“十四五”安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的思考

文/曾明榮

安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局，事關(guān)黨和政府的形象和聲譽(yù)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作，強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)是人命關(guān)天的大事，是不可逾越的“紅線”，發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)。

近年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過各方面的共同努力，全國(guó)安全生產(chǎn)工作不斷得到加強(qiáng)，呈現(xiàn)總體穩(wěn)定、持續(xù)好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但同時(shí)，我們也要清醒地看到，我國(guó)仍處于安全風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯期，安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。造成安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻的原因是多方面的、深層次的，其中安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)尚未跟上形勢(shì)發(fā)展的需要是主要原因之一。

安全生產(chǎn)法制建設(shè)是做好安全生產(chǎn)工作的重要制度保障，在新時(shí)期新形勢(shì)下，全面加強(qiáng)我國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高全民安全法律意識(shí)，規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)行為，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，對(duì)預(yù)防各類事故尤其是遏制重特大事故的發(fā)生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定，都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)成效

我國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)規(guī)章體系已基本成型

改革開放之后，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、各地方人大及其常委會(huì)以及各地方政府高度重視安全生產(chǎn)工作，分別頒布實(shí)施了若干有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，初步建立了安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系的基本框架。

就當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系總體狀況而言，仍屬于“一事一法”和“一階段一法”并存的混合模式，在這種混合模式下，安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系總體呈現(xiàn)出“2+N”結(jié)構(gòu)，其中“2”是指《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》，“N”是指行業(yè)領(lǐng)域安全法規(guī)。

《憲法》是我國(guó)的根本大法，其第42 條明確規(guī)定“加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”，這是我國(guó)有關(guān)安全生產(chǎn)方面最高法律效力的規(guī)定，也是我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的最高層級(jí)。

我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域現(xiàn)有法律約15 部，包括綜合性法律和專項(xiàng)法律兩大類。綜合性法律目前主要就是《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》?！栋踩a(chǎn)法》適用于所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，是我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律，規(guī)定了安全生產(chǎn)方面的基本準(zhǔn)則和基本制度?！堵殬I(yè)病防治法》適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的職業(yè)病防治活動(dòng)，明確了勞動(dòng)者的權(quán)利、用人單位的義務(wù)，以及各級(jí)政府和有關(guān)行政部門的職責(zé)，并對(duì)從事與職業(yè)病防治活動(dòng)有關(guān)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人的職責(zé)作出了規(guī)定。專項(xiàng)法律指具體規(guī)范某一專業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的法律，其中礦山領(lǐng)域4 部，交通領(lǐng)域3 部，建筑施工領(lǐng)域1 部，消防領(lǐng)域1 部，其他領(lǐng)域4 部。

安全生產(chǎn)行政法規(guī)有30 部左右。其中，綜合性法規(guī)約6 部，專項(xiàng)性法規(guī)約20 部，主要涉及礦山、交通運(yùn)輸、建筑施工、消防安全、危險(xiǎn)化學(xué)品、民用爆炸品、石油天然氣等七大行業(yè)領(lǐng)域。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的部門規(guī)章約有90 部，數(shù)量較多，涉及具體行業(yè)領(lǐng)域較廣，根據(jù)規(guī)章的功能和涉及的領(lǐng)域可將其劃分為安全監(jiān)管、礦山、危險(xiǎn)物品、交通、建筑施工、消防、應(yīng)急等方面?？傮w來說，我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)章共160余部，同時(shí)，還有一些法律法規(guī)正在進(jìn)行制修訂過程中。

我國(guó)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善

雖然目前我國(guó)沒有將標(biāo)準(zhǔn)納入法律體系的范疇，但按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)屬于技術(shù)法規(guī)。國(guó)家制定的許多安全生產(chǎn)立法將標(biāo)準(zhǔn)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范而載入法律，因此，標(biāo)準(zhǔn)也可視為我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的重要組成部分。

按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位以安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工為基礎(chǔ)，組織制定了各自行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，這些安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)具體分布在煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、工貿(mào)、特種設(shè)備、建筑施工、交通運(yùn)輸、能源、農(nóng)業(yè)、國(guó)防科技工業(yè)、水利、文化、旅游、新聞出版廣電、體育、教育、海洋、煙花爆竹、民用爆炸品、醫(yī)療、應(yīng)急管理、消防、個(gè)體防護(hù)裝備、城市運(yùn)行等24 個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

