眉山市彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民制度創(chuàng)新實(shí)踐與思考

袁 野，王 蓋，李 培

1.四川省眉山市彭山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 眉山 620860；

2.四川省眉山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 眉山 620020；

3.四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 611130

2012年中央“一號(hào)文件”首次提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民[1]以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后發(fā)布《新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)規(guī)范》《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)建立教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持“三位一體”中國特色新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。2017年，國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民增收綜合配套政策試點(diǎn)以及專項(xiàng)激勵(lì)計(jì)劃和收入監(jiān)測(cè)試點(diǎn)的通知》，將彭山區(qū)列為全國5個(gè)新型職業(yè)農(nóng)民增收激勵(lì)計(jì)劃試點(diǎn)之一。彭山區(qū)，隸屬四川省眉山市，古稱武陽，北部與成都接壤。近年來，彭山區(qū)立足自身優(yōu)勢(shì)，探索創(chuàng)新建立了具有地方特色的新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。

一、彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民制度創(chuàng)新的要素優(yōu)勢(shì)

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，職業(yè)農(nóng)民“有地可種”

彭山區(qū)以2014年全國第二批農(nóng)村改革試點(diǎn)為契機(jī)，建立“三級(jí)土地預(yù)推-資質(zhì)審查前置-平臺(tái)公開交易-風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理”土地流轉(zhuǎn)四步機(jī)制[2]，有效保障職業(yè)農(nóng)民土地需求。具體是，土地按“村-鎮(zhèn)-區(qū)”三級(jí)預(yù)推，成立國有第三方農(nóng)業(yè)公司整合相關(guān)信息在區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心掛牌公開選招職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)；第三方公司對(duì)職業(yè)農(nóng)民資金實(shí)力、經(jīng)營能力和項(xiàng)目前景事前評(píng)估，并在簽約時(shí)分類收取風(fēng)險(xiǎn)保障金；如出現(xiàn)大宗土地退租情況，則利用保障金兜底處置風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)基本收益不受影響。以此解決了長期以來職業(yè)農(nóng)民面對(duì)單家獨(dú)戶流轉(zhuǎn)土地的繁瑣和低效率問題。到2019年底，彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地面積1.1萬hm2，流轉(zhuǎn)率70.8%。

（二）兩權(quán)抵押機(jī)制暢通，職業(yè)農(nóng)民“有錢可投”

彭山區(qū)以2015年全國“兩權(quán)”（即農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)為統(tǒng)攬，建立“產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、抵押物處置和產(chǎn)品創(chuàng)新”五大體系，暢通職業(yè)農(nóng)民“兩權(quán)”抵押融資渠道。具體是，全覆蓋開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證，筑牢產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)；采取政府部門與中介機(jī)構(gòu)雙線并行方式對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，量化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值；出資3億元成立政府性融資擔(dān)保公司、設(shè)立0.22億元抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，提升銀行放貸信心；靈活違約抵押物處置方式，破解產(chǎn)權(quán)處置難題；推出多種“兩權(quán)”抵押貸款產(chǎn)品，滿足不同抵押需求。到2019年底，彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民“兩權(quán)”抵押貸款627筆，累計(jì)獲得流動(dòng)資金3.69億元。

（三）培訓(xùn)項(xiàng)目深入實(shí)施，職業(yè)農(nóng)民“有技可施”

彭山區(qū)深入實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目，有力提升了縣域職業(yè)農(nóng)民技術(shù)水平。2014—2019年累計(jì)接受中央財(cái)政資金228萬元，培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民1 112名，完成省、市下達(dá)任務(wù)總量的115.6%。其中，采取集中授課與入戶指導(dǎo)相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)和生產(chǎn)實(shí)踐交替進(jìn)行[3]的方式，培訓(xùn)縣級(jí)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人617人、生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民217人、專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民40人、社會(huì)服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民219人；選送19人現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人到眉山職業(yè)技術(shù)學(xué)院、四川農(nóng)業(yè)大學(xué)、四川省農(nóng)科院等涉農(nóng)高校、科研院所參加市級(jí)、省級(jí)調(diào)訓(xùn)，赴陜西、云南等地考察學(xué)習(xí)。2019年，整合省級(jí)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金42萬元，就地培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民[4]150人。

二、彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民制度創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）創(chuàng)新“精選”制度，科學(xué)確定職業(yè)農(nóng)民類型

