粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策比較研究

張龍鵬，劉俊杰

（電子科技大學公共管理學院，四川成都 611731）

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶9 市組成的城市群。推進粵港澳大灣區(qū)建設是我國形成全面開放新格局的重要舉措，也是在“一國兩制”體制下作出的新探索。2019 年中共中央、國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，該規(guī)劃綱要成為指導粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，要求構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，積極培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。但粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展因三地政治、經(jīng)濟、社會等因素形成的地區(qū)壁壘而受到延緩，主要表現(xiàn)在3 個方面：首先，三地政策體系存在較大差異，進而影響大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標導向，不利于大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)構(gòu)建政策協(xié)同體系；其次，大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國家規(guī)劃引導下集聚了大量的勞動力、資本、技術(shù)以及生產(chǎn)原材料等，但地方壁壘嚴重影響產(chǎn)業(yè)要素的自由流通；最后，大灣區(qū)各地方的產(chǎn)業(yè)政策多以完善地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為出發(fā)點，尚未基于大灣區(qū)全局層面考慮整體完善性的產(chǎn)業(yè)政策體系，不利于大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。總而言之，“一國兩制”下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及地緣性的資源配置等問題的存在，對大灣區(qū)培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群、增強經(jīng)濟發(fā)展新動能造成了一定障礙。為進一步推動粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導向性的產(chǎn)業(yè)政策將起到至關(guān)重要的作用。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要營造適應的外部環(huán)境，其中政策環(huán)境的改善最為關(guān)鍵。粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟要素集聚過程，實質(zhì)也是大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程，其發(fā)展是長期動態(tài)變化的過程，因而產(chǎn)業(yè)政策必然是一個不斷試錯和動態(tài)調(diào)整的過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于初期階段，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系初具雛形，隨著大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需要構(gòu)建匹配性的產(chǎn)業(yè)政策體系。因此，深入研究粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策，對推動區(qū)域性新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 文獻綜述

粵港澳大灣區(qū)是我國重要的經(jīng)濟增長區(qū)域，大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對我國經(jīng)濟增長有著極為重要的影響?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺前后，有關(guān)粵港澳大灣區(qū)的研究不斷豐富和深化，已有文獻呈現(xiàn)如下主要研究特征：

第一，理論研究主要關(guān)注大灣區(qū)的政治體制機制建設對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。當前探討政治體制機制建設對大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)的影響主要以理論研究為主，大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要實現(xiàn)跨境區(qū)域合作、生產(chǎn)要素自由流通等條件，即需克服跨社會制度、跨法律體系、跨行政等級的復雜性，對大灣區(qū)現(xiàn)有政策制度體系提出了適應性調(diào)整的需求［1］。學者們一方面重點探討大灣區(qū)的區(qū)域合作制度創(chuàng)新［2-3］，另一方面為區(qū)域合作機制的選擇提供了豐富的理論研究［4-5］。但現(xiàn)有關(guān)于大灣區(qū)制度機制創(chuàng)新的文獻研究中主要提及“產(chǎn)業(yè)”概念，而“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”的概念則較少被提及。

第二，實證研究方面重點探討了大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)狀。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布、產(chǎn)業(yè)協(xié)同程度與大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著深刻聯(lián)系?？傮w上，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布合理及城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作對大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有促進作用。但研究證明，一方面大灣區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較不合理，產(chǎn)業(yè)趨同形象嚴重；另一方面大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同程度仍處于較低水平［6-7］。針對大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題，多數(shù)學者從產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制創(chuàng)新、增加財政扶持、拓寬融資形式、提高區(qū)域城市網(wǎng)絡的整體經(jīng)濟聯(lián)系等角度探討改善措施［8-10］，但較少有學者基于大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策分析的角度探索發(fā)展路徑，缺乏宏觀層面的政策分析。

