國家公園立法基本問題新探

侯 宇 陳科睿

( 1.鄭州大學(xué) 法學(xué)院 河南 鄭州450001；2.河南財經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 河南 鄭州450053)

1872 年美國設(shè)立世界上第一個國家公園以來，國家公園業(yè)已成為全世界所認(rèn)可的自然文化保護(hù)制度。迄今為止，近萬個各種類型的國家公園分布在200 多個國家。總體而言，歐美發(fā)達(dá)國家對國家公園立法的研究也往往側(cè)重于聯(lián)邦與州及中央與地方權(quán)限劃分、國家公園的分類立法、收益分配、居民權(quán)利以及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等，其立法被其他國家所仿效。在我國，國家公園制度濫觴于2013 年，在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中在對生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計中首次提出了“建立國家公園體制”。2015 年5 月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》再次提出“建立國家公園體制”。2015 年9 月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“建立國家公園體制”并“加強(qiáng)對國家公園試點的指導(dǎo)，在試點基礎(chǔ)上研究制定建立國家公園體制總體方案”。2017 年7 月，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議上指出： 建立國家公園體制應(yīng)“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”“要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上”堅持“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”的國家公園理念。隨后，《建立國家公園體制總體方案》中指出：“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制”“研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)”。2018 年，國家公園管理局根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》而組建成立。由于國家公園制度發(fā)展的滯后性，使得我國至今尚未制定專門的法律予以規(guī)范，而與之相關(guān)的自然保護(hù)地法律法規(guī)屬于部門規(guī)章，不僅法律位階較低且內(nèi)容相互沖突。有學(xué)者指出，國家公園立法目前亟需解決的主要問題有：如何構(gòu)建自然保護(hù)地管理分類體系及重新構(gòu)建相應(yīng)法律概念、法律框架體系，如何協(xié)調(diào)、整合國家公園立法和自然保護(hù)地立法，確立合理的立法模式和法律體系①如呂忠梅著：《以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考》，載《生物多樣性》2019 年第2 期，第128-136 頁；秦天寶著：《論我國國家公園立法的幾個維度》，載《環(huán)境保護(hù)》2018 年第1 期，第41-44 頁。。因此，對我國國家公園的立法理念定位不清、基本原則認(rèn)識不足、制度規(guī)范不健全等基本理論問題進(jìn)行深入研究，尤為迫切。

一、國家公園立法亟需直面的問題

國家公園不僅對于維系和保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而且還在科研、教育以及游憩等諸多領(lǐng)域都發(fā)揮著無可取代的作用。自20 世紀(jì)末，我國依據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟對國家公園的規(guī)定①世界自然保護(hù)聯(lián)盟( IUCN) 將國家公園界定為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會。開始建立國家公園，迄今為止，已經(jīng)建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、世界文化和自然遺產(chǎn)、國家地質(zhì)公園、濕地公園及飲用水源地、國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國際重要濕地等9 種不同類型的國家公園［1］。但是，囿于以往以上述不同類型條塊分割式的管理體制，在新的國家公園立法理念下凸顯以下問題：

首先，立法理念多元與立法理念單一產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。國家公園立法理念已不再僅立足于生態(tài)保障單一理念，而是呈現(xiàn)出兼具提供科研、教育、游憩等功能的多元理念態(tài)勢。其重要標(biāo)志是2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用”，習(xí)主席于2017 年7 月明確提出“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念”。因此，在目標(biāo)多元背景下勢必帶來新問題和新挑戰(zhàn)，立法機(jī)關(guān)須充分考量如何在立法環(huán)節(jié)中對不同目標(biāo)之間潛在的沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，否則將引發(fā)執(zhí)法和司法使用上的困難。比如：鑒于國家公園堅持“國家代表性”以及“全民公益性”，這是否意味著國家公園國有主體地位不動搖，是否意味著斷然否認(rèn)任何形式的私人所有? 申言之，國有的意義和內(nèi)涵究竟是什么? 占有、使用、收益與處分四項權(quán)能是否只能國家才能享有或僅由法定的國有機(jī)關(guān)( 組織) 才能行使。又如：在生態(tài)保護(hù)為第一要務(wù)的持久目標(biāo)引領(lǐng)下，是否可以允許國家公園經(jīng)由“公私協(xié)力”②對此可參見黃學(xué)賢、陳峰著：《試論實現(xiàn)給付行政任務(wù)的公私協(xié)力行為》，載《南京大學(xué)法律評論》2008 年春秋合卷； 鄒煥聰著：《論公私協(xié)力的公法救濟(jì)模式及體系現(xiàn)代化——以擔(dān)保國家理論為視角》，載《政治與法律》2014 年第10 期，第62-74 頁；趙宏著：《合作行政與行政法的體系變革》，載《行政法論叢》第17 卷，法律出版社2015 年出版，第21-45 頁；程明修著：《公私協(xié)力法律關(guān)系之雙階爭訟困境》，載《行政法學(xué)研究》2015 年第1 期，第9-21 頁。在達(dá)成“國家代表性”的同時允許私人從中獲得自己應(yīng)得的利益，這是否意味著對“全民公益性”否認(rèn)或貶損?