作為與法規(guī)配套的標(biāo)準(zhǔn)而言，當(dāng)前，我國(guó)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)初步形成了以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，以地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2018年底，據(jù)以上行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)3 590 項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)從設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境、人員管理等方面進(jìn)行安全技術(shù)規(guī)范與要求，對(duì)預(yù)防和控制安全風(fēng)險(xiǎn)、減少生產(chǎn)安全事故，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。

安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

安全生產(chǎn)法規(guī)規(guī)章體系亟需從結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、技術(shù)3 個(gè)層面加以完善

法律制度是一個(gè)有序、和諧、系統(tǒng)的整體，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮統(tǒng)一功能、遵循一致的價(jià)值取向。縱觀我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章發(fā)展歷程，為了擺脫安全生產(chǎn)事故多發(fā)的局面，大量法規(guī)規(guī)章迅速頒布，因而導(dǎo)致法規(guī)存在一定的隨機(jī)性，與法律制度之間的協(xié)調(diào)性差。隨著時(shí)間的推移，最終導(dǎo)致安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系內(nèi)各組織及部門之間的凝聚力無法集中，從而造成法律制度之間配套協(xié)調(diào)不足，甚至存在一些重疊、不一致的現(xiàn)象。

從結(jié)構(gòu)上看，在安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章中，對(duì)義務(wù)責(zé)任等實(shí)體內(nèi)容規(guī)定較多，但對(duì)義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序規(guī)定較少，目前尚無行政執(zhí)法程序的專門規(guī)定。安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察缺乏統(tǒng)一明確的執(zhí)法程序規(guī)定，缺少安全生產(chǎn)法律相配套的操作和執(zhí)行層面的條例細(xì)則、規(guī)章規(guī)程等，導(dǎo)致執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中程序不夠規(guī)范統(tǒng)一，從而不利于嚴(yán)格依法行政。

從內(nèi)容上看，一是部分法規(guī)缺失。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，安全生產(chǎn)工作需要面對(duì)未曾有過的新情況、新問題、新矛盾和新挑戰(zhàn)。目前，安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章有不少尚未制訂，如應(yīng)急救援、綜合監(jiān)管等領(lǐng)域存在立法缺位，特別是市縣基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和隊(duì)伍建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)定，執(zhí)法力量薄弱，無法滿足安全生產(chǎn)的需要。二是法律法規(guī)修訂滯后。受立法資源等因素制約，現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律法規(guī)中，有的頒布實(shí)施十余年未進(jìn)行任何修訂，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)的需要。隨著上位法的修改，配套的法規(guī)規(guī)章也亟待修訂。

從技術(shù)上看，部分規(guī)定不夠明確，缺乏可操作性。法律規(guī)定中如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)、危險(xiǎn)源、隱患、風(fēng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等基礎(chǔ)概念不夠明確，某些行政處罰自由裁量幅度過大，缺乏可操作性。法律法規(guī)規(guī)章之間銜接不夠，缺乏整體性。安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系還處在不斷完善的過程中，立、改、廢等立法活動(dòng)頻繁，法律法規(guī)穩(wěn)定性差，法律、法規(guī)和規(guī)章之間銜接不足，部分內(nèi)容存在交叉沖突，缺乏整體性。

亟需強(qiáng)化安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的編制質(zhì)量和實(shí)施效果評(píng)估

標(biāo)準(zhǔn)管理亟需深化。一是標(biāo)準(zhǔn)管理層次過多，導(dǎo)致責(zé)任不清和管理存在無序狀態(tài)，這主要是由于體制及標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)界限不清晰導(dǎo)致；二是部門管理職責(zé)交叉，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)互相交叉矛盾現(xiàn)象的出現(xiàn)；三是管理缺位、越位、錯(cuò)位問題突出，使得標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性不強(qiáng)。

標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量亟需提升。一是技術(shù)水平低，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容指導(dǎo)性意見較多，可量化操作內(nèi)容偏少，部分標(biāo)準(zhǔn)偏教條和形式，許多標(biāo)準(zhǔn)不能夠滿足現(xiàn)階段生產(chǎn)安全的需求；二是部分行業(yè)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失，特別是有關(guān)新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域的安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；三是標(biāo)準(zhǔn)的制定周期過長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)的研制步伐跟不上新時(shí)期、新興領(lǐng)域、新技術(shù)對(duì)安全生產(chǎn)的需求；四是我國(guó)安全標(biāo)準(zhǔn)的更新速度嚴(yán)重滯后，很多標(biāo)準(zhǔn)都存在標(biāo)齡長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)水平與目前生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的問題。