從已有文獻來看，學者們從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域合作、制度構(gòu)建、貿(mào)易、教育等方面探討了如何推動粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展，但從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策層面展開研究的文獻仍十分缺乏；雖然也有文獻基于我國某些新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策展開了研究與探討，能夠為大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的設計提供有益的啟示，但與基于全國層面與其他區(qū)域?qū)用娴难芯坎煌氖?，粵港澳大灣區(qū)有著不同的制度體系，我們需要在“一個國家、兩種制度、三個關(guān)區(qū)”的背景下重新審視和分析大灣區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策?；谏鲜龇治?，本研究以粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為研究主體，探索宏觀政策體系對其發(fā)展現(xiàn)狀的影響；并通過對大灣區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進行系統(tǒng)性梳理研究，以彌補現(xiàn)有研究的不足，以期為推動大灣區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策參考。

2 研究設計

2.1 研究方法

政策主體、工具與目標是政府設計、選擇、運用與評估政策時考量的重要因素。在研究方法上，本研究也遵循“政策主體—政策目標—政策工具”的研究結(jié)構(gòu)。政策主體是政策的頒布者與推動者。政策頒布是政府主體行為的重要表現(xiàn)，政策頒布數(shù)量能反映出政府對相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的重視程度。政策工具作為政府選擇、確定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)管理和服務的公共政策方案，是政策主體實現(xiàn)其最終政策目標的重要途徑。李健等［11］認為政策工具是被決策者和政策實施者所采用，或從潛在意義上說可能被采用，進而實現(xiàn)單一或者多個政策目標的手段。雖然現(xiàn)有文獻對政策工具的分類進行了豐富與深入的研究，如McDonnell 等［12］根據(jù)工具所要獲得的目標將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型、系統(tǒng)變化型四大類，Magro 等［13］則根據(jù)創(chuàng)新政策體系的復雜性特征將政策工具劃分為系統(tǒng)建設型及信息交流型，Hoppmann 等［14］將政策工具劃分為直接干預型和間接影響型政策工具，但對于政策工具的分類仍主要參照Rothwell 等［15］的供給型、需求型和環(huán)境型劃分標準。本文在張秀妮［16］研究提出的政策工具分類標準的基礎(chǔ)上，參照王世英［17］對供給型、需求型與環(huán)境型政策工具的具體釋義，重新界定供給型、需求型、環(huán)境型3 類政策工具的內(nèi)容及范圍：供給型政策工具主要包括基礎(chǔ)建設、資金投入、人才培養(yǎng)、公共服務、教育培訓、信息支持等，以政府導向作用為主，對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強大、有效的動力；需求型政策工具主要涵蓋政府采購、服務外包、海外機構(gòu)、貿(mào)易管制等內(nèi)容，政府主導性程度較低，通過引入市場機制間接策動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；環(huán)境型政策工具主要包括財務金融、稅收優(yōu)惠、策略性措施、法規(guī)管制等，政府宏觀調(diào)控占主導，直接策動新興產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。此外，本文在梳理粵港澳大灣區(qū)新興產(chǎn)業(yè)政策過程中，發(fā)現(xiàn)有些復合型文件或是總體規(guī)劃涵蓋了多類政策工具，因此本文增加組合型這一類政策工具，以助于更好地分析政策文本。就大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的目標而言，無論是國家層面還是地方層面，均是希望通過政策工具的有效使用推動大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。綜上所述，本研究的分析框架如圖1 所示。

圖1 粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系分析框架

2.2 數(shù)據(jù)來源

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟社會全局和長遠發(fā)展具有重大引領(lǐng)作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)［8］。2010 年國務院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，明確將節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車七大產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)［18］?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確，大灣區(qū)將依托香港、澳門、廣州、深圳等中心城市的科研資源優(yōu)勢和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，培育壯大上述戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能。因此，本研究將依據(jù)以上7 個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，分類比較研究粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策取向與差異，并提出優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的建議。為保證研究的代表性與有效性，本研究基于粵港澳三地的政府官方網(wǎng)站，以“新興產(chǎn)業(yè)”“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”“新一代信息技術(shù)”“新材料”等為關(guān)鍵詞進行搜索，通過對比內(nèi)容相關(guān)性程度和排除重復文件，最終共搜集到2010—2019 年間大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文本85 份，其中香港20 份、澳門17 份、廣東48 份?；浉郯娜氐男屡d產(chǎn)業(yè)政策都是在國家最高綱領(lǐng)下制定的地方適應性政策，但由于粵港澳的城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異性，各地出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策有較為顯著地緣性特征，差異主要表現(xiàn)在政策主體、政策工具、政策目標方面。

