(貴州林業(yè)勘察設計有限公司,貴州 貴陽 550001)
風景名勝區(qū)實際上就是完美地融合內部自然景觀與人文景觀,具有環(huán)境優(yōu)美的特點,具有較高觀賞性、文化性、科學性,能夠為人們提供游覽、科學、文化等活動。風景名勝區(qū)是國家及各級政府所批準建設的區(qū)域,目前管理職權由住建部門轉移到林業(yè)部門,但因兩者在管理理念上存在差異。所以,風景名勝區(qū)的管理難度較大,需要重點探討我國風景名勝區(qū)發(fā)展和規(guī)劃特性。
風景名勝區(qū)規(guī)劃帶有明顯的綜合性、復雜性及多樣性等特征。風景名勝區(qū)中不僅有自然景觀,而且還包括自然、文化、社會甚至是城鄉(xiāng)發(fā)展等眾多內容,且在風景名勝區(qū)綜合性規(guī)劃中具有重要作用。目前,現(xiàn)行的風景名勝區(qū)管理體制具備國家所有、屬地管理等特點,并且以行政區(qū)劃為標準來劃分各級風景名勝區(qū)基本管理權[1]。
風景名勝區(qū)規(guī)劃過程中需要具備一定科學性,風景名勝區(qū)的規(guī)劃應基于多學科進行詳細調查及科學分析,并且基于地理、生態(tài)、地質、環(huán)境等自然學科及歷史、社會等人文學科的基礎上,科學研究內部資源,合理應用遙感、GIS 等先進技術進行科學規(guī)劃,提升風景名勝區(qū)管理效率與質量。
風景名勝區(qū)規(guī)劃過程中需要具備一定控制性,風景名勝區(qū)規(guī)劃主要是有效控制園區(qū)內部各個位置的建設,從而合理保護風景名勝區(qū)內部資源,為景區(qū)發(fā)展提供正確的方向。由于規(guī)劃內容與實施需求存在不同,以此區(qū)分為強制性內容和指導性內容,是一種最有效的風景名勝區(qū)建設及資源保護方法。
風景名勝區(qū)規(guī)劃過程中需要具備一定發(fā)展性,整體規(guī)劃與建設目的即為有效保護資源,然而保護并不是只重視“保”而不重視發(fā)展。2018 年以前,我國風景名勝區(qū)主管單位歸屬于住建部門,但其在管理中缺乏對生態(tài)環(huán)境、資源的有效保護。近年來,隨著風景名勝區(qū)的管理職權移交到林業(yè)部門,越來越重視對生態(tài)環(huán)境的保護,強調景點資源的合理運用、規(guī)劃科學性,并明令禁止無序開發(fā)和破壞性建設項目,推動風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,進而促使對風景名勝區(qū)進行科學的保護和規(guī)劃發(fā)展[2]。
我國現(xiàn)行的風景名勝區(qū)管理理論與模式大多是借鑒國外發(fā)達國家的理念,然而國外對于風景名勝區(qū)的建設與發(fā)展的思路及理念未必適合我國目前風景名勝區(qū)的發(fā)展需求。所以,應當遵守具體問題具體分析的基本原則,根據(jù)國內的實際情況,制定符合我國需求的管理辦法。目前,由于旅游行業(yè)正在迅速的發(fā)展,導致很難建立健全有效的評價機制,導致風景名勝區(qū)內部資源出現(xiàn)嚴重的過度開發(fā)現(xiàn)象,阻礙了我國生態(tài)環(huán)境的平衡發(fā)展。此外,由于部分風景名勝區(qū)過于注重經(jīng)濟效益,從而忽視了自然環(huán)境和自然資源的有效保護。
目前,我國現(xiàn)行的風景名勝區(qū)管理辦法與形式都比較片面且單一,過于強調形式上的落實與加強。雖然大部分風景名勝區(qū)能夠統(tǒng)一規(guī)劃及管理,但實際規(guī)劃與管理效果并不理想,規(guī)劃存在多頭、管理政策存在較多交叉等情況。因此,大部分風景名勝區(qū)管理質量較低,不僅無法滿足政府的相關規(guī)定,還違背了國家所制定的管理制度,進而使得風景名勝區(qū)管理機制出現(xiàn)問題?;诖?,需要相關部門制定科學且合理的管理制度,促進風景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
