財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其政策建議

王長(zhǎng)松，朱述斌，周 波

(1.江西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，江西 南昌 330200；2.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，江西 南昌 330045)

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院將脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的重要位置，舉全黨全社會(huì)之力攻堅(jiān)作戰(zhàn)，出臺(tái)了一批超常規(guī)的政策舉措，實(shí)施了一系列針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的傾斜政策、精準(zhǔn)扶持措施。這些超常規(guī)政策以及高強(qiáng)度投入，對(duì)確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史交匯期。為充分發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)和支撐作用，切實(shí)做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的財(cái)政政策研究，緊緊圍繞脫貧攻堅(jiān)需要長(zhǎng)期逐步解決的主要問(wèn)題和鄉(xiāng)村振興亟需補(bǔ)齊的“三農(nóng)短板”，有針對(duì)性地提出了解決兩者銜接的一攬子“財(cái)政方案”，這些關(guān)系到廣大貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高質(zhì)量實(shí)施[1]，是當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)的重要任務(wù)和重點(diǎn)工作，因此，促進(jìn)兩項(xiàng)政策銜接的有效對(duì)接、無(wú)縫接駁意義重大。

1 推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策有機(jī)銜接的重要意義

1.1 關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量實(shí)施

當(dāng)前，我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的歷史交匯期，兩者協(xié)同發(fā)展、相互銜接、共同推進(jìn)，是全面建成小康社會(huì)的必然選擇。(1)這順應(yīng)了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策目標(biāo)的銜接需求。脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富第二個(gè)百年目標(biāo)的基礎(chǔ)，兩者在目標(biāo)上既是統(tǒng)一的又是層層遞進(jìn)的關(guān)系。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略均是以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為目標(biāo)的集中體現(xiàn)[2]。(2)順應(yīng)了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策舉措的銜接需求。脫貧攻堅(jiān)是通過(guò)“五個(gè)一批”具體方式，采取產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、保障扶貧等十大工程具體舉措，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”。鄉(xiāng)村振興則是從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、生態(tài)等方面入手，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。兩者在實(shí)現(xiàn)路徑上具有高度的關(guān)聯(lián)性[3-4]。

1.2 關(guān)系到補(bǔ)齊脫貧攻堅(jiān)短板與夯實(shí)鄉(xiāng)村振興薄弱環(huán)節(jié)

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)即將取得全面勝利，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施創(chuàng)造了較好的基礎(chǔ)條件，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域仍然存在許多短板，部分實(shí)際困難和突出問(wèn)題仍需等到鄉(xiāng)村振興階段解決。一是脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利仍然存在短板。截至2020年3月底全國(guó)仍有52個(gè)貧困縣未摘帽、2707個(gè)貧困村未出列、建檔立卡未全部脫貧，已脫貧人口中有近200萬(wàn)人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300萬(wàn)存在致貧風(fēng)險(xiǎn)[5]。在深度貧困地區(qū)，老弱病殘等特殊困難群體比例高、邊緣群體戶以及貧困群眾自身發(fā)展能力弱，使得剩余脫貧攻堅(jiān)任務(wù)攻堅(jiān)難度陡增。二是脫貧地區(qū)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制存在短板。脫貧的貧困地區(qū)面臨先天資源約束限制、生產(chǎn)要素匱乏、貧困戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、易地扶貧搬遷戶的后續(xù)生計(jì)和社會(huì)融入、基本公共服務(wù)的均等化等一系列仍需解決的問(wèn)題，對(duì)如何建立健全穩(wěn)定長(zhǎng)效脫貧和可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制提出了巨大的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

