違法推廣應(yīng)審未審定種子的責(zé)任認(rèn)定及程序分析
——對平江縣農(nóng)業(yè)局兩優(yōu)1129雜交水稻種子案的剖析

(長江大學(xué)法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2014年8月，豐泰農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司(以下簡稱豐泰公司)的理事長黃長發(fā)因雜交水稻未達(dá)到預(yù)期產(chǎn)量，向平江縣農(nóng)業(yè)局舉報，稱湖南科裕隆種業(yè)有限公司(以下簡稱科裕隆公司)向其提供的雜交水稻兩優(yōu)1129種子屬于應(yīng)當(dāng)審定而未審定的種子，兩優(yōu)1129種子系科裕隆公司培育。2014年2月18日，科裕隆公司與豐泰公司簽訂合作協(xié)議，約定由科裕隆公司向豐泰公司提供兩優(yōu)1129水稻種子，科裕隆公司有償先行墊資提供兩優(yōu)1129種子，種子款在稻谷收割后所獲款項中按每公斤46元支付，豐泰公司成立平江縣長強優(yōu)質(zhì)稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社，合作社與多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)承包合同，租賃農(nóng)田種植兩優(yōu)1129雜交水稻種子。2014年4月14日，科裕隆公司如期發(fā)貨兩優(yōu)1129水稻種子16 440 kg，并出具了金額為756 240元的科裕隆銷售出庫單。平江縣農(nóng)業(yè)局接到舉報后，收集了科裕隆公司的營業(yè)執(zhí)照、農(nóng)作物種子經(jīng)營許可證、主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證、科裕隆公司法定代表人孫梅元的身份資料、豐泰公司的營業(yè)執(zhí)照、平江縣長強優(yōu)質(zhì)稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社的工商注冊資料、科裕隆公司認(rèn)可的產(chǎn)品確認(rèn)通知書、合作協(xié)議、合作補充協(xié)議、科裕隆銷售出庫單、貨物運輸協(xié)議書、多份水稻田流轉(zhuǎn)承包合同，調(diào)查詢問了平江縣長強優(yōu)質(zhì)稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社的黃長發(fā)、豐泰公司的李政權(quán)、科裕隆公司的副經(jīng)理蔣南平后，認(rèn)定科裕隆公司提供的兩優(yōu)1129種子系應(yīng)審未審定種子，依法送達(dá)了行政處罰事先告知書并組織了聽證，并于2014年10月15日對科裕隆公司作出平農(nóng)(種子)罰(2014)3號行政處罰決定書： 1) 沒收違法所得756 240元； 2) 罰款40 000元?？圃Ｂ」静环幜P決定，向岳陽市農(nóng)業(yè)局申請行政復(fù)議，岳陽市農(nóng)業(yè)局于2015年2月6日作出[2015]1號復(fù)議維持決定。

2015年3月23日，科裕隆公司向平江縣人民法院提起訴訟。法院經(jīng)審理查明，認(rèn)定科裕隆公司向豐泰公司提供的兩優(yōu)1129種子屬于應(yīng)審未審種子，該行為屬于法律禁止的推廣、經(jīng)營行為，平江縣農(nóng)業(yè)局適用法律、法規(guī)正確，據(jù)此于2015年6月1日作出(2015)平行初字第6號行政判決，駁回了科裕隆公司的訴訟請求。科裕隆公司認(rèn)為其并未獲得種子款，不屬于推廣、經(jīng)營行為，屬于無償提供種子給他人種植，更不存在違法所得，不應(yīng)當(dāng)受到處罰，而且科裕隆公司還認(rèn)為一審法院遺漏了共同被告岳陽市農(nóng)業(yè)局，據(jù)此科裕隆公司提起上訴。二審法院查明事實與一審法院一致，認(rèn)定一審法院適用法律正確，于2015年9月15日作出(2015)岳中行終字第82號判決，駁回了訴訟請求，其中對于科裕隆公司主張的一審法院遺漏訴訟當(dāng)事人，二審法院根據(jù)法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，不予認(rèn)可該上訴意見?？圃Ｂ」静环徟袥Q提起再審，再審法院即湖南省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)定科裕隆公司申請再審的理由不能成立，于2018年7月30日，作出維持岳陽市中級人民法院(2015)岳中行終字第82號判決的裁判結(jié)果。