目前我國主要由地方政府承擔風景名勝區(qū)內所用資金,進而增加地方政府財政壓力,部分地區(qū)的政府財政資金不能獨立負擔風景名勝區(qū)內部建設和發(fā)展需要的管理費用。因此,部分地方政府需要通過風景名勝區(qū)獲得經(jīng)濟效益,增加經(jīng)濟收入,確保政府的財政收支平衡。基于上述情況,容易導致出現(xiàn)過度開發(fā)和利用風景名勝區(qū)內部資源問題,促使風景名勝區(qū)的管理與保護具有較大差異。但如果風景名勝區(qū)想要獲得經(jīng)濟效益,很有可能影響資源的穩(wěn)定發(fā)展,如果不能通過風景名勝區(qū)獲取相應的經(jīng)濟收入,會嚴重增加政府的財政資金壓力。此外,一些不法分子和管理人員在利益影響下,過度開發(fā)和利用風景名勝區(qū)內部資源,進而導致相關管理部門發(fā)生較大經(jīng)濟損失,嚴重破壞了風景名勝區(qū)的內部自然資源、歷史文化。
風景名勝區(qū)規(guī)劃涉及人們多種活動類型,綜合來看,城鎮(zhèn)活動的特征主要體現(xiàn)在流動性方面,然而卻也屬于常駐的一種類型,但風景區(qū)具備的流動性要多于常駐性。通過詳細分析風景名勝區(qū)主要組成元素后發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中主要包括城鎮(zhèn)體系、市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與風景名勝區(qū)等各個方面的規(guī)劃內容。因此,應將風景名勝區(qū)有機融入到城鄉(xiāng)整體規(guī)劃系統(tǒng)中,確保風景名勝區(qū)管理與規(guī)劃的有效性,使風景名勝區(qū)的規(guī)劃建設與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設充分融合。
考慮到風景名勝區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀,為了能夠確保風景名勝區(qū)管理質量及效率,風景名勝區(qū)應實施分類規(guī)劃與分層管理機制,充分利用管理模式間的差異性和政府部門職能結構上的不同之處進行分類,確保分類的詳細性、科學性、合理性。在此基礎上,對風景名勝區(qū)進行更為細致且系統(tǒng)化的管理與規(guī)劃,上述管理模式能夠針對其具備的差異性實現(xiàn)分類管理。
政府機關對于風景名勝區(qū)的管理與發(fā)展起到了關鍵性的作用,因此,為了有效保護及發(fā)展風景名勝區(qū),相關政府管理部門需建立健全制度、政策及完善的管理制度規(guī)范,強化風景名勝區(qū)的高效管理,充分利用相關管理部門所具備的重要職能,實施全方位、立體化的保護,確保風景名勝區(qū)保護工作質量及效率[3]。與此同時,相關文物保護部門、林業(yè)部門等相關單位應充分結合各個部門與單位,建立健全自然遺產(chǎn)管理與保護機制,合理整合風景名勝區(qū)在建設和發(fā)展過程中所涉及的所有部門單位,充分發(fā)揮部門單位的具體職能和效用。與此同時,基于相關管理制度基礎上,建設和規(guī)劃風景名勝區(qū)管理系統(tǒng)過程中不僅需要確保不破壞風景名勝區(qū)內部自然風景資源,還應堅持貫徹“適度開發(fā)”的基本原則,最大限度保護風景名勝區(qū)內部自然、文化等各種資源,促進風景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
綜上所述,雖然風景名勝區(qū)對于我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步具有重要作用,但是目前風景名勝區(qū)管理與規(guī)劃過程中還存在一些問題。因此,應堅持“具體問題、具體對待”的原則,建立健全相關制度體系,提升風景名勝區(qū)管理效率,不斷優(yōu)化風景名勝區(qū)的規(guī)劃與管理,促進我國風景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展。