關(guān)于城區(qū)外鐵路高架橋下土地農(nóng)用的思考

王瑋　李建軍　穆偉

目前，我國已進(jìn)入中國特色社會(huì)主義發(fā)展新時(shí)代，黨中央、國務(wù)院對(duì)資源節(jié)約集約利用提出新的、更高的要求，牢固樹立新發(fā)展理念，實(shí)施空間綜合立體開發(fā)利用，已成為土地節(jié)約集約利用的新思維。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，高速鐵路建設(shè)全面鋪開，不但便捷了人們的交通出行，密切了城市之間的聯(lián)系，而且提高了人民的生活質(zhì)量。但是，高速鐵路建設(shè)的同時(shí)，也消耗了寶貴的土地資源，在耕地中穿行的鐵路高架橋下大量土地處于閑置和撂荒狀態(tài)，合理高效開發(fā)利用這部分荒廢的土地，已成為急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。文章從農(nóng)用角度出發(fā)，通過實(shí)地走訪、查閱資料和形勢分析等方法對(duì)城區(qū)外鐵路高架橋下土地農(nóng)用進(jìn)行了專項(xiàng)研究，并提出相關(guān)建議。

高架橋下土地現(xiàn)狀

權(quán)屬關(guān)系。高架橋下土地性質(zhì)為國有建設(shè)用地，所有權(quán)屬于國家，使用權(quán)屬于鐵路部門，用途為交通運(yùn)輸用地，頒發(fā)國有建設(shè)用地使用證，土地來源為國有劃撥或授權(quán)經(jīng)營。從資產(chǎn)角度考慮，高架橋下土地是鐵路部門的資源型資產(chǎn)，權(quán)屬管理屬于地方自然資源管理部門;高架橋是鐵路部門的固定經(jīng)濟(jì)收益性資產(chǎn)，其權(quán)屬管理與利用屬于鐵路部門。

面積現(xiàn)狀。根據(jù)相關(guān)要求，按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年，我國鐵路網(wǎng)規(guī)模要達(dá)到17.5萬千米。其中，高速鐵路3.8萬千米（已建成1.9萬千米），橋梁長度超過1.4萬千米，橋下土地252平方千米。

利用現(xiàn)狀。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城區(qū)外部分高架橋下土地環(huán)境雜亂無章，垃圾肆意堆積，污染了生態(tài)環(huán)境，破壞了鐵路景觀。目前，就河南境內(nèi)城區(qū)外高架橋下土地90%以上處于荒廢、低效利用狀態(tài)。

高架橋下土地荒廢的原因

現(xiàn)有權(quán)屬設(shè)置，無農(nóng)用法律依據(jù)。一是鐵路部門通過土地征收，依法取得了高架橋下土地建設(shè)用地使用權(quán)，按照建設(shè)用地使用證載交通用途使用土地，不需承擔(dān)高架橋下土地農(nóng)用和綠化的義務(wù)。二是地方自然資源管理部門根據(jù)用途管制原則行使土地監(jiān)管職責(zé)，高架橋下土地沒有改變證載用途，無法律依據(jù)行使農(nóng)用和綠化監(jiān)管的權(quán)力。

政企管理體制不同，形成農(nóng)用監(jiān)管真空。一是我國鐵路實(shí)行高度集中統(tǒng)一指揮的運(yùn)輸管理體制，鐵路部門注重鐵路的運(yùn)營及高架橋的使用、維護(hù)和安全，無暇對(duì)高架橋下土地農(nóng)用過多考慮。二是我國土地管理是“屬地管理”模式，鐵路用地呈線狀分布，跨越多個(gè)行政區(qū)域，涉及面廣，用地量大，且高架橋下土地是運(yùn)輸生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和運(yùn)輸安全的重要設(shè)施，直接關(guān)系到鐵路的運(yùn)營秩序和運(yùn)輸安全，地方自然資源管理部門囿于職責(zé)權(quán)限和運(yùn)輸安全等考慮，不會(huì)主動(dòng)對(duì)高架橋下荒廢的土地行使農(nóng)用監(jiān)管職責(zé)。從而，高架橋下土地形成管理真空，處于閑置荒廢，無人監(jiān)管狀態(tài)。

