2020年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的認(rèn)識與啟示

王祥峰

（山東省農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究所／農(nóng)業(yè)農(nóng)村部華東都市農(nóng)業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗室，山東濟(jì)南 250100）

2020年7 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部聯(lián)合發(fā)布2020年重點(diǎn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策（以下簡稱2020年新政），聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，做出系統(tǒng)部署安排［1］。這是經(jīng)歷上半年新冠肺炎疫情帶來的嚴(yán)峻考驗后，從國家層面對“三農(nóng)”支持政策的一次系統(tǒng)梳理和細(xì)化，含金量高，可操作性強(qiáng)，體現(xiàn)了向基層下沉、讓百姓受益。在當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜多變的新形勢下，這36條政策出臺為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇和振興發(fā)展堅定了信心，也給決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會提供了保障。

1 2020年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策出臺的重大意義

1.1 有利于穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤

習(xí)近平總書記對全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作作出重要指示時強(qiáng)調(diào)，“越是面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”［2］。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的“壓艙石”和社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”，其重中之重的地位無論面對疫情考驗還是國際環(huán)境干擾都不能動搖，而且只能加強(qiáng)不能削弱。這在2020年新政中得到了充分體現(xiàn)，再次表明中央對“三農(nóng)”工作的一貫高度重視，并保持了政策總體構(gòu)架的穩(wěn)定性和支持政策的連續(xù)性，持續(xù)為鄉(xiāng)村振興注入動力與活力，將對引導(dǎo)資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域流動產(chǎn)生重要作用。

1.2 鞏固了向好的市場預(yù)期

從2020年7月16日國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，上半年我國經(jīng)濟(jì)先降后升，二季度經(jīng)濟(jì)增長由負(fù)轉(zhuǎn)正，主要指標(biāo)恢復(fù)性增長。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值26 053億元，同比增長0.9%［3］。增幅雖然有限，但穩(wěn)住了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行復(fù)蘇的步伐，也穩(wěn)住了老百姓的心神。這個節(jié)點(diǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部又發(fā)布36條強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)了總體向好的市場預(yù)期。

1.3 體現(xiàn)了大國責(zé)任與擔(dān)當(dāng)

中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，是支撐全球經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，現(xiàn)已成為全球經(jīng)濟(jì)的“定盤星”。新世紀(jì)以來，中國連續(xù)17年出臺聚焦“三農(nóng)”的“中央一號文件”，持續(xù)發(fā)布實(shí)施重點(diǎn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，保證了世界第一人口大國、第一貿(mào)易大國的和諧穩(wěn)定發(fā)展，這本身也是對全世界的貢獻(xiàn)。人類命運(yùn)共同體視域下，中國的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，特別是有關(guān)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源保護(hù)利用政策，如輪作休耕、地膜回收、草原生態(tài)保護(hù)、漁業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、禁捕補(bǔ)償?shù)却胧┏掷m(xù)強(qiáng)化，犧牲當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量，換取長遠(yuǎn)生態(tài)效益，體現(xiàn)了對人類生存環(huán)境的重視和貢獻(xiàn)，也體現(xiàn)了一個大國應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

2 2020年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的突出特點(diǎn)

2.1 突出量化指標(biāo)

針對政策落地實(shí)施的可操作性，2020年新政多處明確了量化指標(biāo)。比如，2020年首批啟動支持建設(shè)50個產(chǎn)業(yè)集群，繼續(xù)創(chuàng)建31個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，支持259個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，確定20個農(nóng)村人居環(huán)境整治激勵縣（市、區(qū)、旗）名單，衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85%左右等。新政策更加注重對量化指標(biāo)設(shè)計，既便于落地執(zhí)行，又便于考核監(jiān)督。

2.2 突出政策下沉

針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)一線和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，相關(guān)支持政策更加聚焦和下沉。比如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)方式進(jìn)一步聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，服務(wù)對象進(jìn)一步聚焦小農(nóng)戶，服務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)一步聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)和農(nóng)民急需的生產(chǎn)環(huán)節(jié)［4］。聚焦鮮活農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地“最先一公里”問題，出臺了對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地倉儲保鮮設(shè)施的支持政策。

2.3 突出技術(shù)落地

針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的重大關(guān)鍵問題，從政策層面對先進(jìn)適用技術(shù)提供落地支持。比如，為促進(jìn)旱區(qū)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，2020年新增加了推廣旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)支持政策，示范水肥一體化、集雨補(bǔ)灌、壟作（膜）溝灌、測墑節(jié)灌等高效節(jié)水技術(shù)。另外，還強(qiáng)調(diào)集成組裝耕種管收全過程綠色高質(zhì)高效新技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)問題。