1.3 關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否形成政策合力

脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)是要解決貧困群體的“兩不愁、三保障”問(wèn)題，但脫貧后的持續(xù)發(fā)展，需要外部機(jī)會(huì)和內(nèi)生動(dòng)力的雙重支撐；鄉(xiāng)村振興通過(guò)外部支持和激活內(nèi)生動(dòng)力，能夠?yàn)樨毨后w提供更穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展機(jī)會(huì)，能夠有效鞏固脫貧攻堅(jiān)的政策成果。要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接和無(wú)縫對(duì)接，財(cái)政支持政策亟需解決幾個(gè)方向性的問(wèn)題，比如，現(xiàn)有的哪些財(cái)政政策需要延續(xù)保留，已有財(cái)政政策存在哪些不足以及是否需要適當(dāng)調(diào)整，哪些已有財(cái)政政策明顯脫離實(shí)際或已經(jīng)完成歷史使命需要據(jù)實(shí)取消等。通過(guò)重新梳理、整合好2個(gè)方面政策的銜接、對(duì)接，必將有效聚合“1+1>2”的政策合力，更加充分發(fā)揮一體融合、一體推進(jìn)的強(qiáng)大政策動(dòng)力。

2 脫貧攻堅(jiān)面臨的困難和問(wèn)題

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨對(duì)人民和歷史做出的莊嚴(yán)承諾，是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)圍繞“兩不愁、三保障”目標(biāo)，在精準(zhǔn)識(shí)別、產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧扶智、安居扶貧、健康扶貧、財(cái)政保障、可持續(xù)發(fā)展等方面做了大量工作，經(jīng)過(guò)多年攻堅(jiān)，多年集中、傾斜投入，貧困縣的農(nóng)村生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施條件有了較大改善，脫貧攻堅(jiān)工作取得了明顯成效。但在肯定成績(jī)的同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨的困難和問(wèn)題，尤其是亟需在鞏固脫貧成效階段和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中解決的困難和問(wèn)題。

2.1 鞏固脫貧成效存在的不利因素

2.1.1 前期拔高標(biāo)準(zhǔn)“吊高胃口”，導(dǎo)致“福利陷阱”“懸崖效應(yīng)”的發(fā)生 在全面實(shí)施脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，部分貧困縣在解決“兩不愁、三保障”問(wèn)題上做了不少探索，但是部分地區(qū)有意或無(wú)意地拔高了標(biāo)準(zhǔn)、吊高了胃口，進(jìn)而產(chǎn)生了眾多問(wèn)題。例如，部分地區(qū)出現(xiàn)的貧困戶醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例層層加碼；部分地區(qū)對(duì)特困農(nóng)戶核定不精準(zhǔn)，超量實(shí)施住房兜底“交鑰匙工程”，添置家電、家具、造成部分群眾“等、靠、要”思想問(wèn)題；部分地區(qū)低保按戶保障比例標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，甚至出現(xiàn)將不符合條件的對(duì)象納入低保范圍等。如果繼續(xù)執(zhí)行人為拔高、“吊高胃口”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)擠壓有效的扶貧資源，影響全省整體脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程和成色。同時(shí)，過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)容易把貧困戶的“胃口”吊高，貧困群眾陷入“福利陷阱”，導(dǎo)致出現(xiàn)“懸崖效應(yīng)”，造成爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)規(guī)則失序，引發(fā)新的不公。此外，若長(zhǎng)期執(zhí)行拔高標(biāo)準(zhǔn)、“吊高胃口”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，必然加大脫貧攻堅(jiān)的難度，加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，是不可持續(xù)的，后期政府承諾無(wú)法兌現(xiàn)，必將損害黨和政府的公信力，導(dǎo)致群眾不滿。