其次，統(tǒng)一且適度超前立法的理性化要求與立法混亂且未建立國家公園法律體系的現(xiàn)實之間存在齟齬。國家公園在我國是一新生事物，雖然制定了為數(shù)不多的行政法規(guī)和部門規(guī)章等較為散亂、低位階的立法③行政法規(guī)主要有《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，部門規(guī)章主要包括《森林公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》《國家濕地公園管理辦法( 試行) 》《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等。且內(nèi)容相互沖突，但是目前仍未有專門的立法，與之相關(guān)的自然資源等法律體系尚未建立。此外，還存在著現(xiàn)有相關(guān)立法欠缺整體協(xié)調(diào)性、事權(quán)劃分模糊甚至交叉重疊現(xiàn)象，造成諸多部門各自為政、政出多門的“九龍治水”式“碎片化”監(jiān)管狀況。不僅如此，大多數(shù)保護(hù)區(qū)以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境［2］。因此，應(yīng)從根本上厘定國家公園立法定位，國家公園立法應(yīng)采取統(tǒng)一立法且具有適度超前性［3］，籍此有效規(guī)范參與國家公園活動各主體的行為。

最后，兼顧利益多元化的理性立法趨勢與國家難以有效監(jiān)管之間的矛盾。根據(jù)學(xué)者的總結(jié)，我國國家公園建設(shè)亟需妥善處理諸如“一多、存用、前后、上下、左右、內(nèi)外、新舊、公眾、好快”等相互對立統(tǒng)一的重要關(guān)系：一與多，即國家公園與自然保護(hù)地體系之間的關(guān)系；存與用，即保護(hù)與利用之間的關(guān)系；前與后，即代際關(guān)系；上與下，即中央政府和各級地方政府之間的關(guān)系；左與右，即不同職能部門之間的關(guān)系；內(nèi)與外，即自然保護(hù)地邊界內(nèi)部和外部之間的關(guān)系，其中尤其應(yīng)關(guān)注社區(qū)問題；新與舊，即新設(shè)自然保護(hù)地類型與已有自然保護(hù)地類型之間的關(guān)系；公與眾，即公共管理部門和其他利益團(tuán)體之間的關(guān)系；好與快，即國家公園制度質(zhì)量和國家公園制度建立速度之間的關(guān)系［4］。因此，在堅持國家公園事權(quán)統(tǒng)一于中央同時兼顧地方的情形下，如何建構(gòu)國家公園立法體系已成為當(dāng)務(wù)之急。

由此可見，傳統(tǒng)的粗放亂、頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳式且立法理念單一的立法模式愈來愈不適應(yīng)新時代的發(fā)展了，在多元化立法理念指引下的體系化、精細(xì)化的理性立法已成為時代的必然選擇。

二、國家公園立法理論基礎(chǔ)