2 值得思考的問題

1) 司法實踐中如何界定“推廣、經(jīng)營”種子的行為，違法所得如何認(rèn)定。

2) 違法推廣品種是否與銷售假劣種子的責(zé)任形式相同，是否應(yīng)當(dāng)被追究刑事責(zé)任。

3) 行政復(fù)議做出維持決定后，提起行政訴訟的案件如何確定被告和管轄法院。

3 法理分析

3.1 司法實踐中如何界定“推廣、經(jīng)營”種子的行為

國家制定《種子法》的立法初衷在于規(guī)范品種選育，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種的質(zhì)量和發(fā)展種子的生產(chǎn)、貿(mào)易，使育種工作者及種子生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益在法律上得到保護(hù)，可見保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種的質(zhì)量是發(fā)展種子和保護(hù)生產(chǎn)者、經(jīng)營者及使用者合法權(quán)益的前提條件。舊《種子法》第十五條第一款規(guī)定，國家對主要農(nóng)作物和主要林木實行品種審定制度。主要農(nóng)作物品種和主要林木品種在推廣前應(yīng)當(dāng)通過國家級或者省級審定。第十七條第一款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)審定的農(nóng)作物品種未經(jīng)審定通過的，不得發(fā)布廣告，不得經(jīng)營、推廣。此兩款規(guī)定屬于對種子質(zhì)量保護(hù)的禁止性規(guī)范，非經(jīng)許可，不得違反。如何界定“經(jīng)營、推廣”行為，推廣的詞義為擴大應(yīng)用或作用范圍，通過試驗、示范、培訓(xùn)、指導(dǎo)及咨詢服務(wù)的形式擴大種子的應(yīng)用或作用范圍都應(yīng)當(dāng)屬于推廣的范疇。按照《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條第二款的規(guī)定，種子示范是種子推廣一個環(huán)節(jié)，以“示范用種”銷售種子的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為經(jīng)營、推廣行為[2]。參照農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于種子法有關(guān)條款適用的函，如果育種者提供的試驗示范用種是有償?shù)?，存在買賣關(guān)系，則屬于銷售行為，應(yīng)當(dāng)遵守舊《種子法》關(guān)于種子銷售的規(guī)定。

關(guān)于違法所得的認(rèn)定，根據(jù)舊《種子法》第六十四條規(guī)定，違反本法規(guī)定，經(jīng)營、推廣應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過的種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門責(zé)令停止種子的經(jīng)營、推廣，沒收種子和違法所得，并處以一萬元以上五萬元以下罰款。2017年1月17日，農(nóng)業(yè)部辦公廳在《關(guān)于認(rèn)定種子違法案件中違法所得和貨值金額的復(fù)函》中明確：種子違法案件中的“違法所得”，是指違反《種子法》的規(guī)定，從事種子生產(chǎn)、經(jīng)營活動所取得的銷售收入，包括成本和可得利益。

本案中，科裕隆公司作為育種者，明知其所培育的兩優(yōu)1129雜交水稻種子是未經(jīng)審定的種子，仍將其大面積推廣種植。雖然其主張是無償提供種子給他人進(jìn)行合作種植，不屬于法律上禁止的經(jīng)營、推廣行為，不應(yīng)處罰，但根據(jù)其與豐泰公司簽訂的合作協(xié)議，約定的種子銷售價格及種子款須在將來的稻谷收入中收回，可以看出其提供的種子是有償?shù)?，屬于企業(yè)經(jīng)營行為。故平江縣農(nóng)業(yè)局將科裕隆公司提供種子的行為定性為經(jīng)營、推廣行為準(zhǔn)確，即科裕隆公司推廣、經(jīng)營未經(jīng)審定通過的種子的行為違反了舊《種子法》的禁止性規(guī)范。關(guān)于本案中違法所得的確定，科裕隆公司與豐泰公司的合作協(xié)議中約定了種子款在稻谷收割后所獲款項中按每公斤46元支付，科裕隆公司向豐泰公司貨運發(fā)送種子16 440 kg，銷售出庫單上載明種子銷售金額為756 240元。雖然平江縣農(nóng)業(yè)局在作出行政處罰時，科裕隆公司尚未收回該種子款，但根據(jù)協(xié)議約定，該種子款屬于科裕隆公司的可得銷售收入，平江縣農(nóng)業(yè)局將該款作為違法所得予以沒收，符合舊《種子法》第六十四條的規(guī)定及農(nóng)業(yè)部上述復(fù)函的解釋內(nèi)容。