2.1.2 貧困地區(qū)本身是困中之困、堅(jiān)中之堅(jiān)，鞏固脫貧成效難度較大 由于部分貧困地區(qū)整體貧困較為突出，鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)繁重。主要表現(xiàn)為：一是深度貧困地區(qū)資源稟賦差。深度貧困地區(qū)往往生產(chǎn)要素缺乏、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，生態(tài)環(huán)境脆弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、公共保障不足，思想觀念落后、素質(zhì)能力不高[6]。二是易返貧群體比例高。由于貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，脫貧基礎(chǔ)非常脆弱，還存在比較大的易返貧群體。三是貧困地區(qū)歷史欠賬太多。資源有限、政策時(shí)滯或偏差等因素影響，部分貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自我發(fā)展能力不足、民生領(lǐng)域欠賬過(guò)多的問(wèn)題仍然比較突出，鞏固脫貧成效難度較大。四是政策實(shí)施“邊際遞減效應(yīng)”顯現(xiàn)，持續(xù)鞏固脫貧成效難度加大。脫貧攻堅(jiān)成效的獲得很大程度上來(lái)自于政策的傾斜和支持。當(dāng)前，隨著多數(shù)貧困地區(qū)陸續(xù)脫貧摘帽，但政策實(shí)施的“邊際效應(yīng)”逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為每單位扶貧資金的投入所帶來(lái)的貧困人口的減少、貧困發(fā)生率的下降呈現(xiàn)減緩趨勢(shì)，持續(xù)鞏固脫貧成效難度加大。

2.2 提升脫貧攻堅(jiān)成效亟需解決的困難和問(wèn)題

2.2.1 貧困村與部分邊緣村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象 在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)上下眾志成城、勠力同心，堅(jiān)決打好脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗，貧困村和貧困群眾狀況得到了有力改善，展現(xiàn)出了新面貌、新氣象，但是部分邊緣村缺乏資金、項(xiàng)目支持，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、住房條件、文化體育等方面還有一定的發(fā)展差距，成為當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展短板。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)扶貧帶貧減貧能力整體不強(qiáng) 由于2020年是貧困人口脫貧的時(shí)間終結(jié)點(diǎn)，加之脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重、追責(zé)嚴(yán)，部分地區(qū)為了早日完成脫貧摘帽任務(wù)，大多傾向于選擇“短、平、快”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧、帶貧、減貧的長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性整體不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為：一是貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比重大。貧困地區(qū)大多是傳統(tǒng)國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)和生豬重要養(yǎng)殖區(qū)，其糧豬型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)未得到有效提升和優(yōu)化，其產(chǎn)業(yè)鏈條短、科技含量低、能源消耗大、競(jìng)爭(zhēng)力不足、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。二是政策支持導(dǎo)向不足。用于脫貧攻堅(jiān)的統(tǒng)籌整合資金主要使用方向是農(nóng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受限于統(tǒng)籌整合資金的績(jī)效考核要求，資金投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)多、投入產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)、品牌建設(shè)資金少，資金投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施多、支持促進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合投入少，資金投向農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施多、投向農(nóng)村鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展少，導(dǎo)致市場(chǎng)、技術(shù)信息閉塞，新技術(shù)、新品種引進(jìn)和轉(zhuǎn)化速度慢，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用程度低，高值農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制作用有限，二三產(chǎn)業(yè)帶貧減貧效益差。

3 推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策有機(jī)銜接必須把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

要充分發(fā)揮財(cái)政政策在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的引導(dǎo)、保障和催化作用，就必須緊緊圍繞脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略有機(jī)銜接的現(xiàn)實(shí)需求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的“三農(nóng)短板”，抓實(shí)抓細(xì)兩者有機(jī)銜接的政策舉措關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能更好地推動(dòng)兩者的有機(jī)銜接和協(xié)同發(fā)展[3-4]。

3.1 做好一項(xiàng)考核制度銜接，科學(xué)制定和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核辦法

實(shí)施嚴(yán)格的考核評(píng)估激勵(lì)制度是取得脫貧攻堅(jiān)全面勝利和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，我國(guó)相繼實(shí)施了黨委政府脫貧攻堅(jiān)工作成效考核、扶貧成效省級(jí)交叉檢查、脫貧攻堅(jiān)成效第三方評(píng)估、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)等多項(xiàng)考核評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入全面勝利階段，在開(kāi)展全國(guó)脫貧攻堅(jiān)普查的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展和考核情況，優(yōu)化調(diào)整完善指標(biāo)，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的考核評(píng)估激勵(lì)制度的銜接，力求為脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利和有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要保障，確保考核評(píng)估激勵(lì)制度經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