基于上述現(xiàn)實與問題，為了充分保障各方利益訴求，伴隨著國家公園保護(hù)理念向“自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”和“最嚴(yán)格保護(hù)”轉(zhuǎn)變，國家公園立法不能再囿于傳統(tǒng)僵化、單一立法理念，更不能受制于以往粗獷式立法模式的藩籬［5］，亟需理性化、體系化并具有適度前瞻性。為此，學(xué)者們開始探討國家公園的立法基礎(chǔ)，如有學(xué)者提出以新公共服務(wù)理論建構(gòu)國家公園管理體制［6］，也有學(xué)者認(rèn)為國家公園應(yīng)建立于利益相關(guān)者理論之上［7］，還有學(xué)者提出合作治理是國家公園治理的理論基礎(chǔ)［8］。

實際上，國家公園理論基礎(chǔ)必然以國家公園性質(zhì)這一根本問題為出發(fā)點，它關(guān)乎著國家公園的立法原則及具體制度設(shè)計。于是，學(xué)者們開始聚焦于所有權(quán)歸屬與利用這一核心問題來探討如何構(gòu)建國家公園立法。學(xué)界對國家公園的性質(zhì)莫衷一是，主要有國有、全民所有、公有、集體所有等觀點①比較有代表性的有張一鳴著：《自然資源國家所有權(quán)及其實現(xiàn)》，載《人民論壇》2014 年第2 期，第132-133 頁；王克穩(wěn)著：《論自然資源國家所有權(quán)權(quán)能》，載《蘇州大學(xué)學(xué)學(xué)報( 社會科學(xué)版) 》2018 年第1 期，第34-47 頁。。目前，不少學(xué)者開始從公物視角進(jìn)行深入探究②如汪秋慧著：《公物利用視域下對公園設(shè)置商業(yè)設(shè)施行為的法律規(guī)制——從吃喝公園現(xiàn)象談起》，載《云南大學(xué)學(xué)報( 社會科學(xué)版) 》2013 年第6 期，第53-59 頁。，行政法上的公物理論能夠恰如其分地詮釋國家公園立法的現(xiàn)實困境以及所要應(yīng)對的詰難與挑戰(zhàn)。

依學(xué)理，公物是指行政主體出于公共目的而直接提供給公眾使用且受到行政法而非私法規(guī)范的物［9］。公物范圍涵蓋范圍寬泛，公物并不關(guān)注物的歸屬而側(cè)重于物的公共利用屬性，著重于國家或其他公權(quán)力是否享有支配權(quán)以及能否供公用。因此有學(xué)者認(rèn)為，公物所具有的提供公共利用這一特性，并不意味著擁有公物即享有了完整的財產(chǎn)權(quán)( eigentums-gleiches Vollrecht) ，而僅僅表明擁有有限的權(quán)利( ein baschr?nkt-dingliches Rechts)［10］。因此，國家公園在本質(zhì)上屬于公物( 公產(chǎn)) 的范疇，國家公園的特殊性就表現(xiàn)在它不僅能夠提供給公眾以物質(zhì)享受，它更能夠提供給公眾以精神享受。公物理論可以消弭國有、全民所有、公有、集體所有的爭執(zhí)，在理論層面為國家公園立法提供規(guī)范引導(dǎo)和價值支撐。國家公園建設(shè)中所涉及的土地勢必包括全民所有和集體所有，而且就涉及的土地類型而言，國家公園廣泛牽涉到國有與集體林地、草地、水域灘涂以及自留山、自留地和宅基地等各種集體性質(zhì)的土地［11］。清晰厘定全民所有與集體所有的界限，有助于對國家公園內(nèi)的土地以及其他自然資源權(quán)屬進(jìn)行有效界定［12］。公物不問所有權(quán)歸屬而聚焦于提供公用的特質(zhì)正是對“全民公益性”的有效踐行。不僅如此，公物理論還可以直面國家公園建設(shè)中私人能否享有所有權(quán)的棘手問題，尤其當(dāng)有相當(dāng)數(shù)量古建筑、古村落等自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)是普通居民私產(chǎn)，且國家僅憑借政府的力量無力對此類自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)進(jìn)行有效保護(hù)，因此在不改變其所有權(quán)的狀況下，將其納入公物的范疇予以保障實乃可行之舉③如早在2001 年，蘇州對行政機(jī)關(guān)及其所屬事業(yè)單位辦公用以及普通居民居住的古建筑立法予以規(guī)范。參見黃靜著： 《古建筑“私有化”的行政法問題芻議》，載《南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報( 社會科學(xué)版) 》2003 年第9 期，第251 頁。。