3 粵港澳三地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的實證比較

3.1 政策主體

廣東戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體以廣東省人民政府為主，在國務院《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》統(tǒng)領(lǐng)下，省政府進行統(tǒng)籌安排，各領(lǐng)域、部門進行跨部門的溝通與合作，如廣東省《2018 年關(guān)于組織申報“第三代半導體材料與器件”重大科技專項項目》的通知是由廣東省經(jīng)濟和信息化委、廣東省財政廳、中國保監(jiān)會、財政部廣東監(jiān)管局共同頒布的政策文件。香港戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體較為多元化，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)受國務院政策的直接影響，如2019 年3 月國家出臺的《財政部 科技部 工業(yè)和信息化部 發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》對香港的新能源汽車產(chǎn)業(yè)影響較深；政策類型多為合作性協(xié)議，其中以粵港政策協(xié)同最為顯著，如2016 年香港特區(qū)政府和廣東省人民政府簽訂的《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》。因此，香港戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體以國務院為主，或香港特區(qū)政府與廣東省人民政府、澳門特區(qū)政府共同頒布。澳門戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體以澳門特區(qū)政府為主，具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域則與企業(yè)達成合作協(xié)議，如2017 年8 月澳門特區(qū)政府與阿里巴巴集團達成《構(gòu)建智慧城市戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，以推進政府專有云計算中心及應用大數(shù)據(jù)技術(shù)項目的建設，加快澳門智慧城市基礎(chǔ)設施建設的發(fā)展步伐。

通過對大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體進行梳理發(fā)現(xiàn)，三者的主體行為差異較為顯著：廣東戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策為省政府、市區(qū)級政府層層遞推落實，不僅如此，還強調(diào)要求與港澳地區(qū)政府政策協(xié)同。隨著改革開放的不斷深入，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》等制度性文件的落地，也為粵港澳三地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合作奠定基礎(chǔ)。香港戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體為香港和廣東兩地政府，香港已出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策多以與廣東省的合作性政策為主，強調(diào)進一步深化與珠三角地區(qū)城市的產(chǎn)業(yè)合作交流，聯(lián)合打造一批產(chǎn)業(yè)鏈完善、具有國際競爭力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能。澳門戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主體為澳門特區(qū)政府，政策的發(fā)布者和推動者以當?shù)卣疄槭?，政府圍繞國家對大灣區(qū)建設總方針，致力于建設世界旅游休閑中心，而在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)制定層面上與香港、廣東兩地政府的合作度相對較低。

3.2 政策工具

以2017 年《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》、2019 年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》兩個重要性文件為時間劃分依據(jù)，可將粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇演變分為3個階段，如表1 所示。三地在政策工具選擇順序上都優(yōu)先使用環(huán)境型政策工具，主要仍以制度法規(guī)、目標規(guī)劃為主要調(diào)節(jié)工具，而后根據(jù)不同的發(fā)展時期對政策工具的選擇使用作出調(diào)整。2000—2016 年為大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期階段，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府宏觀目標引導及法規(guī)管制營造良好的政策環(huán)境，因此三地政府重點出臺相關(guān)制度及階段性的政策目標作為該階段產(chǎn)業(yè)政策的主要調(diào)整工具；2017—2019 年三地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策頒布的年均數(shù)量最多，說明三地加大了對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視與扶持力度，在此階段政策主體仍以環(huán)境型政策工具為主，但逐步兼顧對其他類型政策工具的綜合使用；2019 年三地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面深度優(yōu)化，以供給型、組合型的政策工具為主要調(diào)節(jié)工具，逐步從單一的政府調(diào)控形式過渡到以政府調(diào)控為主、市場調(diào)節(jié)為輔，更好地促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。政策工具選擇偏好反映了粵港澳三地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的差異，且階段性目標不同要求政策工具的選擇要適時調(diào)整。