3.2 違法推廣品種與銷售假劣種子的責(zé)任形式是否相同

違法推廣品種與銷售假劣種子的責(zé)任形式并不相同。根據(jù)《種子法》第七十五條、第七十六條以及第九十一條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子的，由種子經(jīng)營者承擔(dān)沒收違法所得和種子、罰款的責(zé)任，除民事和行政責(zé)任外，構(gòu)成犯罪的，還將被追究刑事責(zé)任。《種子法》第七十八條規(guī)定了違法推廣應(yīng)當(dāng)審定而未審定的農(nóng)作物的，依法應(yīng)承擔(dān)沒收違法所得和種子、罰款的民事和行政責(zé)任[3]，并未出現(xiàn)對違法推廣應(yīng)當(dāng)審定而未審定種子的刑事責(zé)任追究。違法推廣品種體現(xiàn)的是種子的使用價值問題，銷售假劣種子則屬于種子的產(chǎn)品質(zhì)量問題，這兩者并不等同。即使種子不具備某種農(nóng)業(yè)栽培的使用價值，即未通過國家或省級審定的農(nóng)作物，也并不表示其就是假劣種子，即種子質(zhì)量不合格。這也就是說，即使種子質(zhì)量合格，也有可能因不具備使用價值而不被國家級或者省級農(nóng)業(yè)主管部門予以審定通過。在司法實踐中，經(jīng)常有將違法推廣品種與銷售假劣種子混為一談，造成冤假錯案。如，在類似兩起水稻品種南北引種生育期變異導(dǎo)致減產(chǎn)案件[4]中，就出現(xiàn)了2種不同的結(jié)論，一起將其列為銷售偽劣產(chǎn)品罪，另一起則將其列為銷售偽劣種子罪，無論哪種判決，追究種子經(jīng)營者的刑事責(zé)任都是不正確的。因南北引種生育期變異導(dǎo)致減產(chǎn)，屬于品種性狀變異，這與種子質(zhì)量是否合格無關(guān)，屬于案件定性錯誤。

本案中，科裕隆公司擁有農(nóng)作物種子水稻經(jīng)營許可證和生產(chǎn)許可證，但是，《種子法》取消了部分農(nóng)作物種子審定制度，代之以農(nóng)作物種子登記制度，本案中科裕隆公司生產(chǎn)的兩優(yōu)1129雜交水稻種子都屬于應(yīng)當(dāng)予以審定的種子；合同顯示，豐泰公司在科裕隆公司交付種子后，豐泰公司將以其取得的種子款給付給科裕隆公司款項，即已表明科裕隆公司的行為屬于以取得利潤為目的而實施的經(jīng)營行為，故而未經(jīng)審定而加以推廣、經(jīng)營的行為屬于違法行為。根據(jù)新舊《種子法》的規(guī)定，科裕隆公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任以及行政罰款和沒收違法所得責(zé)任。結(jié)合相關(guān)種子法規(guī)規(guī)定，科裕隆公司的行為并未觸犯刑事法律規(guī)定，不需要承擔(dān)刑事責(zé)任。

3.3 行政復(fù)議做出維持決定后，提起行政訴訟的案件如何確定被告和管轄法院

行政復(fù)議制度與行政訴訟制度一樣，都是為了保護(hù)公民、法人以及其他社會組織的合法利益不受行政行為的侵害而設(shè)立的，它們的立法初衷相同。除省部級行政單位的行為存在二次復(fù)議情況外，一般先提起復(fù)議的案件，再只能提起行政訴訟。當(dāng)事人既可以直接提起行政訴訟，也可以直接提起行政復(fù)議，具有自由選擇的權(quán)利。至于什么樣的案件適用行政復(fù)議，什么樣的案件適用行政訴訟，立法規(guī)定兩者的受案范圍一致，具體包括：具體行政行為、行政合同以及部分抽象行政行為可附帶性審查。行政復(fù)議被申請人的確定與行政訴訟的形式標(biāo)準(zhǔn)不同，通常采用的是實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即行為實質(zhì)上是作出機關(guān)實施的還是其經(jīng)過上級機關(guān)批準(zhǔn)實施的，這是為了避免現(xiàn)實中出現(xiàn)的經(jīng)上級機關(guān)授意實施的行為，如若提起復(fù)議則復(fù)議機關(guān)即為上級機關(guān)，根本無法實現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他社會組織合法利益的立法目的。行政復(fù)議的復(fù)議機關(guān)即為復(fù)議被申請人的上級機關(guān)，根據(jù)復(fù)議被申請人的不同類型，復(fù)議機關(guān)分為4類情形，包括“1個上級機關(guān)”、“2個上級機關(guān)”、“自己作為復(fù)議機關(guān)”以及其他特殊情形下的特殊處理。復(fù)議機關(guān)經(jīng)過審查，可以依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及紅頭文件作出復(fù)議決定，這比行政訴訟的審判依據(jù)更為廣泛，因為行政復(fù)議案件事實上就是一種行政機關(guān)內(nèi)部的審查和監(jiān)督程序[5]。

