空間規(guī)劃，引領(lǐng)城市均衡發(fā)展

黃怡

《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）于近日發(fā)

布。從城市總體規(guī)劃到市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，回答了一個(gè)非常重要的問(wèn)題：如何消除空間的負(fù)外部性。

以往的規(guī)劃

對(duì)空間負(fù)外部性考慮不足

負(fù)外部性也稱(chēng)外部成本或外部不經(jīng)濟(jì)，是指?jìng)€(gè)體或企業(yè)的行為影響了他人、企業(yè)或全社會(huì)，使之支付額外的成本，卻無(wú)法使后者得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。

在空間經(jīng)濟(jì)學(xué)中，某些類(lèi)型的生產(chǎn)、消費(fèi)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在一定空間上對(duì)周?chē)黧w造成額外的損失或受益，但這些機(jī)會(huì)成本或利益的影響無(wú)法透過(guò)市場(chǎng)價(jià)格反映出來(lái)，就形成了空間的外部性?？臻g的負(fù)外部性，也就是特定空間內(nèi)的活動(dòng)使得周邊空間遭受不利影響卻不予以補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。城市總體規(guī)劃中對(duì)城市土地用途的安排，可能直接或間接地造成空間的外部性，其中的空間負(fù)外部性大都會(huì)影響地方的生態(tài)環(huán)境及區(qū)域氣候，且往往伴隨著社會(huì)不公。

在我國(guó)40余年的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大多數(shù)城市的規(guī)劃收益顯著，城鎮(zhèn)化地區(qū)的物質(zhì)設(shè)施水平整體大幅提升。但是，生存環(huán)境品質(zhì)卻并未完全同步提升，環(huán)境污染、生態(tài)降級(jí)、交通擁堵等問(wèn)題局部持續(xù)惡化。對(duì)此，化工、制造、采掘乃至農(nóng)業(yè)等各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的負(fù)外部性固然難辭其咎，但是規(guī)劃中過(guò)量的規(guī)劃人口預(yù)測(cè)，以此為基礎(chǔ)的城市建設(shè)用地范圍劃定，以及對(duì)所規(guī)劃土地的使用功能、使用規(guī)模和使用方式的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不足，帶來(lái)了空間的負(fù)外部性。例如：粗放的城市工業(yè)用地布局產(chǎn)生的污染，由城市建設(shè)用地之外的農(nóng)業(yè)用地消化或由江河湖海消化。而城市的邊緣往往是空間負(fù)外部性集中的地帶。重金屬含量超標(biāo)的農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品、某些疾病的高發(fā)地和海洋污染等，都是空間負(fù)外部性不同形式的產(chǎn)物。而在過(guò)去，對(duì)于這一點(diǎn)，規(guī)劃基本上選擇刻意回避，至少是考慮不足。

市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃

有望削弱和消除空間負(fù)外部性

統(tǒng)一國(guó)土空間資源管理，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、能源生產(chǎn)等國(guó)土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)，正是解決空間負(fù)外部性的根本途徑。市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃因其全域規(guī)劃、全要素規(guī)劃和全生命周期規(guī)劃的特點(diǎn)，為削弱和消除規(guī)劃造成的空間負(fù)外部性創(chuàng)造了可能。

首先，作為全域規(guī)劃，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍從用地?cái)U(kuò)大至用海，將陸域、水域、海域統(tǒng)一收納，使此前城市總體規(guī)劃可能產(chǎn)生的空間負(fù)外部性得以?xún)?nèi)部化。陸海統(tǒng)籌原則將使沿海城市的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)得到合理調(diào)整，陸域和海域功能更好地相互銜接和協(xié)調(diào)。至于可能外擴(kuò)至省域或省際的空間外部性問(wèn)題，則由省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃加以協(xié)調(diào)。

其次，作為全要素規(guī)劃，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃按照自然資源統(tǒng)一管理、國(guó)土空間用途管控的要求，將所有核心管理要素納入一個(gè)體系，有利于在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的市域與中心城區(qū)這兩個(gè)層次之間，落實(shí)同一管控要素的認(rèn)知體系貫通、重要管控要素的系統(tǒng)銜接和全域全要素的規(guī)劃統(tǒng)籌管理。從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略部署和總體格局，到土地使用和空間布局的細(xì)化優(yōu)化，都有利于減少以往規(guī)劃管理割裂某些要素而引發(fā)的空間負(fù)外部性。

再者，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是全生命周期規(guī)劃，市域國(guó)土空間的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)和各類(lèi)建設(shè)都要遵循這一行動(dòng)綱領(lǐng)。全生命周期規(guī)劃決定了規(guī)劃必須對(duì)其結(jié)果全程負(fù)責(zé)，這可以有效地遏制部分城市以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)從空間負(fù)外部性中局部獲益的沖動(dòng)，促使國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”更加科學(xué)精準(zhǔn)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)需轉(zhuǎn)換發(fā)展理念

規(guī)劃中消除空間負(fù)外部性的價(jià)值基礎(chǔ)，在于理解和尋求科學(xué)的發(fā)展觀。

改革開(kāi)放以來(lái)，各地城市總體規(guī)劃對(duì)城市擴(kuò)張起到了極大的促動(dòng)作用，城市擴(kuò)張的沖動(dòng)本質(zhì)上仍是單純追求增長(zhǎng)的思想在驅(qū)動(dòng)。在向國(guó)土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)變中，規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)需要調(diào)整角色定位，轉(zhuǎn)換城市發(fā)展和自身發(fā)展理念。