表1 粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具的時間分布及特征

3.3 政策目標

粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的整體戰(zhàn)略目標方向是：迎合大灣區(qū)建設的重大戰(zhàn)略機遇，在大灣區(qū)集聚高端要素的過程中結(jié)合粵港澳科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢，大力發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，加快形成以創(chuàng)新為主要動力的經(jīng)濟體系，建成全球科技創(chuàng)新高地和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重要策源地。但由于三地行政上的差異，雖整體戰(zhàn)略目標方向保持一致，但各地具體的政策目標仍存在差異。廣東戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的具體目標方向是推動當?shù)鼐哂袃?yōu)勢的新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、先進裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，同時兼顧與其他領(lǐng)域的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以及與港澳地區(qū)的有效合作，不僅注重當?shù)貞?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的平衡性，還強調(diào)與港澳兩地的協(xié)同合作性；香港戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策受內(nèi)地政策影響較深，多以合作性協(xié)議為主，強調(diào)與內(nèi)地開展產(chǎn)業(yè)合作，政策戰(zhàn)略目標基本與廣東省保持一致，但具體目標根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展差異又有區(qū)別，如香港注重構(gòu)建高端引領(lǐng)、協(xié)同發(fā)展、綠色低碳的開放性、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系，因此對相關(guān)服務業(yè)、數(shù)字創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)的發(fā)展較為重視；澳門則注重發(fā)展旅游休閑服務業(yè)、博彩旅游，發(fā)展城市的特色產(chǎn)業(yè)體系，對節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)的扶持力度會更大。

總而言之，粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策體系（見圖2）基于問題導向，并對政策總目標進行層層分解執(zhí)行，三地在宏觀層面上的戰(zhàn)略目標較為一致，在微觀層面上則呈現(xiàn)地方差異性：廣東在具體措施上強調(diào)以粵港澳大灣區(qū)為主體，加快形成區(qū)域合作的新興產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制；香港在具體措施上則強調(diào)全面開展產(chǎn)業(yè)間的合作交流，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長；澳門則以系統(tǒng)性的城市規(guī)劃建設改革為主，因此部分政策為復合型文件，涉及多個領(lǐng)域且提供了戰(zhàn)略方向和具體措施。

圖2 粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策目標體系框架

4 粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的實證分析

為促進當?shù)貞?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大灣區(qū)各市（區(qū)）在中央及省級政策的指導下也出臺了相應的地方適應性政策，因此，本文在分析大灣區(qū)省級產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，進一步比較研究市（區(qū)）層面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策。

4.1 政策主體

大灣區(qū)各市（區(qū)）政府和發(fā)改委及相關(guān)事業(yè)單位為地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布者和推動者，但政策的主體仍以各市（區(qū)）政府為主。另外，部分地方政府采取項目外包的形式與相關(guān)企業(yè)簽訂合作，旨在推進地方的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如肇慶市鼎湖區(qū)人民政府與博濟醫(yī)藥簽訂《生物醫(yī)藥項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》；部分地方的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)無針對性的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略導向主要依據(jù)省級或國家級政策方針為指導，或尚處于政策實施意見征集的階段。但根據(jù)對政策發(fā)文主體觀察，大灣區(qū)各城市間的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合作停留在省級政策層面，缺乏市（區(qū)）級層面深化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合作的政策體系。整體而言，大灣區(qū)各城市的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策以地方人民政府、發(fā)改委為政策主體，但部分發(fā)展較緩慢的地區(qū)則與企業(yè)、外部機構(gòu)簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，通過外部力量加快推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 政策工具