3.2 做好兩項(xiàng)政策過(guò)渡銜接，持續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成效鞏固與發(fā)展

2020年后隨著我國(guó)絕對(duì)貧困人口的消失，農(nóng)村減貧對(duì)象重點(diǎn)是相對(duì)貧困人口，如何做好農(nóng)村貧困邊緣、脆弱返貧重點(diǎn)人員的監(jiān)測(cè)與幫扶，防止新增和返貧現(xiàn)象的發(fā)生，探索建立脫貧攻堅(jiān)成效長(zhǎng)效機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展，仍將是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興交匯期的工作重點(diǎn)。

3.2.1 做好體制機(jī)制的過(guò)渡銜接 借鑒脫貧攻堅(jiān)積累的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化“五級(jí)書(shū)記”抓鄉(xiāng)村振興的制度保障，盡早研究出臺(tái)脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興的責(zé)任落實(shí)、組織保障、工作推進(jìn)、考核評(píng)價(jià)等方面的實(shí)施細(xì)則；科學(xué)指導(dǎo)貧困地區(qū)逐步將重點(diǎn)工作由脫貧攻堅(jiān)向鞏固脫貧攻堅(jiān)成效與鄉(xiāng)村振興銜接過(guò)渡，完善落實(shí)項(xiàng)目統(tǒng)籌機(jī)制，研判脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目中需要延續(xù)和升級(jí)的內(nèi)容，適時(shí)調(diào)整并將其納入鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目規(guī)劃中。

3.2.2 做好涉農(nóng)資金投入的過(guò)渡銜接 根據(jù)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的總要求，繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政與金融投入的主體和主導(dǎo)作用，將支農(nóng)資金作為財(cái)政支出優(yōu)先保障的重點(diǎn)，確保財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)；強(qiáng)化資金整合，把脫貧攻堅(jiān)成效可持續(xù)與鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)投入統(tǒng)籌起來(lái)，用好用活財(cái)政涉農(nóng)資金整合政策，充分發(fā)揮資金整合規(guī)模合力效益；充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等方式，用好用活“財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)+基建投資”“中央支持+地方投入”“財(cái)政資金+金融資本+社會(huì)資本”等各項(xiàng)組合政策，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本更多地投向扶貧和鄉(xiāng)村振興事業(yè)，以滿足鄉(xiāng)村振興多樣化融資需求。

3.3 做好三項(xiàng)財(cái)政支持銜接，明確財(cái)政支持重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)方向

鄉(xiāng)村振興需解決的急迫問(wèn)題和重要問(wèn)題是人的問(wèn)題、錢(qián)的問(wèn)題和改革的問(wèn)題，因此財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)圍繞鄉(xiāng)村振興亟需解決的重要問(wèn)題實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變銜接。

3.3.1 財(cái)政支持要從“重物”向“重人”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變銜接 鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是“人才振興”，財(cái)政發(fā)力要從“重物”轉(zhuǎn)為“重人”。財(cái)政支持“人才振興”，要突出重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要培育一批新型職業(yè)農(nóng)民，使新型農(nóng)民成為鞏固脫貧成效和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍，讓其成為鞏固脫貧攻堅(jiān)成效和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的參與者、建設(shè)者和受益者。其次，加大對(duì)鄉(xiāng)村“土專(zhuān)家”“田秀才”的扶持力度，大力開(kāi)展惠農(nóng)政策、扶貧開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治等方面的知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨員和基層干部治理能力提升。此外，要進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)大學(xué)生到鄉(xiāng)村工作就業(yè)，為在鄉(xiāng)村工作的大學(xué)生提供創(chuàng)業(yè)信貸貼息、科研獎(jiǎng)補(bǔ)、職級(jí)優(yōu)先、高定工資檔位等多方優(yōu)惠，激勵(lì)大學(xué)生干事創(chuàng)業(yè)活力[7]。