當(dāng)前，追求綠色發(fā)展方式和生活方式已逐漸成為全社會(huì)的訴求。而生態(tài)安全、糧食安全、能源資源安全是根本前提。在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中，承接并分解省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，完成分區(qū)傳導(dǎo)、底線(xiàn)管控、控制指標(biāo)等工作，都是在盡量降低規(guī)劃可能帶來(lái)的、不同范圍的空間負(fù)外部性。市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃需要的不僅是擅長(zhǎng)中心城區(qū)層面問(wèn)題的空間規(guī)劃師，還有能統(tǒng)攬市域?qū)用鎲?wèn)題的“科學(xué)規(guī)劃師”，需要有完善的知識(shí)儲(chǔ)備，關(guān)注空間格局失衡、資源利用低微、生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損等問(wèn)題的解決。

市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃

應(yīng)尋求和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)

《指南》中強(qiáng)調(diào)比較優(yōu)勢(shì)，這是理解城市發(fā)展的一個(gè)好角度。城市之間的差異決定了城市比較與競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)是多樣化的。例如：衡量全球宜居城市的宜居指數(shù)，涵蓋了穩(wěn)定性（25%）、醫(yī)療保健（20%）、文化和環(huán)境（25%）、教育（10%）及基礎(chǔ)設(shè)施（20%）五大類(lèi)以及30多種定性和定量因素。又如：對(duì)城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行判別，可以確定城市的比較優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，規(guī)劃研究特定的市域生產(chǎn)、生活、生態(tài)的總體功能關(guān)系，優(yōu)化開(kāi)發(fā)保護(hù)的約束性條件和管控邊界，協(xié)調(diào)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與山水林田湖草海等自然環(huán)境的布局關(guān)系，可以有效降低空間的負(fù)外部性，塑造具有特色和比較優(yōu)勢(shì)的市域國(guó)土空間總體格局和空間形態(tài)。

基于科學(xué)的城市發(fā)展觀來(lái)規(guī)劃，原本可能產(chǎn)生空間負(fù)外部性的空間用途與易于遭受負(fù)外部性影響的資源，可以避開(kāi)污染危害或?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)化成正外部性。以往的規(guī)劃中，城市的自然資源稟賦常常作為背景條件存在;而市級(jí)國(guó)土空間總規(guī)中，自然資源直接成為規(guī)劃的對(duì)象，與之對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)活動(dòng)與產(chǎn)出也納入規(guī)劃的考慮。由此，城市發(fā)展的能源、資源、環(huán)境問(wèn)題如能整合考慮，將使一些城市獲得新的比較優(yōu)勢(shì)。例如：沿海城市可充分利用風(fēng)能資源發(fā)展可再生的清潔能源，規(guī)劃在近海區(qū)域修建海上風(fēng)力發(fā)電廠(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排，促進(jìn)地區(qū)治理大氣霧霾、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

提升國(guó)土空間品質(zhì)

需尊重“第二自然”

《指南》中提出“提高國(guó)土空間的舒適性、藝術(shù)性，提升國(guó)土空間品質(zhì)和價(jià)值”，這是一個(gè)不乏浪漫情懷的愿景。通過(guò)總體城市設(shè)計(jì)為國(guó)土空間賦值，可以視作消除由規(guī)劃造成的空間負(fù)外部性的理想目標(biāo)，也將是市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃帶來(lái)的規(guī)劃受益。

一座好的城市往往擁有兩個(gè)“自然”，地理生態(tài)是其“第一自然”，文化歷史是其“第二自然”。在遭遇破壞的

“第一自然”和貧瘠的“第二自然”環(huán)境中，不可能產(chǎn)生真正的“舒適性、藝術(shù)性”和“國(guó)土空間品質(zhì)和價(jià)值”。國(guó)土空間規(guī)劃需要高度尊重這兩個(gè)“自然”，使其安全健康地存續(xù)，才能創(chuàng)造提升城市的藝術(shù)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值。《指南》要求基于本地自然和人文稟賦，加強(qiáng)自然與歷史文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)，加強(qiáng)城市開(kāi)敞空間系統(tǒng)、重要廊道和節(jié)點(diǎn)、天際輪廓線(xiàn)等空間秩序控制引導(dǎo)，也要求全域山水人文格局的空間形態(tài)引導(dǎo)和管控原則，對(duì)濱水地區(qū)、山麓地區(qū)等城市特色景觀地區(qū)提出有針對(duì)性的管控要求。這些規(guī)劃內(nèi)容都是追求和展現(xiàn)人工環(huán)境藝術(shù)特色和自然環(huán)境美學(xué)價(jià)值的具體體現(xiàn)。

運(yùn)用空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維，將規(guī)劃可能造成的空間外部性納入規(guī)劃的綜合考量和理性選擇，是理解《指南》的重要前提基礎(chǔ)，有利于我們把握國(guó)土空間規(guī)劃的價(jià)值精髓，并根據(jù)地方實(shí)際，深入探索市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的實(shí)踐途徑。（作者系上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師）