3 2020年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策傳遞出的新信息

3.1 支持重點(diǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)傾斜

政策體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線，從種植業(yè)到畜牧業(yè)的支持重點(diǎn)都在向高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)傾斜。在重點(diǎn)作物綠色高質(zhì)高效行動中，特別強(qiáng)調(diào)要示范推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、多抗耐逆新品種，集中打造優(yōu)良食味稻米、優(yōu)質(zhì)專用小麥、高油高蛋白大豆等一批生產(chǎn)基地。在畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級中明確提出，以北方農(nóng)牧交錯帶為重點(diǎn)，通過以養(yǎng)帶種的方式加快推動種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代飼草產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持重點(diǎn)縣實(shí)施果菜茶有機(jī)肥替代化肥，實(shí)施區(qū)域重點(diǎn)向長江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域傾斜。

3.2 補(bǔ)貼政策向貧困和疫情防控重點(diǎn)地區(qū)傾斜

2020 年新政第29條“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展”屬新增內(nèi)容，提出采取“先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)”的方式，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮設(shè)施。明確支撐政策向“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)和未摘帽貧困縣、新冠疫情防控重點(diǎn)地區(qū)和鮮活農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)傾斜；補(bǔ)貼比例上限不超過倉儲保鮮設(shè)施造價的30%，但對湖北省和貧困地區(qū)放寬至50%。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策向貧困地區(qū)和新冠疫情防控重點(diǎn)地區(qū)傾斜，彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

3.3 更加關(guān)注農(nóng)田本身的生態(tài)安全問題

農(nóng)田作為“山水林田湖草”生命共同體的重要組成部分，耕地質(zhì)量不但影響著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，而且還對產(chǎn)地生態(tài)具有重要影響。2020年新政在延續(xù)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源保護(hù)利用支持政策的基礎(chǔ)上，特別增加了耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的支持政策，專門提出要開展化肥減量增效示范，開展化肥包裝廢棄物回收處理工作試點(diǎn)，開展退化耕地治理，并分類制定了治理模式，體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的高度重視。

4 源自2020年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的三點(diǎn)啟示

4.1 堅持以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策為指引，明確科研主攻方向和科技支撐重點(diǎn)

2020 年出臺的36條強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策中多條政策落地都需要科技提供支撐和驅(qū)動力。比如奶業(yè)振興和畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點(diǎn)作物綠色高質(zhì)高效行動、推廣旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)、有機(jī)肥替代化肥行動、農(nóng)作物秸稈綜合利用、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)等。做好這些工作的根本依托在科技創(chuàng)新，從源頭上尋求高科技含量的新品種、新技術(shù)、新設(shè)備、新產(chǎn)品、新工藝、新模式作為支撐。

另外，2020年新政第31條繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)問題，在具體措施上有豐富和發(fā)展。比如，建設(shè)科技示范基地，培育科技示范主體，推廣綠色增產(chǎn)、節(jié)本增效的主推技術(shù)，打造智慧農(nóng)場、生態(tài)循環(huán)農(nóng)場等科技示范樣板，強(qiáng)調(diào)“完善公益性和經(jīng)營性農(nóng)技服務(wù)融合發(fā)展機(jī)制”。這給農(nóng)業(yè)科研單位示范推廣工作提供了發(fā)展機(jī)會，也賦予了責(zé)任使命。

農(nóng)業(yè)科研單位的主責(zé)主業(yè)是為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多更優(yōu)質(zhì)的科技供給，研究生產(chǎn)急需、農(nóng)民關(guān)切、黨和政府關(guān)心的科學(xué)問題，研發(fā)“接地氣”的科技成果。從一定角度講，每年發(fā)布的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策也是給科研工作劃重點(diǎn)。中央財政支持和補(bǔ)貼的重點(diǎn)，是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的重大問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也理所應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)科研的重大課題和主攻方向?！皬纳a(chǎn)中來，再到生產(chǎn)中去”，應(yīng)該是農(nóng)業(yè)科技工作者始終堅持的理論與實(shí)踐邏輯。

4.2 樹立全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)、全價值鏈提升理念，加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群