3.3.2 財(cái)政支持要從“落實(shí)保障”向“主動(dòng)引導(dǎo)”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變銜接 財(cái)政要改變“財(cái)政就是買(mǎi)單者”的被動(dòng)思維，積極主動(dòng)參與扶貧主管部門(mén)和鄉(xiāng)村振興主管部門(mén)的整體規(guī)劃，完善部分行業(yè)規(guī)劃，著力解決財(cái)政資金碎片化、制度零散化等問(wèn)題，督促相關(guān)部門(mén)做好績(jī)效目標(biāo)實(shí)施和資金科學(xué)支出[7-8]。同時(shí)，財(cái)政引導(dǎo)要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，充分發(fā)揮財(cái)政支持的撬動(dòng)作用和引導(dǎo)作用，堅(jiān)持“財(cái)政引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”的原則，引導(dǎo)市場(chǎng)資源優(yōu)化配置，激活金融資源的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)和撬動(dòng)金融資源與社會(huì)資本參與鞏固脫貧攻堅(jiān)成效與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大項(xiàng)目建設(shè)。

3.3.3 財(cái)政支持要從“資金推動(dòng)”向“要素驅(qū)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變銜接 長(zhǎng)期以來(lái)，資金、土地、人才等各種要素單向由農(nóng)村流入城市、造成農(nóng)村嚴(yán)重“失血”“貧血”。鞏固脫貧攻堅(jiān)成效和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，財(cái)政支持必須重點(diǎn)圍繞“錢(qián)、地、人”等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以期推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)要素實(shí)現(xiàn)平等交換，城鄉(xiāng)公共資源實(shí)現(xiàn)均衡配置[3-4,8]。

3.4 做好四項(xiàng)舉措對(duì)接銜接，綜合提升脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興成效與質(zhì)量

脫貧攻堅(jiān)在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、組織、文化和人才等方面取得了明顯成效，推動(dòng)要素配置、資金投入、公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)成效與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無(wú)縫對(duì)接，顯得尤為重要。因此，為提升脫貧攻堅(jiān)成效、保障鄉(xiāng)村振興質(zhì)量，需要在兩者的有機(jī)銜接中做好“四項(xiàng)對(duì)接”。

3.4.1 做好產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的對(duì)接 產(chǎn)業(yè)扶貧增強(qiáng)了貧困村和貧困戶的可持續(xù)脫貧致富能力。產(chǎn)業(yè)興旺可在產(chǎn)業(yè)扶貧所形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上優(yōu)化升級(jí)，依托“市場(chǎng)+政府”持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化和多元化融合發(fā)展，借助和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧形成的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)源性動(dòng)力支撐進(jìn)行強(qiáng)化塑造，大力提升農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.4.2 做好生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的銜接 生態(tài)宜居可借鑒生態(tài)扶貧中扶貧脫貧與生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)，設(shè)立公益性崗位，在解決相對(duì)貧困群眾就業(yè)的同時(shí)進(jìn)行生態(tài)修護(hù)保護(hù)工作。借鑒農(nóng)村安全飲水工程管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，深入開(kāi)展實(shí)施“廁所革命”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理”“農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理”等重大生態(tài)工程，以“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為重要抓手，推動(dòng)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，健全農(nóng)村人居環(huán)境整治長(zhǎng)效機(jī)制。借助生態(tài)扶貧中建立的生態(tài)扶貧專(zhuān)業(yè)合作組織，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性，減少秸稈焚燒、有害化肥、畜禽糞污污染等農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題。

