的作用。因此，面對未來治理相對貧困的目標(biāo)，應(yīng)該對社會救助制度項目結(jié)構(gòu)和制度安排等方面都做出改革。社會救助的基本目標(biāo)應(yīng)該從過去保障基本生活提升到縮小生活差距，并且從過去基本生活救助提升到能力救助，以便為緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困做出貢獻(xiàn)。這要求社會救助制度按照“常規(guī)生活水平”的標(biāo)準(zhǔn)去確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，并且努力從各個方面縮小貧困者與社會平均水平的差距。

二是隨著我國人口和家庭的變化，社會救助制度也應(yīng)該做出相應(yīng)的改革。一方面，隨著人口老齡化的發(fā)展，未來老年人貧困問題會越來越嚴(yán)重。許多貧困和低收入老年人在基本生活、健康和長期護(hù)理等方面有較大的需要，這要求社會救助制度做好應(yīng)對。另一方面，隨著城市化的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生根本性變化，這要求我們更加積極地推動社會救助制度的城鄉(xiāng)一體化。再一方面，隨著家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)的變化，未來各種特殊家庭現(xiàn)象將會相對增加，包括單身家庭、單親家庭、孤兒與事實孤兒、失獨家庭、空巢家庭等。這些特殊家庭成員面臨的共同性問題是家庭保障的不足，因而面臨較大的生活風(fēng)險。并且，他們當(dāng)中很多人經(jīng)濟(jì)收入也偏低，導(dǎo)致家庭殘缺與經(jīng)濟(jì)困難往往交織在一起，需要通過社會救助制度給予幫助。例如，目前農(nóng)村中有大量低收入的成年男性因經(jīng)濟(jì)困難而難以結(jié)婚，等到他們年老喪失勞動能力的時候就會遇到單身與低收入的雙重困境，更容易陷入嚴(yán)重貧困[4]。包括社會救助制度在內(nèi)的貧困治理行動體系需要提前為此做出準(zhǔn)備。

三是在未來經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的風(fēng)險很大，經(jīng)濟(jì)運行的波動會給社會救助帶來新挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)運行本身的波動可能導(dǎo)致大面積的失業(yè)和收入降低，如2008年國際金融危機中出現(xiàn)的問題。另一方面，大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件或其他自然災(zāi)害及社會事件有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大幅度波動，引發(fā)較為嚴(yán)重的失業(yè)和收入降低，如2020年新冠肺炎疫情所引發(fā)的問題。面對這些問題，可能在一定時期內(nèi)出現(xiàn)較大規(guī)模的貧困問題，需要通過社會救助制度應(yīng)對解決[5]。

四是隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，以及社會救助對象的擴大，越來越需要更加積極的社會救助，不僅向有需要的人提供物質(zhì)幫助，而且向社會救助對象提供各種增能服務(wù)，增強擺脫貧困的能力和動機，尤其是要關(guān)注消除貧困文化和阻斷貧困代際傳遞的問題。這要求社會救助制度更多地關(guān)注緩解發(fā)展型貧困，更加注重通過更加積極的社會救助為貧困者創(chuàng)造更多更好的發(fā)展機會，提升貧困者的生理健康、心理健康和知識技能，并激勵貧困者的發(fā)展動機。再有，在相對貧困治理的目標(biāo)下還要求社會救助制度能夠具備更好的貧困預(yù)防和恢復(fù)功能，要能夠通過擴充社會救助措施而預(yù)防高風(fēng)險者陷入貧困，并且能夠幫助有潛力的貧困者恢復(fù)自身的功能，實現(xiàn)從安全網(wǎng)到助跳網(wǎng)的功能提升[6]。

