住宅地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題法律研究

袁佺

住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個(gè)有期限的用益物權(quán)，存在到期后的續(xù)期問(wèn)題，因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題一直備受關(guān)注。《中華人民共和國(guó)民法典》物權(quán)編給出了原則性規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。不過(guò)，對(duì)于如何自動(dòng)續(xù)期，尚未有法律和行政法規(guī)的配套制度。因此，對(duì)《民法典》物權(quán)編，應(yīng)緊跟趨勢(shì)明確規(guī)定相關(guān)配套制度，以便形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的穩(wěn)定預(yù)期。

學(xué)者看法

自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)該交費(fèi)？怎么交？觀點(diǎn)不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地出讓金是一次性收取，如果續(xù)期以后再續(xù)費(fèi)對(duì)于老百姓不公平。而對(duì)于土地使用權(quán)到期后，如果續(xù)期需要收取費(fèi)用，有學(xué)者提出不能按照現(xiàn)行的地價(jià)來(lái)補(bǔ)交。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，按20年期限收取的土地出讓金，而到期后免費(fèi)續(xù)期到70年，對(duì)于交納70年土地出讓金的人來(lái)說(shuō)又不公平。作為《民法總則》制定的參與人，也是制定民法各單行法、民法典各分編草案的主要參與人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊立新解釋稱(chēng)，從目前來(lái)看，未滿70年，而使用權(quán)到期的住宅可以自動(dòng)續(xù)期，不存在交費(fèi)的問(wèn)題。而超過(guò)70年的建筑如何續(xù)期，《民法典》物權(quán)編給出了原則性規(guī)定，細(xì)節(jié)將交給后續(xù)的法律、行政法規(guī)去解決。

在70年土地使用權(quán)到期的相關(guān)法律、行政法規(guī)方面，中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院原院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)指出，1990年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，居住用地使用權(quán)出讓最高年限是70年。1994年的城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，70年的土地使用權(quán)到期時(shí)，使用者需提前一年申請(qǐng)續(xù)期，否則國(guó)家無(wú)償收回土地使用權(quán)。到了2005年，《物權(quán)法》又規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，自動(dòng)續(xù)期。不同時(shí)間制定的法律法規(guī)等，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在歷史局限性。這使得各部法律間存在不統(tǒng)一甚至相互抵觸的情況。在法律碎片化的情況下，人們了解法律、適用法律存在不便。因此要通過(guò)法典的方式，對(duì)長(zhǎng)期形成的法律資源梳理、整合，統(tǒng)一起來(lái)。

北京市社會(huì)科學(xué)院國(guó)際交流中心負(fù)責(zé)人、法治研究中心主任韓忠亮教授認(rèn)為，《民法典》僅給出的原則性規(guī)定是給后續(xù)相關(guān)法律、行政法規(guī)留有空間。從目前來(lái)看，是希望等相關(guān)法律或者行政法規(guī)成熟后再處理。韓忠亮教授表示，可以采用“舊房老辦法，新房新辦法”，對(duì)于新房可以考慮借助國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。目前，部分國(guó)家是通過(guò)收取階梯稅費(fèi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)房屋持續(xù)使用的問(wèn)題。使用多少年就交多少年的稅費(fèi)。這樣就不存在續(xù)期以及續(xù)費(fèi)的問(wèn)題。同時(shí)，可以保證房屋的居住屬性，防止炒作。

針對(duì)上述不同的觀點(diǎn)，楊立新教授給出了建議。他表示，不夠70年的，到期后必須都續(xù)期到70年;70年到期后自動(dòng)續(xù)期，相當(dāng)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個(gè)無(wú)期限的物權(quán)，即一次取得永久使用，國(guó)家不必每次續(xù)期每次都收費(fèi);而到期后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期變成永久性建設(shè)用地使用權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)確定使用權(quán)人與國(guó)家所有權(quán)人之間的關(guān)系，可以考慮收取必要而不過(guò)高的稅金，采用以稅代費(fèi)的處理方法，但這應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)立法決定。

以稅代費(fèi)制度的可行性

以稅金替代續(xù)期費(fèi)用，不僅能夠讓國(guó)家的財(cái)政收入長(zhǎng)流不斷，也屬于百姓可以承受的范圍。以房地產(chǎn)稅替代續(xù)期費(fèi)用，不僅具有房地產(chǎn)稅中的地產(chǎn)稅征稅對(duì)象是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的合理根據(jù)，同時(shí)也滿足合比例原則、滿足民眾需求的正當(dāng)性根據(jù)。如此一來(lái)，在房地產(chǎn)稅與住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則相互銜接的過(guò)程中，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期自動(dòng)續(xù)期后由收費(fèi)改為征稅，能夠有效地協(xié)調(diào)住宅建設(shè)用地所有權(quán)人即國(guó)家與住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益沖突，使二者的權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)，更容易被住宅建設(shè)用地使用權(quán)人接受，從根本上穩(wěn)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)國(guó)家的信心，持續(xù)推動(dòng)形成住宅建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。也就是說(shuō)，取稅去費(fèi)的制度安排充分貫徹了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想。