一般情況下，當(dāng)事人對復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟，除個別復(fù)議前置且終局的案件外。對于經(jīng)過復(fù)議后的案件再行起訴的，被告的確定方式分為3類。首先，復(fù)議決定改變原行政行為的，被告即是復(fù)議機關(guān)；其次，復(fù)議機關(guān)不作為的，當(dāng)事人可以選擇起訴原行政機關(guān)，也可以起訴復(fù)議機關(guān)，但是只能選擇其一；最后，復(fù)議決定維持原行政行為的，這一類型在2014年第一次修改行政訴訟法中力度最大。根據(jù)1989年的《中華人民共和國行政訴訟法》第25條之規(guī)定，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的案件起訴后，被告是作出行政行為的原行政機關(guān)。這一規(guī)定從法律邏輯上來看，復(fù)議機關(guān)的維持決定只是對原行政機關(guān)行政行為的承認(rèn)，并沒有從事實上對復(fù)議申請人的合法權(quán)利造成損害，因而沒必要將復(fù)議機關(guān)作為被告起訴。但隨著社會主義法治觀念的增強以及社會主義法治國家建設(shè)的開展，這一規(guī)定已經(jīng)不能解決當(dāng)前的法治困境。復(fù)議機關(guān)可能會為了推諉責(zé)任，而做出復(fù)議維持的決定，使得復(fù)議的價值不能很好地發(fā)揮，不利于解決行政爭議。于是在2014年11月1日全國人大常委會發(fā)布了二十幾年來第一次修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》，其中就將該規(guī)定進(jìn)行了修改，對于復(fù)議維持的案件，訴訟案件的被告不再只是原行政機關(guān)，還包括復(fù)議機關(guān)，即復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)作為共同被告參加訴訟[6]。這一規(guī)定便有效的遏制了此種態(tài)勢的發(fā)展，凈化了法治環(huán)境。關(guān)于管轄法院的確定，首先，級別管轄，對于原行政機關(guān)與復(fù)議機關(guān)做共同被告的，以原行政機關(guān)的級別確定管轄法院級別；地域管轄一般采用“原告就被告”的管轄原則，針對復(fù)議維持的案件，出于便利公民、法人以及其他組織的目的，規(guī)定了復(fù)議案件的原告既可以在原行政機關(guān)所在地，也可以在復(fù)議機關(guān)所在地提起訴訟。

本案中，科裕隆公司在二審中訴稱，平江縣人民法院遺漏了岳陽市農(nóng)業(yè)局作為共同被告，這一意見未被二審法院支持。岳陽市農(nóng)業(yè)局作出[2015]1號復(fù)議決定是在2015年2月6日，科裕隆公司提起訴訟是在2015年3月23日，2014年11月1日第一次修改通過的《中華人民共和國行政訴訟法》正式實施日期是2015年5月1日，故岳陽市農(nóng)業(yè)局作出維持復(fù)議決定及科裕隆公司提起訴訟的時間均發(fā)生在新修訂的行政訴訟法實施之前，這正是本案的特殊之處，故本案中岳陽市農(nóng)業(yè)局依法不應(yīng)當(dāng)作為共同被告參加訴訟，一審判決并未遺漏當(dāng)事人。本案中，科裕隆公司既可以選擇在平江縣農(nóng)業(yè)局所在地法院起訴，也可以選擇在岳陽市農(nóng)業(yè)局所在地法院起訴，但是根據(jù)原行政行為的作出機關(guān)是平江縣農(nóng)業(yè)局，應(yīng)當(dāng)屬于基層人民法院管轄?？圃Ｂ」具x擇在平江縣人民法院起訴符合法律法規(guī)的規(guī)定，程序合法。