五是隨著我國民生建設(shè)體系的發(fā)展，越來越需要社會救助制度與其他民生保障制度之間建立有效的制度銜接，以形成更加高效的社會救助制度和民生保障體系。未來相對貧困的治理需要多方面制度和政策的共同配合，其中包括繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域性發(fā)展，增大城市就業(yè)機會和提升就業(yè)質(zhì)量，大力發(fā)展教育、醫(yī)療與社會福利事業(yè)，促進(jìn)專業(yè)社會工作全面參與貧困治理，同時也包括加強和完善社會救助的兜底保障功能。社會救助在未來貧困治理中的功能主要體現(xiàn)在兩個層面，一是兜底保障，二是托底支持。前者是指針對貧困者通過其他制度和政策途徑無法解決的問題和無法滿足的需要，由社會救助來兜底解決，其主要目標(biāo)是保障貧困者的基本需要，主要項目包括低保與特困供養(yǎng)救助、災(zāi)害救助、住房救助、護(hù)理救助等。后者是指在其他方面制度體系已有保障功能的基礎(chǔ)上，社會救助對貧困者加以更多的支持，以幫助其能夠利用已有的福利和服務(wù)，并起到預(yù)防貧困的作用，在此層面上的項目有醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時救助(急難救助)、司法救助與法律援助等。

總而言之，全面建成小康社會一方面意味著我國前一階段反貧困任務(wù)的完成，但另一方面也意味著新的反貧困行動的開啟。面臨新的反貧困目標(biāo)，我國的社會救助制度必須要承擔(dān)起新的任務(wù)。新的反貧困行動在目標(biāo)、任務(wù)和要求等各個方面都與以前有較大的不同，這要求社會救助制度在提升反貧困目標(biāo)的同時，在項目結(jié)構(gòu)和制度建設(shè)方面都做出新的調(diào)整，以適應(yīng)未來發(fā)展的需要。

二、全面建成小康社會條件下我國社會救助的標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整

為有效承擔(dān)全面建成小康社會條件下的反貧困任務(wù)，我國社會救助制度面臨多方面的綜合改革。其中之一是對社會救助的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，包括對象結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及標(biāo)準(zhǔn)與水平的調(diào)整。

(一)擴大社會救助制度對象

首先，在全面建成小康社會的條件下擴大社會救助制度的功能，面臨的首要問題就是擴大救助對象范圍和優(yōu)化救助對象的結(jié)構(gòu)。目前社會救助對象面太小，使得整個社會救助起不到太大的作用，難以在貧困治理行動體系中充分發(fā)揮兜底保障的功能。合理確定社會救助對象規(guī)模是許多國家的社會救助制度面臨的一大難題，它不僅涉及復(fù)雜的技術(shù)難題，而且涉及全社會對社會救助目標(biāo)與功能的價值共識，需要政治決策與技術(shù)設(shè)計相結(jié)合的途徑來確定。從社會效益的角度看，考慮到目前我國收入差距較大的情況，結(jié)合我國財政能力，并參考國際經(jīng)驗，全面建成小康社會條件下我國社會救助對象規(guī)模應(yīng)在總?cè)丝诘?0%左右。在技術(shù)層面上看，確定社會救助對象規(guī)模與貧困標(biāo)準(zhǔn)(社會救助資格標(biāo)準(zhǔn))密切相關(guān)?？梢杂袃煞N救助規(guī)模確定機制，一是先確定救助標(biāo)準(zhǔn)，然后由救助標(biāo)準(zhǔn)來確定救助規(guī)模；二是先考慮救助規(guī)模，然后由規(guī)模推及標(biāo)準(zhǔn)。從目前情況看，前者的風(fēng)險較大一些，因此建議在現(xiàn)階段采用第二種方式，先按計劃救助人群的比例測算進(jìn)入社會救助資格者規(guī)模，允許有城鄉(xiāng)和地區(qū)差異。然后按社會救助對象規(guī)模測算專項救助標(biāo)準(zhǔn)，再按照專項社會救助的標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定實際救助對象。

在擴大社會救助對象的同時，應(yīng)該建立更具包容性的社會救助對象模式。社會救助應(yīng)進(jìn)一步增大其包容性。其重點應(yīng)該是使社會救助制度能夠?qū)嵸|(zhì)性包含流動人口。應(yīng)該認(rèn)真研究將流動人口逐步納入居住地社會救助制度的問題。在現(xiàn)階段可以分項目差異性地納入流動人口，流動人口比較急需的項目可先納入。同時，也可以分居住時間有條件地納入流動人口，居住時間較長的可先納入。此外，應(yīng)該進(jìn)一步加快推動社會救助的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，并盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的社會救助信息系統(tǒng)。

(二)調(diào)整社會救助的標(biāo)準(zhǔn)