鐵路部門忽略了農(nóng)用的生態(tài)效益。高架橋下土地是鐵路部門的資源型資產(chǎn)，是高架橋?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益的載體，在城區(qū)內(nèi)，作為建設(shè)用地具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，近年來逐步引起鐵路部門的重視。在城區(qū)外，高架橋下土地作為農(nóng)用經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，但可以改善生態(tài)環(huán)境，提高道路景觀功能，具有較高的生態(tài)效益。作為企業(yè)，鐵路部門著重于高架橋的固定經(jīng)濟(jì)收益性資產(chǎn)管理，忽略了高架橋下土地農(nóng)用的生態(tài)價(jià)值。

無權(quán)益保障，農(nóng)民不愿意復(fù)墾農(nóng)用。鐵路建設(shè)完成后，按照法律規(guī)定，鐵路部門只需對(duì)征用的臨時(shí)用地進(jìn)行復(fù)墾，對(duì)高架橋下土地?zé)o復(fù)墾義務(wù)，導(dǎo)致高架橋下大部分土地已不具備農(nóng)用條件。沿線農(nóng)民雖然有復(fù)墾愿望，但考慮到使用權(quán)屬于鐵路部門，且需投入大量的土地復(fù)墾資金和勞力，又無農(nóng)用相應(yīng)權(quán)益保障等因素，打消了農(nóng)民復(fù)墾利用的積極性。

高架橋下土地農(nóng)用形勢分析

農(nóng)用有利條件。一是符合國家土地利用大方向?！笆终湎Ш秃侠砝妹看缤恋兀袑?shí)保護(hù)耕地”是我國的基本國策，國土空間立體綜合開發(fā)是新時(shí)代國土空間節(jié)約集約利用的新理念，給高架橋下土地農(nóng)用提供了大的政策背景。黨的十九大以來，為科學(xué)可持續(xù)利用國土資源，國家正在推行農(nóng)村集體承包地、宅基地試點(diǎn)改革，給高架橋下土地農(nóng)用提供了借鑒。二是國家政策支持?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》提出，創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進(jìn)行綜合開發(fā);《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》提出，在保障鐵路運(yùn)輸功能和運(yùn)營安全的前提下，土地開發(fā)利用應(yīng)堅(jiān)持“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則。高架橋下土地的農(nóng)用，是鐵路土地節(jié)約集約利用的新途徑，不僅可以提高土地管理效率和水平，還可以改善沿線生態(tài)環(huán)境，提升沿線整體功能形象。三是潛力巨大。大部分鐵路高架橋下土地呈帶狀分布于田間，經(jīng)復(fù)墾整理，具有優(yōu)良的耕種條件。2025年，將高架橋下土地684平方千米進(jìn)行復(fù)墾，可產(chǎn)糧食5.13億公斤，為270萬人提供一年的口糧。

農(nóng)用不利條件。一是安全因素限制。鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，鐵路沿線地下埋設(shè)有保障鐵路運(yùn)行所需的通訊線、電力線等基礎(chǔ)設(shè)施，高架橋下土地使用需遵照《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，以高速鐵路運(yùn)行安全為前提。出于對(duì)鐵路電纜、管網(wǎng)保護(hù)和橋墩維護(hù)等安全因素考慮，農(nóng)業(yè)耕作機(jī)械使用受限，增加了農(nóng)用耕作難度。二是自然條件受限。高架橋下土地位于鐵路正線下方，日照條件欠佳，降水也受到一定影響，同時(shí)，因鐵路建設(shè)對(duì)表土造成一定壓實(shí)，其與周邊農(nóng)地相比，在農(nóng)業(yè)利用上存在一定劣勢。三是鐵路正線占用耕地、園地、林地等農(nóng)用地時(shí)，對(duì)土地產(chǎn)生切割，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施（溝渠、道路等）的破壞和阻隔。四是可借鑒案例少。高架橋下土地農(nóng)用案例可借鑒的非常少;個(gè)案區(qū)域因素千變?nèi)f化，互不相同。目前情況下，土地權(quán)屬設(shè)置前景等情況都具有一定的不可預(yù)見性。

