內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的啟示與思考

董曉斌　韓艷萍

生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)乎人民福祉，關(guān)乎民族未來。林業(yè)作為生態(tài)文明建設(shè)的主體，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)的重要任務(wù)。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國國有四大林區(qū)之首，維系著呼倫貝爾草原和松嫩平原的生態(tài)安全，是我國北方重要的生態(tài)屏障，對(duì)國家生態(tài)建設(shè)貢獻(xiàn)巨大。

一、大興安嶺林區(qū)基本情況及生態(tài)建設(shè)取得的成績

大興安嶺林區(qū)地跨呼倫貝爾市、興安盟9個(gè)旗市，區(qū)域內(nèi)涉林人口100萬人。作為歐亞大陸北方森林帶的重要組成部分，維護(hù)了呼倫貝爾草原和東北糧食生產(chǎn)區(qū)的生態(tài)安全。森林年生長量1200萬立方米，潛力達(dá)1700萬立方米，對(duì)我國政府履行到2020年森林蓄積增長13億立方米、溫室氣體減少排放40%—45%的國際應(yīng)對(duì)氣候變化的承諾具有重要作用。區(qū)域內(nèi)984條河流和多處濕地是黑龍江、嫩江的發(fā)源地，其森林生態(tài)系統(tǒng)在涵養(yǎng)水源、保育土壤、凈化環(huán)境、匯碳釋養(yǎng)、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的作用，在自治區(qū)建成北方重要生態(tài)屏障中居于基礎(chǔ)地位。

在經(jīng)濟(jì)效益方面，大興安嶺林區(qū)累計(jì)為國家提供商品木材1.82億立方米和大量林副產(chǎn)品，共上繳各項(xiàng)稅費(fèi)170多億元，是國家同期投入的3.8倍。在生態(tài)效益方面，大興安嶺林區(qū)長期堅(jiān)持采育結(jié)合的方針，累計(jì)造林1843萬畝。“天保工程”實(shí)施12年，大興安嶺林區(qū)森林面積凈增76.94萬公頃，達(dá)到827萬公頃；森林覆蓋率提高8.3個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到77.99%；活立木總蓄積增加1.83億立方米，達(dá)到9.49億立方米，占全國的十分之一。新增林地面積和增加的森林蓄積折算直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值達(dá)700多億元，相當(dāng)于“天保工程”同期投入的10倍。

二、大興安嶺林區(qū)生態(tài)文明建設(shè)存在的困難與問題分析

大興安嶺林區(qū)開發(fā)建設(shè)60多年，一直按照“先開發(fā)、后建設(shè)，先生產(chǎn)、后生活”的方針進(jìn)行區(qū)域建設(shè)，雖然取得了林區(qū)生態(tài)建設(shè)的顯著成績，但林區(qū)職工做出了巨大犧牲。由于缺少系統(tǒng)的政策和體制存在問題，使林區(qū)生態(tài)建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨很多困難和問題。

（一）非法侵占林地、非法捕獵、偷拉私運(yùn)的現(xiàn)象屢禁不止

作為重點(diǎn)國有林區(qū)，長期以來，大興安嶺林區(qū)一直堅(jiān)持開展多種形式的生態(tài)保護(hù)工作，但在巨大的利益誘惑下，非法侵占林地、非法捕獵、偷拉私運(yùn)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。雖然采取巡查、設(shè)置堵卡站、聯(lián)合公安進(jìn)行打擊等多種措施加以防范，但由于執(zhí)法力度弱、企業(yè)不具有執(zhí)法權(quán)力等問題，致使打擊力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，震懾作用不大。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾突出，生態(tài)建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏

林業(yè)管理局一方面開展生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，維護(hù)祖國北方生態(tài)安全，另一方面又維持林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。目前，傳統(tǒng)的木材生產(chǎn)仍是大興安嶺地區(qū)林區(qū)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展以及民生事業(yè)建設(shè)最主要的資金來源，林業(yè)管理局處于生態(tài)保護(hù)和木材產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的矛盾之中，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型形勢日趨嚴(yán)峻。

1.林區(qū)木材限額采伐，急需國家政策同步

“天保工程”實(shí)施后，大興安嶺林區(qū)木材產(chǎn)量由工程實(shí)施前的年產(chǎn)425萬立方米（1997年），分兩步調(diào)減到目前的年產(chǎn)110萬立方米，木材生產(chǎn)收入大幅減少。近年來木材價(jià)格及林產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，木材銷售收入大幅減少，僅2013年林區(qū)木材銷售收入就減少一億元。從政策走向上看，四大重點(diǎn)國有林區(qū)全面停止商業(yè)采伐已是大勢所趨，如果國家相應(yīng)配套政策跟不上，大興安嶺林區(qū)生態(tài)建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將出現(xiàn)嚴(yán)重問題。