建立合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)是社會救助制度有效運行的重要基礎(chǔ)。過去我國基于絕對貧困的目標(biāo)分別建立了農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。但目前的這兩套標(biāo)準(zhǔn)，一是標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是兩套標(biāo)準(zhǔn)不一致，實踐中易造成困難；三是低保標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了其他社會救助項目，導(dǎo)致“福利疊加”和“福利排斥”[7]。面對未來發(fā)展的要求，建議改革貧困標(biāo)準(zhǔn)確定方法，建立新的貧困標(biāo)準(zhǔn)。具體要求如下：第一，應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)，將其作為測量貧困者的標(biāo)準(zhǔn)，同時是所有社會救助和扶貧項目的入門資格標(biāo)準(zhǔn)。一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)建立后，扶貧對象與獲得社會救助各個項目的資格都按這一標(biāo)準(zhǔn)確定。低保之外的其他社會救助項目對象認(rèn)定都不再與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，而是按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)去確定。同時，一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)只是劃分貧困者和確定社會救助項目的申請資格，而不決定社會救助項目的待遇提供及水平。第二，一般性的貧困標(biāo)準(zhǔn)采用相對指標(biāo)測量?；A(chǔ)測量指標(biāo)仍可采用家庭人均收入+家庭人均財產(chǎn)和消費形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)可采用家庭人均收入占當(dāng)?shù)鼐用袢司杖胫形粩?shù)的比例法；家庭人均財產(chǎn)和消費形態(tài)可按照高于“常規(guī)生活水平”的標(biāo)準(zhǔn)確定高檔消費品及消費服務(wù)項目清單(排除清單)。第三，確定一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)的方法，可以有收入比例法和人群比例法兩種選擇。根據(jù)現(xiàn)階段的情況，如采用前者，建議按居民人均收入中位數(shù)的40%；如采用后者，建議按最低10%-12%的貧困人口倒推相應(yīng)的收入比例標(biāo)準(zhǔn)。第四，在建立了一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)的同時，仍保留低保標(biāo)準(zhǔn)。同時符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭，可以申請低保待遇(現(xiàn)金救助)。只符合貧困標(biāo)準(zhǔn)，不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭不能申請低保，但如果在某些方面(如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等)存在困難，可以申請相應(yīng)社會救助項目。

(三)提高社會救助水平

在全面建成小康社會的條件下，應(yīng)該根據(jù)困難家庭在各方面的基本需要提高救助待遇水平。在基本生活救助(低保和特困)的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)以縮小實際生活差距和達(dá)到常規(guī)生活水平為目標(biāo)?，F(xiàn)金救助的待遇測算方法既可以按照基本生活的需要測算(比較合理)，也可按收入比例法測算(比較簡單)。在教育救助項目上，可按照接受各級各類教育實際需要確定待遇水平。在義務(wù)教育階段已經(jīng)實現(xiàn)了免費教育的情況下，未來的教育救助應(yīng)該主要面向非義務(wù)教育階段的學(xué)生。在醫(yī)療與健康救助方面，可實行差異性的待遇水平，按實際需要+家庭收入差異的方法確定待遇水平。同時，應(yīng)該將目前的醫(yī)療救助擴大到綜合性的健康救助，幫助貧困者獲得更多的健康服務(wù)。在就業(yè)救助方面，應(yīng)該更加注重提高貧困者的就業(yè)質(zhì)量，為此需要更多更高水平的培訓(xùn)。在住房救助方面，應(yīng)按照相對標(biāo)準(zhǔn)方法，根據(jù)本地人均住房條件的一定比例確定住房救助待遇水平，提供補差救助。同時，應(yīng)該探索建立針對貧困者購房的救助方式。

(四)擴大社會救助內(nèi)容及調(diào)整社會救助項目結(jié)構(gòu)