有關(guān)政策建議

鐵路用地既是鐵路生產(chǎn)運(yùn)輸和經(jīng)營活動(dòng)的載體，又是保障運(yùn)輸安全暢通的重要條件。高架橋下土地農(nóng)用必須以鐵路運(yùn)行安全為首要條件，在對(duì)鐵路行車安全不構(gòu)成威脅，不影響橋上線路和橋梁檢修維護(hù)的大前提下，提出以下建議。

“三權(quán)”分別設(shè)置。目前，高架橋下土地的所有權(quán)屬于國家，由鐵路部門使用和管理。鐵路部門對(duì)城區(qū)外沿線零星分布的高架橋下土地進(jìn)行二次利用，無論是從建設(shè)用地角度還是從農(nóng)用地角度均存在一定難度。為提高高架橋下土地的利用效率，參照國家正在開展的集體承包地、農(nóng)村宅基地方面的“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革模式，根據(jù)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)體系，對(duì)城區(qū)外高架橋下土地進(jìn)行立體“三權(quán)”分別設(shè)置，從建設(shè)用地使用權(quán)上派生出農(nóng)用權(quán)，在一定條件下讓渡給原集體土地使用的農(nóng)戶，從事農(nóng)用耕作，地方自然資源管理部門向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)用權(quán)證，即所有權(quán)屬于國家，建設(shè)用地使用權(quán)屬于鐵路部門，農(nóng)用權(quán)屬于農(nóng)戶。

協(xié)議保障權(quán)益。為保障鐵路部門與農(nóng)戶雙方的權(quán)利義務(wù)，鐵路部門將高架橋下土地農(nóng)用權(quán)讓渡給農(nóng)戶須簽訂相關(guān)使用保障協(xié)議，規(guī)定雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。在權(quán)利使用上，農(nóng)戶只擁有鐵路部門讓渡范圍內(nèi)的土地農(nóng)用權(quán)，不享有租賃權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等其他權(quán)利;在收益分配上，農(nóng)業(yè)收益歸農(nóng)戶所有，鐵路部門應(yīng)不參與農(nóng)業(yè)收益的分配;在鐵路建設(shè)施工完成后，鐵路部門承擔(dān)高架橋下土地整理和耕作層土壤改良的義務(wù);因鐵路建設(shè)需要，鐵路部門對(duì)讓渡的“農(nóng)用權(quán)”具有收回的權(quán)力，農(nóng)戶應(yīng)無條件退還，鐵路部門不承擔(dān)賠償責(zé)任;農(nóng)戶在使用高架橋下土地的過程中，承擔(dān)保護(hù)沿線鐵路設(shè)施的義務(wù)，鐵路部門無正當(dāng)理由不得干涉農(nóng)戶耕種。

地方監(jiān)管使用。地方自然資源部門要完善高速鐵路用地不動(dòng)產(chǎn)登記，對(duì)農(nóng)用權(quán)進(jìn)行登記管理，詳細(xì)登記高架橋下土地的位置、界址、權(quán)屬、數(shù)量、用途和農(nóng)用權(quán)讓渡等信息，建檔備查。同時(shí)，在土地利用過程中，地方自然資源部門要根據(jù)農(nóng)用地的用途管制規(guī)定和鐵路部門與農(nóng)戶所簽協(xié)議內(nèi)容，進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用監(jiān)管。對(duì)違反證載用途和協(xié)議撂荒的農(nóng)戶進(jìn)行說服教育，不予改正的可撤銷其農(nóng)用權(quán)，如出現(xiàn)土地破壞行為，可根據(jù)協(xié)議約定進(jìn)行處理。

規(guī)劃時(shí)點(diǎn)前移。大膽嘗試將高架橋下空間利用規(guī)劃時(shí)點(diǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略性前移，在鐵路高架橋規(guī)劃建設(shè)伊始，就明確橋下土地的農(nóng)用方向，積極與地塊所在地的農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)劃銜接，爭取相關(guān)農(nóng)用設(shè)施建設(shè)資金支持。同時(shí)，將高架橋下土地列入鐵路建設(shè)臨時(shí)用地復(fù)墾計(jì)劃，降低復(fù)墾成本，提高利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。（作者單位：河南省地質(zhì)博物館? 濮陽市自然資源和規(guī)劃局）