2.林區(qū)生態(tài)類和社會(huì)公益類項(xiàng)目配套資金是難以破解的難題

大興安嶺林區(qū)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，立足實(shí)際，制定了“3598”發(fā)展戰(zhàn)略，積極發(fā)展生態(tài)和轉(zhuǎn)型接續(xù)產(chǎn)業(yè)。但由于沒有國家相關(guān)政策的跟進(jìn)，加上資金短缺，產(chǎn)業(yè)投入不足，還沒有發(fā)展成為對(duì)大興安嶺林區(qū)經(jīng)濟(jì)有支撐作用的產(chǎn)業(yè)。按照國家現(xiàn)行政策，林區(qū)生態(tài)類和公益類項(xiàng)目的投入主體是中央和地方兩級(jí)財(cái)政，但具體實(shí)施過程中仍需要由企業(yè)承擔(dān)不同比例的資金配套。目前，大興安嶺林區(qū)生態(tài)類和社會(huì)公益類項(xiàng)目配套資金除部分是從木材經(jīng)營利潤中支出外，大部分通過貸款解決。其中棚戶區(qū)改造配套資金已形成貸款資金5.4億元，年支出財(cái)務(wù)成本2983萬元，如完成全部棚改計(jì)劃，企業(yè)還需貸款9.6億元，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)十分嚴(yán)重。

（三）企業(yè)負(fù)擔(dān)重、就業(yè)難，職工社會(huì)保障及生活改善壓力大

由于企業(yè)規(guī)模大、效益低、員工人數(shù)多，擔(dān)負(fù)的生態(tài)建設(shè)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)重，致使職工工資普遍偏低，員工改善生活的要求十分強(qiáng)烈。目前，森工集團(tuán)所屬企事業(yè)單位職工在社會(huì)保障、綜合治理、公安消防等方面雖與屬地實(shí)施區(qū)劃管理，但仍承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)大部分供熱、供水、環(huán)衛(wèi)和公共設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，履行著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。此外，隨著木材生產(chǎn)的大幅減少，林區(qū)產(chǎn)生大量富余人員，這部分人員年齡普遍偏大，技能單一，再就業(yè)能力偏低。由于林區(qū)就業(yè)容量基本飽和，而接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，暫時(shí)無法形成新的就業(yè)渠道，人員分流困難，富有人員生活面臨困境。

三、建議與思考

（一）創(chuàng)新國家財(cái)政、稅收和金融政策，加大生態(tài)文明建設(shè)支持力度

1.調(diào)整財(cái)政政策

各級(jí)政府要加大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政資金投入，確保用于節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)建設(shè)等方面的財(cái)政投入。對(duì)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)與公益類項(xiàng)目取消企業(yè)配套資金，由國家全額投資。建立對(duì)生態(tài)功能區(qū)居民的直接補(bǔ)貼政策，完善財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)和落實(shí)各項(xiàng)民生政策的能力。

2.改革稅收政策

一是改變資源稅征收辦法，提高煤炭、原油、天然氣等高能耗、高污染產(chǎn)品的資源稅稅負(fù)，并將森林、水、草場等稀缺資源、易受破壞資源納入征收范圍。二是建立環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞主體征收環(huán)境保護(hù)稅。三是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品及設(shè)備的增值稅和所得稅實(shí)行一定的減免優(yōu)惠政策。

3.創(chuàng)新金融政策

改革當(dāng)前信貸政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)功能企業(yè)的信貸支持，推行知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資等新模式，鼓勵(lì)政策性信貸資金向生態(tài)環(huán)保建設(shè)領(lǐng)域傾斜。采取差別化的利率政策。鼓勵(lì)多渠道建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，拓寬直接融資渠道，引導(dǎo)各類社會(huì)資本助推生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償政策

一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，按照“誰保護(hù)，誰受益”的原則，加大生態(tài)環(huán)保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，積極探索建立地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助等多種形式，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的支出成本進(jìn)行補(bǔ)償。二是實(shí)施國家生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)助政策。建立重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助政策，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的積極性。

（三）建立環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究、損害賠償制度

創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制，把資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系，加大考核權(quán)重，使其成為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要指標(biāo)。同時(shí)，通過制定責(zé)任追究、損害賠償?shù)戎贫?，有效遏制生態(tài)破壞的決策行為。

（四）建立生態(tài)文明技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制

隨著生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的不斷拓寬和深入，對(duì)生態(tài)文明提出了諸多新的技術(shù)要求。建立生態(tài)文明技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，加快生態(tài)文明技術(shù)研究開發(fā)，加快生態(tài)科研成果的技術(shù)轉(zhuǎn)化及推廣，建立生態(tài)技術(shù)咨詢服務(wù)體系，是當(dāng)前推動(dòng)我國生態(tài)建設(shè)最有利的因素。

（五）建立公眾參與機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同參與。一是加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，強(qiáng)化公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)。二是建立生態(tài)環(huán)境信息公開制度，強(qiáng)化公眾生態(tài)環(huán)境知情權(quán)。三是建立公眾參與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目決策的機(jī)制，提高公眾參與意識(shí)。此外，積極倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，提倡節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)，鼓勵(lì)公眾從小事做起、從我做起，為生態(tài)文明建設(shè)做貢獻(xiàn)。

（作者單位：中共內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)管理局委員會(huì)黨校）

責(zé)任編輯：代建明endprint