3.4.3 做好扶智扶志與鄉(xiāng)風(fēng)文明的對(duì)接 鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)可借鑒教育扶貧的“控輟保學(xué)”經(jīng)驗(yàn)，大力提升農(nóng)村教育設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育水平，阻斷貧困的代際傳遞，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明提供智力支持。通過(guò)借鑒扶貧扶志的經(jīng)驗(yàn)，大力破除群眾“等、靠、要”思想，克服農(nóng)民攀比心理，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明提供動(dòng)力支持；通過(guò)借鑒扶貧扶志“感恩教育”的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展好扶貧扶志感恩教育行動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識(shí)、內(nèi)生動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明營(yíng)造良好氛圍。

3.4.4 做好扶貧工作隊(duì)與鄉(xiāng)村人才振興的銜接 鄉(xiāng)村人才振興可延續(xù)駐村幫扶經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善駐村幫扶管理辦法，采取保障激勵(lì)與考評(píng)并行的管理體制，繼續(xù)選派“駐村工作隊(duì)”“優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記”“駐村農(nóng)技員”幫助推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興。通過(guò)脫貧攻堅(jiān)各類(lèi)激勵(lì)政策，激勵(lì)各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織、公益人士參與到減貧與鄉(xiāng)村振興事業(yè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量，并與政府形成三方合力，即政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的有效鄉(xiāng)村治理新格局。

4 推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的財(cái)政政策建議

2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，要根據(jù)主要矛盾的變化，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制[5,9]。針對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的現(xiàn)實(shí)需要和必須把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好“一項(xiàng)考核制度銜接”“兩項(xiàng)政策過(guò)渡銜接”“三項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)變銜接”“四項(xiàng)舉措對(duì)接銜接”的重點(diǎn)支持，充分發(fā)揮財(cái)政政策在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的引導(dǎo)、保障和催化作用，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)銜接。

4.1 保留財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，支持建立長(zhǎng)效脫貧和防止返貧機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的交匯期，我國(guó)集中連片特困地區(qū)相對(duì)貧困形勢(shì)仍然嚴(yán)峻、問(wèn)題依然突出。因此，仍需要保留財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金給予重點(diǎn)支持，避免出現(xiàn)返貧和“斷崖效應(yīng)”。對(duì)于2020年后財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金支出范圍在保持原有支出方向的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃或部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃規(guī)定的重點(diǎn)方向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。如結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，增加農(nóng)村致富帶頭人的科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展支持等支出內(nèi)容；結(jié)合生態(tài)宜居要求，增加農(nóng)村人居環(huán)境整治支出內(nèi)容；結(jié)合鄉(xiāng)風(fēng)文明，增加扶志宣傳宣講、獎(jiǎng)勵(lì)等支出內(nèi)容。

4.2 探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，支持精準(zhǔn)補(bǔ)齊“三農(nóng)”領(lǐng)域短板

脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)探索建立了貧困縣財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)工作，有效提高了財(cái)政資金使用效益，優(yōu)化完善了脫貧攻堅(jiān)資金供給制度，為推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決“三農(nóng)”領(lǐng)域短板提供了重要參考。2017年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，建議2020年后將貧困縣財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序地過(guò)渡到涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，賦予各地必要的統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的自主權(quán)，允許各地實(shí)行“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，允許各地在完成約束性任務(wù)的前提下，可根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用資金，精準(zhǔn)補(bǔ)齊“三農(nóng)”領(lǐng)域短板[10]。