大灣區(qū)各市（區(qū)）政府出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容多以目標規(guī)劃、策略性措施為主，政策工具多為供給型或組合型政策工具，需求型政策工具相對欠缺。深圳市政府側(cè)重使用供給型、環(huán)境型政策工具，政府側(cè)重從供給端提供資金支持、人才激勵、公共服務等，市財政每年安排預算設立市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金；環(huán)境端則是以戰(zhàn)略規(guī)劃為主，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供階段性的實施方案、規(guī)劃目標。廣州市政府兼顧了供給型、環(huán)境型、需求型、組合型政策工具的選擇使用，其中使用得最多的是法規(guī)管制、目標規(guī)劃等，從營造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)環(huán)境的層面促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展。佛山市政府側(cè)重使用供給型、組合型政策工具，通過給予財政支持及完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系推動區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。東莞市政府側(cè)重使用環(huán)境型政策工具，其中以目標規(guī)劃、策略性措施工具使用頻率較高，由于東莞市是大灣區(qū)內(nèi)加工制造業(yè)的重要基地，政策工具的使用則是制定階段性目標實現(xiàn)對制造業(yè)的轉(zhuǎn)型?；葜?、中山、珠海市政府基本都使用環(huán)境型政策工具，以法規(guī)管制、目標規(guī)劃、策略性措施為主。肇慶市、江門市政府側(cè)重使用環(huán)境型、組合型政策工具，多以目標規(guī)劃、策略性措施為主要工具。整體而言，大灣區(qū)各市政府對于政策工具的優(yōu)先選擇表現(xiàn)為環(huán)境型、供給型、組合型、需求型等，但較少地區(qū)能兼顧使用所有工具類型，其中對需求型政策工具的關(guān)注度、使用度相對不夠，目前以設立階段性目標為作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要調(diào)整工具。

4.3 政策目標

政策目標的闡述直接反映了大灣區(qū)各市（區(qū)）在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位差異，這是與各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的，政策目標劃定的實現(xiàn)節(jié)點以及目標利潤額都直接反映了城市間戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的差異?；谡呶谋镜慕y(tǒng)計，大灣區(qū)實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)目標的節(jié)點時間與國家“十三五”規(guī)劃基本相一致，政策目標的內(nèi)容則是體現(xiàn)地方政府重點對某個及多個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域傾斜，這是由于澳大灣區(qū)基于地方產(chǎn)業(yè)機構(gòu)對不同城市進行功能分工，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求差異影響各地區(qū)制定推行的產(chǎn)業(yè)政策針對的側(cè)重點不同，從而政策目標的規(guī)劃有所區(qū)分。深圳、廣州等經(jīng)濟水平較高的城市全面發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，城市功能定位相對較高，除了重點發(fā)展本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，還加大對其他新興產(chǎn)業(yè)的扶持，例如，依托珠江東岸地區(qū)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，深圳市將打造成為大灣區(qū)的核心“硅谷”以及智能制造和教育文化旅游產(chǎn)業(yè)圈，使城市發(fā)展兼顧經(jīng)貿(mào)、科技、教育、文化和生態(tài)環(huán)保等各類領(lǐng)域；相反，部分城市尤其重視地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強調(diào)將某些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為當?shù)氐闹е援a(chǎn)業(yè)，如珠海、佛山、中山、江門、肇慶市基于《珠江西岸先進裝備制造產(chǎn)業(yè)帶聚焦攻堅行動計劃（2018—2020 年）》的政策導向，依托珠江西岸地區(qū)的先進制造業(yè)尤其是裝備制造業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，發(fā)展壯大智能制造、航空、海洋工程裝備、新能源等產(chǎn)業(yè)集群。而惠州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策目標是加快發(fā)展石化能源新材料、電子信息兩個萬億元級先進制造業(yè)集群，培育壯大生命健康新支柱產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代化新興產(chǎn)業(yè)體系。