以稅代費(fèi)的應(yīng)用途徑

——確定地產(chǎn)稅性質(zhì)。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)人征收的地產(chǎn)稅，是作為土地使用權(quán)人對(duì)國(guó)家履行的法定義務(wù)，界定的是土地使用人與土地所有權(quán)人（國(guó)家）的權(quán)屬關(guān)系。權(quán)利人通過(guò)繳納出讓金取得了70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，權(quán)利人繼續(xù)保有該土地，70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)也就成為永久性的用益物權(quán)。國(guó)家對(duì)于永久性用益物權(quán)征收地產(chǎn)稅，就是土地使用權(quán)人對(duì)土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的地產(chǎn)稅是保持土地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人的長(zhǎng)久的土地利用關(guān)系的稅收證明。

——明確納稅義務(wù)人主體。在地產(chǎn)稅的征收中，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人是納稅義務(wù)人，原因在于世上沒(méi)有不考慮社會(huì)利益的絕對(duì)所有權(quán)，用益物權(quán)也應(yīng)考慮社會(huì)利益，稅收正是出于社會(huì)利益的考量，促使用益物權(quán)人背負(fù)公法上的負(fù)擔(dān)，政府也秉承“取之于民、用之于民”的主張，為用益物權(quán)人提供公共服務(wù)。這樣一來(lái)，基于受益與付出相一致的原理，地產(chǎn)稅是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人獲得公共服務(wù)所支付的對(duì)價(jià)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人是地產(chǎn)稅的納稅義務(wù)人。

——確定征稅標(biāo)準(zhǔn)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，投資性住宅用房成為趨勢(shì)，這種囤積居奇的炒房行為對(duì)社會(huì)起到了不良的影響。所以，盡管土地及其地上建筑物均屬于房地產(chǎn)稅的征稅范圍，但在具體征收時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分生活保障型住宅用房與投資型住宅用房，根據(jù)不同的住宅和土地的用途來(lái)確定采用不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)僅用于生活居住商品房的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，課以低數(shù)額稅，用于體現(xiàn)權(quán)利人和所有權(quán)人的關(guān)系。對(duì)于投資型商品房的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，收較高額稅。這樣做的目的在于：既能最大限度地保障居民的生存和生活需求，又能通過(guò)稅收機(jī)制，抑制投機(jī)行為，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

——明確計(jì)稅依據(jù)。地產(chǎn)稅以地產(chǎn)評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)時(shí)，可以更好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)：設(shè)置合理稅收負(fù)擔(dān)，調(diào)整土地收入，避免財(cái)富分配不均的情況。不同用途的地產(chǎn)價(jià)格不同，因此，應(yīng)按照不同的建設(shè)用地使用權(quán)的用途和地價(jià)計(jì)征稅金。

首先，對(duì)于用于滿足生活需要、生存需要的住宅用地，應(yīng)當(dāng)只征收象征性的地產(chǎn)稅，不能征收過(guò)高，這是為了讓人民群眾享受應(yīng)得的生活福利。其次，對(duì)于用于高消費(fèi)的住宅用地，征收的地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)高于生活保障居住用房的標(biāo)準(zhǔn)，這是為了讓這一部分土地利益占有人對(duì)國(guó)家做出更多的貢獻(xiàn)。最后，對(duì)于用于經(jīng)營(yíng)的住宅用地，例如將房屋進(jìn)行租賃收取租金，應(yīng)當(dāng)適用比照經(jīng)營(yíng)用地的標(biāo)準(zhǔn)，征收更高的稅金，承擔(dān)更多對(duì)國(guó)家的法定義務(wù)，但不可盲目提高稅金征收，應(yīng)充分考慮到租房具有營(yíng)利性的前提下，只對(duì)出租人征收適當(dāng)?shù)亩惤?，做到既能保障承租人的生活所需，又能維護(hù)出租人的經(jīng)營(yíng)自由，以達(dá)到良好的社會(huì)效果。

——規(guī)定稅收減免標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有特殊優(yōu)惠性的房改房、經(jīng)濟(jì)適用房、低保住房，應(yīng)當(dāng)采取減稅甚至免稅的辦法，滿足生活有困難居民的基本生活，并針對(duì)弱勢(shì)群體，配有專(zhuān)門(mén)的優(yōu)惠政策。

——規(guī)定逾期繳稅后果。江平教授在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問(wèn)題上指出，自動(dòng)續(xù)期所蘊(yùn)含的是沒(méi)有繳費(fèi)仍然有權(quán)居住，即不繳費(fèi)只是限制民事流轉(zhuǎn)，并不對(duì)民事權(quán)利產(chǎn)生影響。住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定不因繳費(fèi)或者繳稅而有所改動(dòng)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)人逾期繳納地產(chǎn)稅，其法律后果也應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)稅法上的責(zé)任，其享有的民事權(quán)利不受影響。