4.3 調(diào)整完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群可持續(xù)發(fā)展

基于市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)是幫助貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困群眾脫貧持續(xù)增收的重要抓手。因此，適時(shí)調(diào)整和完善新一輪的產(chǎn)業(yè)扶貧提質(zhì)增效扶持政策，確保產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展非常迫切。一是由扶持特定個(gè)體向扶持多元化產(chǎn)業(yè)主體發(fā)展轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶貧主要是精準(zhǔn)到個(gè)人的產(chǎn)業(yè)幫扶，隨著貧困人口的脫貧，要將重點(diǎn)瞄準(zhǔn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，產(chǎn)業(yè)扶貧要從直接幫扶向加大村經(jīng)濟(jì)集體等產(chǎn)業(yè)主體扶持力度轉(zhuǎn)變。二是資金由均衡分配向集中力量支持產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。在脫貧攻堅(jiān)階段，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的資金支持主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而支持特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金量小且分散、難以形成規(guī)模效應(yīng)，建議結(jié)合各區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，研究集中資金、分步實(shí)施，支持區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。三是財(cái)政資金由直接扶持向金融協(xié)同支持轉(zhuǎn)變。改變財(cái)政資金直接補(bǔ)助個(gè)人或新型經(jīng)營(yíng)主體方式，盡可能通過(guò)發(fā)展政策性擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)、優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)等金融協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)品，延續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息及獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等相關(guān)政策，緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難、融資貴問(wèn)題，增強(qiáng)新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶抵抗“自然和價(jià)格”雙重風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.4 保持脫貧攻堅(jiān)政策穩(wěn)定，支持拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展資金籌集渠道

2020年后脫貧攻堅(jiān)階段性任務(wù)完成后，扶貧工作也將進(jìn)入新的歷史階段，由“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”、由解決“絕對(duì)貧困”轉(zhuǎn)向“相對(duì)貧困”，但是繼續(xù)開(kāi)展以“縮小收入差距、緩解相對(duì)貧困、促進(jìn)共同富裕”為目的的扶貧開(kāi)發(fā)，仍將是推進(jìn)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、高水平全面建成小康社會(huì)的必然要求和重要任務(wù)。一方面，部分貧困地區(qū)財(cái)力基礎(chǔ)依然薄弱、公共服務(wù)短板依然明顯、基礎(chǔ)設(shè)施條件依然落后的現(xiàn)實(shí)狀況并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)和貧困人口，繼續(xù)保持政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，建議2020年后繼續(xù)對(duì)貧困地區(qū)低保、五保、就業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、扶貧小額信貸等相關(guān)政策給予支持，避免貧困地區(qū)出現(xiàn)“斷崖效應(yīng)”。另一方面，無(wú)論是鄉(xiāng)村振興，還是脫貧攻堅(jiān)都離不開(kāi)真金白銀的投入，財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接必須解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題。因此，建議適度拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展資金籌集渠道，多渠道增加鄉(xiāng)村發(fā)展資金投入。繼續(xù)實(shí)施和擴(kuò)大國(guó)有土地使用出讓收入使用范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，讓農(nóng)村充分分享土地增值成果；建議繼續(xù)實(shí)施和擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑和跨設(shè)區(qū)市補(bǔ)充耕地省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑政策，將所得收益通過(guò)預(yù)算安排用于支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

4.5 及時(shí)補(bǔ)短糾偏，支持構(gòu)筑建成小康社會(huì)的社會(huì)保障底線

脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，各地在解決“兩不愁、三保障”突出問(wèn)題方面做了不少探索和實(shí)踐，部分地區(qū)有意或者無(wú)意拔高了脫貧標(biāo)準(zhǔn)或者降低了脫貧標(biāo)準(zhǔn)，脫離實(shí)際，影響脫貧攻堅(jiān)成效，部分政策缺乏可持續(xù)性。根據(jù)中央文件規(guī)定，各地已經(jīng)實(shí)施的重大疾病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)和其他政府兜底性醫(yī)療保障政策，在2020年底前過(guò)渡到城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度提供兜底保障。此外，由于原有政策目標(biāo)任務(wù)基本完成，原有的部分階段性財(cái)政支持政策也應(yīng)當(dāng)據(jù)實(shí)取消。例如，農(nóng)村易地扶貧搬遷政策和光伏建設(shè)項(xiàng)目扶貧目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)據(jù)實(shí)取消或者調(diào)整易地扶貧搬遷資金、光伏建設(shè)補(bǔ)貼資金等。