在全面建成小康社會的條件下，社會救助的內(nèi)容也應(yīng)該進(jìn)一步擴大。一方面需要建立一些新的社會救助項目。一是應(yīng)該探索建立針對貧困老年人長期護(hù)理需要的長期護(hù)理救助，二是應(yīng)該根據(jù)失業(yè)者的實際需要，對未能參加失業(yè)保險，并參加培訓(xùn)或積極尋找工作的失業(yè)者提供一定時期的失業(yè)救助，以維持他們的基本生活并支持其重新就業(yè)。另一方面是擴大現(xiàn)有項目的實際救助內(nèi)容，例如將重大突發(fā)事件(如突發(fā)大規(guī)模公共衛(wèi)生事件)中對困難家庭的特殊救助納入臨時救助(或自然災(zāi)害救助)、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助和住房救助中。再一方面，為了管理體系的完整性和合理性，可將目前已有的殘疾人兩項補貼、孤兒津貼等項目納入社會救助體系中，以增強社會救助項目間的銜接性。

(五)調(diào)整社會救助方式結(jié)構(gòu)

長期以來我國社會救助方式比較單一，以物質(zhì)救助為主，主要是現(xiàn)金救助，服務(wù)救助所占比例很低[8]。這種情況在過去針對生存型貧困時比較有效，但針對生活型和發(fā)展型貧困(尤其是后者)的效果就不太好。采用不同的救助方式各有其好處。采用現(xiàn)金救助最好的好處是操作比較簡單。現(xiàn)金救助有兩種方式，一種是根據(jù)受助者的實際需要向其給付現(xiàn)金，然后由受助者到市場上購買其需要的物品和服務(wù)(如低保、特困、住房救助等)，另一種是幫助有需要者支付某些特定的費用(如教育救助和醫(yī)療救助等)。第一種現(xiàn)金救助方式的缺點：一是難以保證其所獲得的現(xiàn)金得到有效使用，即由于貧困者消費行為的不恰當(dāng)而導(dǎo)致現(xiàn)金救助的低效使用；二是容易形成貧困者的福利依賴。第二種現(xiàn)金救助方式的缺點是難以避免因服務(wù)提供方不合理的收費行為而導(dǎo)致費用的增高。但是，在教育、醫(yī)療等無法單獨向貧困者提供服務(wù)的情況下，不得不采用現(xiàn)金救助的方式，讓有需要者通過普通的教育或醫(yī)療機構(gòu)獲得所需要的服務(wù)，而政府的社會救助只承擔(dān)付費的責(zé)任。

鑒于現(xiàn)金救助有不同的情況，并且各有其優(yōu)缺點，因此對救助提供方式應(yīng)該根據(jù)具體情況加以分析安排。在全面建成小康社會條件下，我國現(xiàn)行的社會救助待遇提供方式和結(jié)構(gòu)應(yīng)該加以調(diào)整。一方面，現(xiàn)金救助仍然是社會救助的基本方式之一，可以保留一定的現(xiàn)金救助，但第一種現(xiàn)金救助方式應(yīng)該維持在相對較低的水平。另一方面，應(yīng)該較大幅度增加服務(wù)救助。這里所指的服務(wù)救助主要是指直接針對貧困者的各種社會服務(wù)，主要是以提升貧困者機會、能力與動機的培訓(xùn)服務(wù)和社會工作服務(wù)。在全面建成小康社會的條件下，尤其是為實現(xiàn)相對貧困治理的目標(biāo)，此類服務(wù)救助對治理發(fā)展型貧困具有重要意義。

具體看，針對貧困者的服務(wù)救助主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是圍繞專項救助向有需要的個人和家庭提供相關(guān)的服務(wù)，包括向貧困家庭子女提供輔助性的教育服務(wù)，以提高其學(xué)習(xí)能力和動機；給貧困者提供適宜的健康服務(wù)，幫助其提高健康意識和行為，以及更好利用健康服務(wù)的能力；給貧困者提供額外的就業(yè)服務(wù)，幫助他們更好地利用就業(yè)機會，并促進(jìn)其提高就業(yè)質(zhì)量等。二是針對貧困者心理健康、社會調(diào)適和增能等方面的服務(wù)，主要幫助困難群眾改善心理健康，解決精神困擾，調(diào)解社會糾紛、促進(jìn)社會融入、增強社會支持和提升能力和動機等。三是社會救助申請服務(wù)，主要幫助貧困者更加順利和更加合理地申請社會救助和其他各方面的幫扶服務(wù)。