5 粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系存在的主要問題

5.1 政策工具和目標關(guān)聯(lián)模糊

政策執(zhí)行的過程實際上是政策目標層層分解的過程，而這種政策目標的分解過程會受到政策工具的具體性和可操作性的影響，繼而影響政策目標與其子目標之間的匹配程度，并對政策工具的選擇產(chǎn)生間接性影響。目標規(guī)劃、資金補貼、稅收優(yōu)惠、信貸扶持等都是政府常用的產(chǎn)業(yè)政策工具，更有地方政府通過產(chǎn)業(yè)政策工具的組合使用從而達成其產(chǎn)業(yè)政策目標，如《深圳文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展政策》鼓勵文化與科技融合等新興業(yè)態(tài)的文化創(chuàng)意企業(yè)發(fā)展，每年發(fā)布 10 家優(yōu)秀新興業(yè)態(tài)文化創(chuàng)意企業(yè)，專項資金給予每家最高不超過50 萬元創(chuàng)新獎勵等財政扶持措施。但粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃目標層層分解落實至省、市（區(qū)）層面的政策目標有所不同，而各地政府執(zhí)行政策所選擇使用的工具不同，當政策工具與政策目標呈現(xiàn)多元化時，有可能導致政策工具與目標關(guān)聯(lián)的模糊性。

5.2 產(chǎn)業(yè)補貼存在弱化市場機制的風險

財政補貼是產(chǎn)業(yè)政策最常使用的政策工具，其資金主要來源是地方政府財政支出，這會產(chǎn)生兩大不利影響：首先，隨著大灣區(qū)的加速發(fā)展，政府用于產(chǎn)業(yè)補貼的支出快速增加，補貼范圍覆蓋生產(chǎn)、流通、消費各個環(huán)節(jié)和眾多的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)模膨脹意味著大量財政收入集中配置到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域，擠占了用于社會發(fā)展和民生改善的資金，財政支出結(jié)構(gòu)的大幅傾斜將不利于大灣區(qū)的整體發(fā)展；其次，政府向企業(yè)提供財政補貼，旨在鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新、技術(shù)進步和提升績效等，在實際操作過程中，盡管政府補貼的確扶持了一些新產(chǎn)品開發(fā)力度較高或全要素生產(chǎn)率較高的企業(yè)，推動了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也通過“深化補貼”保護了部分虧損企業(yè)或生產(chǎn)率低、市場競爭力弱的企業(yè)［19］，這將逐步弱化市場在資源配置中的決定性作用，導致政府決策代替市場選擇，不利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場的良好發(fā)展。

5.3 產(chǎn)業(yè)政策導向的資源配置不均

產(chǎn)業(yè)政策導向的資源配置不均首先表現(xiàn)在地區(qū)與產(chǎn)業(yè)不均衡。不同地方政府對同一戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)類別的補貼力度不同，同一地方政府對不同戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)類別的補貼力度也有所不同，而政府支持的產(chǎn)業(yè)將獲得更大力度的補貼、稅收優(yōu)惠、信貸扶持，這將造成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的不平衡，這種不平衡性在很大程度取決于地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特性。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，大灣區(qū)內(nèi)的城市群依據(jù)城市區(qū)位、功能定位等因素劃分了多個產(chǎn)業(yè)集群帶，如珠江西岸的先進裝備制造產(chǎn)業(yè)帶、珠江東岸的電子信息產(chǎn)業(yè)帶，這將導致同質(zhì)型產(chǎn)業(yè)在政策扶持力度大的地區(qū)集中發(fā)展。其次表現(xiàn)在企業(yè)間不均衡。相比國有企業(yè)，中小企業(yè)獲得產(chǎn)業(yè)補貼難度較大，由于產(chǎn)業(yè)政策傾向于支持少數(shù)企業(yè)，低生產(chǎn)率的企業(yè)易獲得政府的技術(shù)支持、稅收優(yōu)惠等扶持政策，這嚴重影響了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場退出機制的正常運作，進而導致大量生產(chǎn)資源囤積于低生產(chǎn)率企業(yè)，使其不能有序退出市場，而高生產(chǎn)率企業(yè)則因難以獲得資源支持而不能有效配置資源［20］。