創(chuàng)新制定《眉山市彭山區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定管理指導(dǎo)細(xì)則》，以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，根據(jù)所從事行業(yè)、工種，科學(xué)確定職業(yè)農(nóng)民類型。一是生產(chǎn)經(jīng)營型，是以農(nóng)業(yè)為職業(yè)的人員，占有一定資源、具有一定技能，資金投入能力較強(qiáng)，收入主要來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。其中，從事糧食生產(chǎn)需達(dá)到3.3hm2、經(jīng)濟(jì)作物需達(dá)到1.3hm2，從事養(yǎng)殖業(yè)需保留3年以上的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)或年水產(chǎn)養(yǎng)殖面積2hm2以上。二是專業(yè)技能型，是在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中較為穩(wěn)定地從事管理工作的人員，80%以上收入來源于此，且具有較高管理水平的農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。三是專業(yè)服務(wù)型。在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織中或以個(gè)體形式直接從事產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的人員，如動(dòng)物疫病防治員、動(dòng)物檢疫檢驗(yàn)員、農(nóng)業(yè)技術(shù)員等，需從事所持有職業(yè)資格證書相應(yīng)行業(yè)工作2年以上。

（二）創(chuàng)新“細(xì)育”制度，全面提升職業(yè)農(nóng)民素養(yǎng)

創(chuàng)新制定《眉山市彭山區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民培育管理暫行辦法》，建立“專門機(jī)構(gòu)+多方資源+市場(chǎng)主體”多元教育培訓(xùn)體系，著力提升職業(yè)農(nóng)民技能水平和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力。一是精選培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。聚焦農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)、農(nóng)民緊缺知識(shí)，以政府購買服務(wù)方式，精選民辦培訓(xùn)學(xué)校，邀請(qǐng)涉農(nóng)高校知名專家教授及行業(yè)帶頭人專題授課。二是優(yōu)選培訓(xùn)內(nèi)容。建立“公共基礎(chǔ)課+專業(yè)技能課”培訓(xùn)模式，公共基礎(chǔ)課重點(diǎn)培訓(xùn)職業(yè)素養(yǎng)、涉農(nóng)政策法規(guī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等內(nèi)容，專業(yè)技能課重點(diǎn)培訓(xùn)與糧油果蔬種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖密切相關(guān)的關(guān)鍵生產(chǎn)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、新品種推廣應(yīng)用、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等。三是靈活培訓(xùn)方式。采取“系統(tǒng)知識(shí)培訓(xùn)+跟蹤指導(dǎo)服務(wù)”“線上+線下”“本地培訓(xùn)+外地考察”的模式，開展生產(chǎn)經(jīng)營型不少于15d，專業(yè)技能型和專業(yè)服務(wù)型不少于5d的分段培訓(xùn)。

（三）創(chuàng)新“嚴(yán)管”制度，有效保證職業(yè)農(nóng)民質(zhì)量

創(chuàng)新制定《眉山市彭山區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民三級(jí)人才庫管理辦法》，建立職業(yè)農(nóng)民基礎(chǔ)人才庫（Ⅰ類庫）、職業(yè)農(nóng)民后備人才庫（Ⅱ類庫）、職業(yè)農(nóng)民認(rèn)證人才庫（Ⅲ類庫）三級(jí)人才庫，實(shí)現(xiàn)職業(yè)農(nóng)民梯度管理。2019年，Ⅰ類庫入庫返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農(nóng)民工、涉農(nóng)高校畢業(yè)生、退役士兵等962人，Ⅱ類庫入庫家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民合作社帶頭人、農(nóng)業(yè)企業(yè)骨干等365人，Ⅲ類庫入庫初、中、高級(jí)新型職業(yè)農(nóng)民100人。創(chuàng)新制定《眉山市彭山區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民監(jiān)測(cè)評(píng)估制度》，建立規(guī)范統(tǒng)一、信息完整、內(nèi)容真實(shí)的信息檔案，對(duì)享受扶持政策的職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。凡存在發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件、騙取財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、有違法行為和不誠信生產(chǎn)經(jīng)營行為、有破壞生態(tài)環(huán)境行為、有其他違法違規(guī)行為、連續(xù)兩年監(jiān)測(cè)不達(dá)標(biāo)的，依法予以退出。

（四）創(chuàng)新“優(yōu)扶”制度，著力保障職業(yè)農(nóng)民發(fā)展

創(chuàng)新制定《眉山市彭山區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民社保補(bǔ)貼申報(bào)管理暫行辦法》，探索建立職業(yè)農(nóng)民職業(yè)退養(yǎng)制度，讓“農(nóng)民”成為體面的職業(yè)：對(duì)初、中、高級(jí)職業(yè)農(nóng)民以個(gè)體身份參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，區(qū)財(cái)政給予每人每年0.4萬元補(bǔ)助；參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的，區(qū)財(cái)政給予每人每年保費(fèi)50%補(bǔ)貼。同時(shí)，加大行業(yè)、金融支持，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)：職業(yè)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)先享受財(cái)政支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策支持；牽頭發(fā)展或創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，納入財(cái)政出資設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍，優(yōu)先推薦申報(bào)市級(jí)以上示范主體；協(xié)調(diào)區(qū)農(nóng)業(yè)政策性平臺(tái)（或擔(dān)保）公司，綜合職業(yè)農(nóng)民投資和經(jīng)營情況給予擔(dān)保貸款支持，并減免擔(dān)保費(fèi)用；協(xié)調(diào)8家金融機(jī)構(gòu)為職業(yè)農(nóng)民授信，貸款利率上浮不超過30%；從事規(guī)模種養(yǎng)生產(chǎn)且參加政策性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)，對(duì)其應(yīng)自交保費(fèi)部分給予20%補(bǔ)助。