在具體運行中，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化社會救助服務(wù)的提供方式。建立以需要為本的服務(wù)救助提供方式，要注重通過調(diào)查研究而發(fā)現(xiàn)貧困者的表達(dá)的需要、未表達(dá)的需要和規(guī)范性需要。此外，應(yīng)重點加強專業(yè)社會工作介入服務(wù)救助，提高救助服務(wù)的專業(yè)化水平。

(六)積極推動社會救助與促進(jìn)就業(yè)的協(xié)調(diào)

社會救助與促進(jìn)就業(yè)的協(xié)調(diào)是推動積極社會救助制度的重要方面。在此方面改革的基本方向：一是要從獎懲機制擴大到增能機制，即不僅要對有勞動能力貧困者積極參與就業(yè)提供獎懲激勵，而且要更加重視提升貧困者就業(yè)的能力和動機；二是從就業(yè)機會救助到就業(yè)質(zhì)量救助，不僅要向就業(yè)困難人員提供就業(yè)機會，而且要注意不斷提高他們的就業(yè)質(zhì)量。在就業(yè)救助方面，需要綜合考慮貧困者能力提升、就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)動機。只有能力提升了，才能有基礎(chǔ)去持續(xù)性地提升就業(yè)質(zhì)量，進(jìn)而才能有效地激勵貧困者的就業(yè)動機。而就業(yè)動機提高后，他們才能更好利用各種就業(yè)機會。

為此，就業(yè)救助應(yīng)更多地關(guān)注下列任務(wù)：一是更加重視提升貧困者就業(yè)能力，向他們提供更多實用的基礎(chǔ)技能培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)。二是注重向就業(yè)困難人員提供有質(zhì)量的就業(yè)機會。三是通過各種方式幫助就業(yè)困難人員利用市場和政府提供的就業(yè)機會，尤其是幫助他們解決實現(xiàn)就業(yè)過程中遇到的各種問題，包括家庭內(nèi)部的各種困難和就業(yè)活動中的各種困難。四是不斷激勵貧困者的就業(yè)動機，加大專業(yè)社會工作服務(wù)的介入。

三、全面建成小康社會條件下我國社會救助的制度優(yōu)化

社會救助是以制度化的方式向有需要的人提供各種救助待遇和服務(wù)，構(gòu)建合理完善的制度體系是社會救助能夠高效率運行并充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國社會救助制度已基本形成一套制度體系。但是，由于我國的社會救助制度體系是逐步建立，在制度建構(gòu)方面具有一定的碎片化特征，迄今為止仍存在一些制度缺陷。在全面建成小康社會的條件下，我國社會救助制度面向新的發(fā)展目標(biāo)，更應(yīng)該加強制度優(yōu)化。

(一)加快社會救助立法

社會救助立法是社會救助制度化的重要保障。目前《社會救助暫行辦法》的層級偏低，應(yīng)該加快《社會救助法》的立法進(jìn)程。社會救助立法應(yīng)該具有兩個方面的功能：一是加強社會救助制度，二是規(guī)范這一制度。社會救助立法應(yīng)該同時注重這兩個方向。首先，社會救助立法應(yīng)該建立在對社會救助制度在將來中國社會保護(hù)體系中具有重要地位的清晰判斷基礎(chǔ)之上，因而應(yīng)該通過立法進(jìn)一步加強社會救助制度。為此，在社會救助立法中應(yīng)該關(guān)注若干焦點問題：社會救助未來發(fā)展的目標(biāo)、社會救助的合理水平，包括平均標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋面、待遇水平，以及合理的財政投入水平。其次，社會救助立法應(yīng)該有利于提高社會救助將來運行的效益，即建立一套包括各方面待遇以涵蓋貧困者各方面需要的社會救助體系。社會救助待遇水平不僅要能夠保障他們當(dāng)下的生活條件和解決他們當(dāng)前的問題，而且要能夠幫助他們未來的發(fā)展，并有助于切斷貧困的代際傳遞。