產(chǎn)業(yè)集群政策是2020年新政的一大亮點(diǎn)。今年新增加了對優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群的具體支持政策，引導(dǎo)區(qū)域農(nóng)業(yè)從企業(yè)集中向產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變，新業(yè)態(tài)培育政策更趨成熟。

2019 年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策僅在第4條國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園支持政策中提到“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群”的概念，但具體建多少、怎么建并未闡述。2020年新政把優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群作為第3條單獨(dú)提出來，從操作層面作出了具體部署，不但有建設(shè)思路、支持重點(diǎn)、支持方式，而且有量化指標(biāo)，明確提出首批啟動支持建設(shè)50個產(chǎn)業(yè)集群。強(qiáng)調(diào)要著力解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的瓶頸制約和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動產(chǎn)業(yè)形態(tài)由“小特產(chǎn)”升級為“大產(chǎn)業(yè)”。這遵循了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，對各地鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指明了一條道路。

強(qiáng)調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)因主要是我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自改革開放以來持續(xù)發(fā)展，到目前積累的體量比較大，各種規(guī)模和層次的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體比較多。從形式上看區(qū)域內(nèi)聚集的企業(yè)數(shù)量不少，但專業(yè)化分工程度低，同質(zhì)化嚴(yán)重，關(guān)聯(lián)度不高，不但增加了企業(yè)運(yùn)營成本，而且還易引發(fā)惡性競爭。所以，必須要堅持全產(chǎn)業(yè)鏈思維，進(jìn)行分工協(xié)作，通過組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體來引領(lǐng)打造優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

外因主要是隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢不斷增強(qiáng)，我國農(nóng)業(yè)不僅面臨著重大發(fā)展機(jī)遇，同時也面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，外部帶給我們的不安全因素和風(fēng)險日益增多。在國際競爭日趨激烈的新形勢下，僅僅依靠我國農(nóng)業(yè)企業(yè)的單打獨(dú)斗，或者是一個區(qū)域的無序競爭，不可能取得在國際市場的競爭優(yōu)勢。因此，需要加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，空間布局由“平面分布”轉(zhuǎn)型為“集群發(fā)展”，主體關(guān)系由“同質(zhì)競爭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献鞴糙A”，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“抱團(tuán)取暖”，以提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

4.3 注重與山東實(shí)際緊密結(jié)合，打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板

立足山東省實(shí)際，加快強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落地實(shí)施，著力打造具有地域特色和推廣價值的鄉(xiāng)村振興齊魯樣板，重點(diǎn)做好“六個堅持”。

堅持以高質(zhì)量發(fā)展為核心。按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換，淘汰低產(chǎn)、低效、低端、不安全、供給過剩的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，走綠色、安全、高質(zhì)量發(fā)展的路子，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，發(fā)展高效益農(nóng)業(yè)，供給高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，創(chuàng)新高位階的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

堅持以三產(chǎn)融合為導(dǎo)向。按照全產(chǎn)業(yè)鏈合理規(guī)劃布局地方鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過延鏈補(bǔ)鏈，以一個縣或一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元構(gòu)建起比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條?？v向延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向拓展農(nóng)業(yè)功能，打造多業(yè)態(tài)、多功能的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，加快實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合化、農(nóng)文旅一體化發(fā)展。

堅持以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)。全面深化科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革，鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，重點(diǎn)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、品牌農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。通過協(xié)同攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化帶動，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，真正“給農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀”。

堅持以齊魯文化為底蘊(yùn)。山東不但是孔孟文化的發(fā)源地，而且還有農(nóng)圣賈思勰，有我國現(xiàn)存最早、最完整的農(nóng)學(xué)巨著——《齊民要術(shù)》，齊魯文化與農(nóng)耕文明源遠(yuǎn)流長。因此，山東推動鄉(xiāng)村振興有理由也必須強(qiáng)化文化自信，擦亮齊魯樣板的特色文化品牌。

堅持以園區(qū)聚集為依托。發(fā)揮農(nóng)業(yè)大省科技園、產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)園“三園同建”優(yōu)勢，以園區(qū)為平臺，深化運(yùn)營管理機(jī)制改革，聚集并激活資金、技術(shù)、信息、人才等各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素，進(jìn)而輻射帶動鄉(xiāng)村全面振興。

堅持以農(nóng)民增收為標(biāo)準(zhǔn)。尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)，注重發(fā)揮家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體作用，進(jìn)一步繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，讓廣大農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興偉大歷史進(jìn)程中真正得實(shí)惠。