5.4 產(chǎn)業(yè)政策與配套政策缺乏聯(lián)動

大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系已逐步構(gòu)建，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、園區(qū)管理、資金扶持、法規(guī)制度等文件相繼出臺，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還需要技術(shù)人才、資本、基礎(chǔ)設施等生產(chǎn)要素的集聚。目前大灣區(qū)各地針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標的相關(guān)政策已有相對成熟的政策文本，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素仍停留在制度改革、目標制度的層面，還沒有更明細的專項管理辦法，而廣東各地級市已進一步深化至產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理辦理層面，對于政策的客體有更加針對性的實施辦法，如《中山市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理辦法》是中山市加強對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設和管理，引導當?shù)匚幕瘎?chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措；而人才引進等配套措施則缺乏與產(chǎn)業(yè)體系相掛鉤。因此，促進大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還需要及時完善相關(guān)配套的制度政策，以保障產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

6 結(jié)論與政策啟示

本文基于政策主體、工具與目標的分析框架，對粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進行了系統(tǒng)全面的比較，研究發(fā)現(xiàn)廣東與港澳地區(qū)或廣東各市間在政策主體結(jié)構(gòu)、政策工具選擇與政策目標制定等方面均存在明顯差異：廣東的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策圍繞新一代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)科技以及高端研發(fā)產(chǎn)業(yè)等核心產(chǎn)業(yè)，主要強調(diào)產(chǎn)業(yè)目標、制度規(guī)制、應用推廣等，而省內(nèi)各市（區(qū)）政府出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策目標多為調(diào)整行政轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，缺乏與大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性；香港戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策強調(diào)協(xié)議合作，推動當?shù)貙I(yè)服務和創(chuàng)新科技事業(yè)發(fā)展；澳門則重視旅游業(yè)、博彩業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整。大灣區(qū)整體的產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重使用目標規(guī)劃、財政資金支持等調(diào)節(jié)工具，但是根據(jù)政府對于政策工具選擇使用的時間分布來看，以目標規(guī)劃、財政扶持等政府主導性政策工具的使用頻率在遞減，而人才引進、企業(yè)服務、項目管理、基礎(chǔ)設施建設等政府引導性政策工具的使用頻率在遞增，可見粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系正由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型?；诖鬄硡^(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在的主要問題，本文提出以下政策建議。

6.1 加強產(chǎn)業(yè)政策工具的有機結(jié)合使用

本文認為要靈活使用產(chǎn)業(yè)政策工具，增強產(chǎn)業(yè)政策工具和政策目標的銜接度。在不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、外部環(huán)境，需合理選擇適宜當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的政策工具，以不同功能的政策工具的優(yōu)化組合來實現(xiàn)特定的政策目標；然而，對于政策工具組合選擇和政策目標之間的關(guān)系應該秉持謹慎的態(tài)度。在圍繞政策工具的選擇使用符合實現(xiàn)目標的基本要求下，首先應該對不同政策工具進行深入研究，并對政策工具框架合理分析，按使用用途進行劃分界定，逐漸形成清晰化的政策工具選擇目錄，減少政策工具使用中的模糊性；其次，應加強政策制定主體對政策目標的認知深度，弱化盲目增加產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的目標導向；再次，應加強不同層級體系職能部門即跨部門之間的工作溝通、協(xié)調(diào)，保障政策目標的層層落實，滿足大灣區(qū)從宏觀層面到地區(qū)微觀層面的發(fā)展要求，保證整體規(guī)劃與地區(qū)政策目標實現(xiàn)互不背離，致力降低政策目標在層級分解過程中的偏離程度；最后，在政策工具的選擇使用過程中應充分考量政策實施的外部因素，增強政策工具對外部環(huán)境的適應性，最大可能地確保政策工具的選擇是以實現(xiàn)政策目標為首要標準。