社會救助法的基本框架可以有兩個選擇。一是制定一部一般法，只包括總體方向性和原則性條款，重點規(guī)范各方責(zé)任和確立社會救助總體制度框架。二是制定一部具體內(nèi)容盡可能詳細(xì)的法律。第二個選擇更適合于社會救助制度體系足夠成熟的情況，可以將所有制度規(guī)范納入法律中，使其獲得法律權(quán)威，并因此而獲得長期穩(wěn)定性。然而，從實際情況看，目前中國社會救助制度體系還不夠成熟，采用第一項選擇可能更加適合中國的現(xiàn)實情況。因此，建議目前制定一部社會救助的一般法，主要包括社會救助的總體方向、基本原則、主要行動者的責(zé)任等，然后由國務(wù)院及其部門依照法律制定具體的制度細(xì)則。

在加快《社會救助法》立法進(jìn)程的同時，還應(yīng)該積極推動在社會救助各個項目上建立和完善相關(guān)的基礎(chǔ)性法規(guī)。

(二)完善社會救助制度體系

完善社會救助制度體系主要有改革社會救助資格申請-認(rèn)定機制和優(yōu)化社會救助項目間制度銜接兩個方面的重點任務(wù)。

一是改革社會救助資格申請-認(rèn)定機制。社會救助資格認(rèn)定機制建議采用雙層申請認(rèn)定機制。首先，符合條件的貧困者應(yīng)申請貧困家庭建檔立卡。符合條件者既可以主動申請，也可以由社區(qū)組織或其他相關(guān)個人及組織代為申請。在這一層級的貧困家庭認(rèn)定需進(jìn)行家計調(diào)查，主要采用傳統(tǒng)的入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對相結(jié)合的方式，為此，應(yīng)該進(jìn)一步加強和完善居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機制。其次，社會救助制度體系中的每個項目都應(yīng)該有其專門的受益者申請與審核機制。符合一般貧困標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)審核認(rèn)定納入了建檔立卡貧困戶的，符合具體項目標(biāo)準(zhǔn)的都可申請社會救助各個項目。各專項救助項目不再對申請者進(jìn)行家計調(diào)查，而只對其在各個方面的特殊困難(如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等)加以審核認(rèn)定。再有，在社會救助資格認(rèn)定過程中建議逐步加強專業(yè)化管理服務(wù)和技術(shù)支撐，并重點加強各方的誠信責(zé)任，逐步減少直到最后取消張榜公布和群眾評議等效果不佳且副作用較大的方法。同時，要增大基層社會救助工作人員的自由裁量權(quán)，并為此建立相應(yīng)的制度規(guī)范，以適應(yīng)貧困現(xiàn)象的復(fù)雜性和盡量減少漏保和錯保。

二是更加注重制度銜接與合作。社會救助制度的運行離不開體系內(nèi)和體系外的制度銜接與合作。首先，應(yīng)進(jìn)一步加強社會救助體系內(nèi)的項目銜接與合作。包括各個項目之間在救助資格、待遇水平、待遇方式等方面的銜接。并且可根據(jù)需要建立新的項目(如護(hù)理救助)，或合并功能類似的項目(如低保和特困供養(yǎng)救助中的基本生活救助)。其次，應(yīng)進(jìn)一步加強社會救助與其他社會保障制度的銜接與合作。一是社會救助與社會保險的銜接與合作，如進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)醫(yī)療救助與大病保險的銜接與合作，護(hù)理救助與護(hù)理保險的銜接與合作，住房救助與公租房的銜接等。二是社會救助與普惠型社會福利的合作，如教育救助與義務(wù)教育、普惠型學(xué)前教育和免費高中教育的銜接等。社會救助的制度銜接與合作是一個動態(tài)的過程，它將隨著整個社會保障制度體系的發(fā)展和社會救助內(nèi)部項目的增減調(diào)整而不斷出現(xiàn)新的問題和需要。因此，應(yīng)該建立長期性的社會救助制度協(xié)調(diào)監(jiān)測和調(diào)節(jié)機制。

(三)進(jìn)一步優(yōu)化社會救助管理

加強和優(yōu)化社會救助管理是提高社會救助社會效益和運行效率的關(guān)鍵[9]，為此，應(yīng)該從宏觀和微觀兩個層面上進(jìn)一步優(yōu)化社會救助管理體系。