標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估亟需加強(qiáng)。一是宣傳培訓(xùn)工作不到位，致使安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的效力大打折扣；二是部分標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容相互交叉矛盾或技術(shù)指標(biāo)規(guī)定不一致，使企業(yè)無所適從，難以執(zhí)行，同時(shí)給安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法帶來困惑，出現(xiàn)行政處罰不一致或多個(gè)行政部門多頭執(zhí)法現(xiàn)象。三是標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)督檢查，致使已經(jīng)制定發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)沒有得到有效地貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)“落地”困難，標(biāo)準(zhǔn)作用難以充分發(fā)揮。

“十四五”時(shí)期推進(jìn)我國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的對(duì)策建議

建立和暢通安全生產(chǎn)法規(guī)規(guī)章的立改廢釋機(jī)制

安全生產(chǎn)涵蓋的行業(yè)密集、范圍廣、領(lǐng)域?qū)?。而在這其中，最核心、最嚴(yán)峻、最矛盾、問題最多、事故最集中的屬于高危行業(yè)領(lǐng)域，如化工及危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、建筑施工、交通運(yùn)輸、金屬冶煉等行業(yè)領(lǐng)域和特種設(shè)備、公共聚集地等場(chǎng)所。構(gòu)建與完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系，就是要將好鋼用在刀刃上，從針對(duì)性、普遍性入手。

我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系應(yīng)以綜合類法律體系構(gòu)建為依托，針對(duì)性地聚焦于高危行業(yè)領(lǐng)域?！笆奈濉睍r(shí)期建議重點(diǎn)健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，在《安全生產(chǎn)法》基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》《煤礦安全條例》等相關(guān)法規(guī)，修訂發(fā)布《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)許可證條例》《煙花爆竹安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等。

厘清《安全生產(chǎn)法》與其他安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的適用邊界

《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法，它與其他特別法律法規(guī)在實(shí)踐中存在適用混亂的問題，最高人民法院有關(guān)安全生產(chǎn)答復(fù)也對(duì)基本法與特別法之間的適用選擇存在些許偏差。因此，亟需出臺(tái)法律法規(guī)對(duì)此予以明確界定。建議盡快出臺(tái)專門的《安全生產(chǎn)法律適用說明》，避免法律適用撞車，以增強(qiáng)法律權(quán)威。

健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)的運(yùn)行完善機(jī)制

嚴(yán)格落實(shí)《立法法》規(guī)定，堅(jiān)持立法先行，合理分配安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等立法資源，構(gòu)建相互補(bǔ)充、科學(xué)完整的安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章體系。健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)和審議機(jī)制，推進(jìn)安全生產(chǎn)立法精細(xì)化。健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章的定期梳理審查機(jī)制，建立法規(guī)定期清理制度，及時(shí)修改或者廢止不適應(yīng)發(fā)展需要的法規(guī)規(guī)章，增強(qiáng)立法的完備性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

創(chuàng)新安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)管理模式

一是加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)行業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)新《標(biāo)準(zhǔn)化法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步理順安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)管理體制機(jī)制，國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門將分散于各相關(guān)行業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)歸口到國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的行政主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)領(lǐng)域重要關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及貫徹實(shí)施。

二是完善統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)、協(xié)同推進(jìn)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體制。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)作用，創(chuàng)新安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)資源推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

三是開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化信息管理平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委標(biāo)準(zhǔn)化信息管理平臺(tái)的對(duì)接和互聯(lián)互通，對(duì)安全生產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)、起草、審查、發(fā)布、備案、宣傳、實(shí)施、復(fù)審等工作，以及專業(yè)標(biāo)委會(huì)的管理建設(shè)，實(shí)行全過程信息化管理，進(jìn)一步規(guī)范安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，提高標(biāo)準(zhǔn)制修訂效率，提升標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。

強(qiáng)化和提升安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量

一是加快全國(guó)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)缺失行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)歸口的分技術(shù)委員會(huì)建設(shè)工作，優(yōu)化分技術(shù)委員會(huì)布局，形成協(xié)同配合，科學(xué)分工的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)管理組織體系，有效開展相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)立、改、廢、轉(zhuǎn)和技術(shù)審查工作的協(xié)調(diào)組織。

二是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立安全生產(chǎn)技術(shù)委員資格的審查評(píng)估制度，實(shí)施安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)計(jì)劃，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化人員保障，建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化人員資格制度，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化人員專業(yè)素質(zhì)，保障安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作做實(shí)、做好。

三是加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂機(jī)構(gòu)的管理，進(jìn)一步吸收相關(guān)企業(yè)、研究院所、檢測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的代表，以形成生產(chǎn)企業(yè)、設(shè)計(jì)單位、科研機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)督管理部門多元參與的格局。