6.2 構(gòu)建動態(tài)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整體制

產(chǎn)業(yè)政策不僅要重視前端的政策研究和制定，還要關(guān)注政策落地和執(zhí)行效果，逐步建立完善政策效果評價體系和政策動態(tài)調(diào)整機制。首先，應在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系中逐步引入市場機制，根據(jù)市場的“優(yōu)勝劣汰”退出機制有選擇性地增加對企業(yè)的扶持力度，借助市場機制調(diào)節(jié)作用加速戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變革，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展保持發(fā)展活力；其次，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的階段變化動態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段不同，階段性選擇合適的政策工具調(diào)節(jié)，如在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，粵港澳三地政府都頒布了相關(guān)的規(guī)章制度規(guī)范新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設發(fā)展，為其提供了良好的政策環(huán)境，對于新能源產(chǎn)業(yè)的起步發(fā)展至關(guān)重要。大灣區(qū)大部分城市都系統(tǒng)綜合地運用了環(huán)境型、供給型政策工具，同時針對不同的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域選擇具有針對性的政策工具，但整體而言，大灣區(qū)內(nèi)以環(huán)境型政策工具使用頻率最高，其次是供給型政策工具，而對于需求型、組合型政策工具的使用則相對不足。伴隨著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境逐步完善，應及時轉(zhuǎn)變政策側(cè)重目標，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)自我調(diào)節(jié)機制的構(gòu)建完善，協(xié)調(diào)政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)機制的互相關(guān)系。因此，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后期階段，政府應根據(jù)個別戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展要求，適度增加需求型、組合型政策工具的使用，尤其是組合型工具，兼顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整優(yōu)化。

6.3 促進地區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同配置資源

根據(jù)前文對粵港澳三地政府及廣東省各市（區(qū)）的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策梳理發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間的政策協(xié)同程度相對較低，不利于加快大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)。政策間的協(xié)同效應產(chǎn)生，不僅要求城市間的政策協(xié)同，還強調(diào)行政體系多層級的政策協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)為廣東、澳門、香港三地的政策目標方向保持高度一致。同時，大灣區(qū)各市（區(qū)）的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也應增強完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的合作意識，如《珠江西岸先進裝備制造產(chǎn)業(yè)帶聚焦攻堅行動計劃（2018—2020 年）》規(guī)劃珠海、佛山、中山、江門、肇慶等市打造珠江西岸地區(qū)的先進制造業(yè)集群，這些地方的政府則應在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建中側(cè)重打造珠江西岸的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，增強區(qū)域的產(chǎn)業(yè)核心競爭力。另外，還需調(diào)整戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策對中小企業(yè)的政策扶持力度，合理地向有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)傾斜，促使產(chǎn)業(yè)資源在企業(yè)間合理流動及分配，防止龍頭企業(yè)壟斷戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

6.4 產(chǎn)業(yè)政策與配套政策應同步完善

粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將吸引外界大量的資本、技術(shù)、人才等產(chǎn)業(yè)要素集聚，在資源集聚的過程中，資源配置的調(diào)整方式必然要重新構(gòu)建，以適應大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，因此，本文認為大灣區(qū)構(gòu)建戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系不僅需要兼顧區(qū)域間的政策銜接，還需要完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套措施，最大程度保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的發(fā)展，如完善創(chuàng)新人才培育機制、重視職業(yè)技能培訓，加快構(gòu)建新興產(chǎn)業(yè)政務平臺、提升公共服務水平；實現(xiàn)跨區(qū)域資源調(diào)配、突破地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作壁壘等相關(guān)配套政策。大灣區(qū)要建設戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)城市群，則要求其不僅要變革戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策機制，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)法規(guī)制度，對于社會經(jīng)濟、公共服務等配套政策體系的適應性調(diào)整也是推動大灣區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推力。