首先，在社會救助宏觀管理體系層面上，一方面應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化中央政府與地方政府之間在社會救助管理方面的責(zé)任關(guān)系，進(jìn)一步促進(jìn)在社會救助制度發(fā)展和政策城鄉(xiāng)方面的國家統(tǒng)一要求和地方自主性的結(jié)合。中央政府應(yīng)進(jìn)一步加強方向引導(dǎo)、加強底線要求和加大制度供給。地方政府應(yīng)更好地發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)新性。

在社會救助宏觀管理體系層面上的第二方面重要議題是進(jìn)一步優(yōu)化社會救助管理的部門間關(guān)系。目前社會救助分屬多個部門管理，這種體制不太有利于發(fā)揮社會救助項目間的銜接與統(tǒng)一管理。各部門之間在統(tǒng)一管理方面的協(xié)調(diào)不夠，又會進(jìn)一步導(dǎo)致基層社會救助服務(wù)管理難以形成合力。為此，應(yīng)該進(jìn)一步理順社會救助制度的政府管理體制。從長期看，應(yīng)該建立整合型的社會救助管理體制，即統(tǒng)一負(fù)責(zé)與分類合作相結(jié)合的政府管理體制。將社會救助制度歸屬到一個部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)制度建設(shè)和管理。在制度運行中涉及其他部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域的，由主管部門與其溝通合作。從近期看，在現(xiàn)行體制下應(yīng)重點加強和優(yōu)化多部門的合作，進(jìn)一步加強和擴展部際聯(lián)席會議制度的功能，包括建立部際聯(lián)席會議的常設(shè)機構(gòu)和日常聯(lián)絡(luò)機制，擴大聯(lián)合研究-決策機制(聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合統(tǒng)計)，并進(jìn)一步加強聯(lián)動改革機制。

其次，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化社會救助基層經(jīng)辦管理體系。我國現(xiàn)行社會救助制度體系的建立和發(fā)展過程中沒有專門建立與之相匹配的經(jīng)辦服務(wù)體系，對基層經(jīng)辦服務(wù)重視不足，建立力度不夠，致使其管理和服務(wù)工作水平低下，嚴(yán)重影響了社會救助工作實際效果。社會救助是一類比較復(fù)雜的行動體系，需要有一套組織體系和工作人員隊伍去具體經(jīng)辦。要想社會救助制度充分發(fā)揮作用，就應(yīng)該建立起相應(yīng)的組織及工作人員隊伍。在全面建成小康社會的條件下，隨著未來社會救助對象的進(jìn)一步擴展，其承擔(dān)任務(wù)的擴大和反貧困功能的提升，社會救助制度運行的復(fù)雜性將會進(jìn)一步增加，對服務(wù)與管理工作的要求也將越來越高，基層社會救助經(jīng)辦管理服務(wù)能力短板將日趨突出，應(yīng)該高度重視，重點解決。

當(dāng)前加強社會救助基層經(jīng)辦管理體系建設(shè)的重點應(yīng)集中在幾個主要領(lǐng)域。第一是理順基層服務(wù)管理體制。按照2017年民政部等部門《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù) 加強基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》(民發(fā)〔2017〕153號)文件的要求，鼓勵基層建立政府購買服務(wù)的民辦經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)。但從長期發(fā)展的角度看，民辦機構(gòu)承接社會救助經(jīng)辦服務(wù)工作的體制最大的缺陷是其難以形成長期穩(wěn)定和全面均衡的專業(yè)化服務(wù)體系。對社會救助經(jīng)辦服務(wù)這種需要長期穩(wěn)定運行和均衡布點的基本公共服務(wù)，更適宜于采用事業(yè)單位的體制。第二是在實際運行中加強服務(wù)與管理的融合，即將服務(wù)工作和管理工作融合在一起，在管理中體現(xiàn)服務(wù)的精神，并通過更好的服務(wù)去加強和優(yōu)化管理。第三是加強基層經(jīng)辦管理服務(wù)機構(gòu)與人員建設(shè)，按照實際需要建立相應(yīng)的經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)，并配備足夠的工作人員。應(yīng)該更加注重基層經(jīng)辦管理服務(wù)質(zhì)量，通過專業(yè)社會工作的介入、加強科技支撐等途徑，不斷提升專業(yè)水平和技術(shù)能力，帶動服務(wù)與管理水平的提升，最終使社會救助制度的社會效益和運行效率大幅度提高。