三、彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民制度創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

（一）實(shí)現(xiàn)“職能集中”，推動(dòng)培育制度連貫運(yùn)行

彭山區(qū)在新型職業(yè)農(nóng)民增收激勵(lì)計(jì)劃試點(diǎn)初期，制度創(chuàng)新所涉職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持等職能職責(zé)分屬多個(gè)不同部門，存在協(xié)調(diào)難度較大、運(yùn)行銜接不暢等情況，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳的問題。到2018年初，眉山市、縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革，市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門專門設(shè)置職業(yè)農(nóng)民與家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展科室，統(tǒng)籌了職業(yè)農(nóng)民所涉全部職能，彭山區(qū)因受編制不足等因素制約，無法設(shè)置職業(yè)農(nóng)民與家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展股室。為合理解決培育體系問題，彭山區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，改由農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)股室在原有職能基礎(chǔ)上，承擔(dān)職業(yè)農(nóng)民所涉全部職能，基本形成職能集中、上下對(duì)應(yīng)的行政體系，打開了工作局面。在江蘇省昆山市，縣、市、省均設(shè)有專職專司的職業(yè)農(nóng)民培育指導(dǎo)事業(yè)站所[5]，職業(yè)農(nóng)民制度建設(shè)走在全國前列。由此可見，形成專門部門科學(xué)整合集中職業(yè)農(nóng)民培育職能，有利于將職業(yè)農(nóng)民制度創(chuàng)新推向深入。

（二）做到“因地制宜”，推動(dòng)扶持政策落地落實(shí)

職業(yè)農(nóng)民制度是教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持相互銜接配套的制度體系，認(rèn)定管理是精準(zhǔn)定位到“人”、銜接配套到“物”的基礎(chǔ)工作，為初、中、高級(jí)職業(yè)農(nóng)民匹配扶持政策，可以達(dá)到“既要見物、更要見人”[6]的培育效果。上海市金山區(qū)創(chuàng)新職業(yè)農(nóng)民培育制度，認(rèn)定在冊(cè)職業(yè)農(nóng)民2 176人，為173人參保繳費(fèi)職業(yè)農(nóng)民給予年人均1.2萬元左右社保補(bǔ)貼[7]；2019年，彭山區(qū)認(rèn)定初、中、高級(jí)職業(yè)農(nóng)民100人，由區(qū)財(cái)政出資為82人參保繳費(fèi)職業(yè)農(nóng)民兌現(xiàn)社保補(bǔ)貼36萬元。由于兩地財(cái)力水平懸殊較大，金山區(qū)年地方財(cái)政收入在80億元左右、彭山區(qū)僅為15億元，財(cái)政保障有限。因此，彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量充分考慮地方財(cái)力水平，采取提高下限、不設(shè)上限的辦法開展初、中、高級(jí)職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定工作，穩(wěn)慎推進(jìn)扶持政策落實(shí)落地，在確保職業(yè)農(nóng)民制度創(chuàng)新取得實(shí)效的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村基層穩(wěn)定。

（三）支持“抱團(tuán)發(fā)展”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)人才深度融合

政策扶持是推動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民成長的基本動(dòng)力，是構(gòu)建中國特色新型職業(yè)農(nóng)民培育制度的根本保障[8]。采取補(bǔ)貼、補(bǔ)助的方式，讓職業(yè)農(nóng)民直接得到實(shí)惠，有利于提高其個(gè)體生產(chǎn)積極性。同時(shí)，引導(dǎo)職業(yè)農(nóng)民通過市場(chǎng)行為與地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)深度融合，可激發(fā)其群體內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)聯(lián)盟發(fā)展的模式值得借鑒。2019年，彭山區(qū)職業(yè)農(nóng)民領(lǐng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)908個(gè)，彭山區(qū)支持以民辦非形式合法注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)聯(lián)盟，吸納職業(yè)農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)會(huì)員487個(gè)，聯(lián)盟通過直接對(duì)接優(yōu)質(zhì)廠商年采購農(nóng)資800余萬元，節(jié)約成本100余萬元；通過組織申報(bào)各類政府扶持項(xiàng)目，52名會(huì)員獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金200余萬元。2020年新冠肺炎疫情期間，通過成立區(qū)水果中轉(zhuǎn)站，“零接觸”配送轉(zhuǎn)運(yùn)銷售晚熟柑橘1 500多萬斤，職業(yè)農(nóng)民增收4 000萬元以上。到2020年6月，職業(yè)農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)會(huì)員自覺繳納會(huì)費(fèi)總計(jì)27萬元支持聯(lián)盟運(yùn)作，職業(yè)農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)雙向支撐、同步發(fā)展、互利共贏。