從另一視角而言，英美法系公物理論背后的公共信托理念或者大陸法系的雙軌制理論都是在區(qū)分所有權(quán)的名與實的基礎(chǔ)上詮釋如何使公共財產(chǎn)達(dá)成造福全體公眾之宗旨。公共信托是對信托所有權(quán)的繼承和發(fā)展，它主張受托人所享有是以純粹管理權(quán)為主的權(quán)利，受益人擁有的只是純粹收益權(quán)利。根據(jù)公共信托理論，國家對公物享有所有權(quán)的目的僅僅是保護(hù)公眾對公物的自由使用而已，國家是以公益代表人的身份對公物能否達(dá)成公共使用目的進(jìn)行監(jiān)督。公物在本質(zhì)上被視為信托財產(chǎn)，在這種特殊的信托關(guān)系中，普通民眾被視為信托人，而國家和行政主體則充當(dāng)受托人角色，行政主體即受托人在對公物進(jìn)行設(shè)定、變更、廢止以及管理時應(yīng)恪守以信托人的利益即公共利益為目的行使［13］。而根據(jù)德國修正所有權(quán)說或“私法和公法雙軌制”“雙軌制理論”［14］，將公法上的“物的支配”與私法上的“所有權(quán)的支配”理念相分離，區(qū)分所有權(quán)人、支配權(quán)人和管理義務(wù)人。無論財產(chǎn)私有、共有與否，一旦被納入公物的范疇，公法支配人即是公法上特定公務(wù)目的基礎(chǔ)上對該財產(chǎn)享有處分權(quán)，管理義務(wù)人是對該財產(chǎn)負(fù)有維護(hù)和保護(hù)，原所有人和第三人在法定范圍內(nèi)享有使用權(quán)，并且在此范圍內(nèi)排斥私法支配權(quán)( 如果該財產(chǎn)屬于私人所有)［15］。

因此，在契合新時代國家公園秉持“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”理念下，為了妥善處理國家公園立法所面臨的諸多難題，我們應(yīng)摒棄以往糾纏于國家所有理念的做法，應(yīng)務(wù)實地仿效英美或大陸法系的做法，區(qū)分國家所有的名與實［16］，將公共信托理論作為國家公園立法的理論基礎(chǔ)。即在形式上或理念上始終堅持國家享有對國家公園的所有權(quán)，但是具體制度架構(gòu)上可借鑒修正的所有權(quán)說，透過規(guī)范體系定位、統(tǒng)一立法( 法律保留) 對具體管理主體、管理權(quán)限、國家公園的處分權(quán)及收益分配等做出嚴(yán)格的規(guī)定。唯此，才能兼顧各方利益與訴求，才能將國家公園建構(gòu)為我們“生命共同體”的有機(jī)組成部分，真正踐行“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念”。

三、國家公園立法模式選擇

鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地利用形態(tài)、歷史背景以及行政體制方面的不同，各國公園立法大相徑庭。根據(jù)學(xué)者研究總結(jié)，國外目前存在著中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型三種不同的國家公園立法模式［17］。

中央集權(quán)型立法模式是以美國、巴西和南非為代表，其顯著特征就是透過中央立法并由中央政府統(tǒng)一管理，不受地方自治的制約。如美國透過聯(lián)邦國會1916 年制定并于1970 年修訂的《國家公園管理局組織法》(The National Park Service Organic Act) 、1964 年制定的《原野法》(Wilderness Law) 以及1968 年制定的《原生自然與風(fēng)景河流法》(Wile and Scenic Rivers) 和《國家風(fēng)景與歷史游路法》(National Scenic and Historic Trails) ，構(gòu)建起聯(lián)邦統(tǒng)一立法模式。美國國家公園土地雖然以公共土地為主，仍然有少量私人土地和印第安人保留地［18］。盡管如此，美國聯(lián)邦政府透過上述立法對所有國家公園享有管理權(quán)。鑒于美國各國家公園間存在較大差別，美國政府透過授權(quán)立法和單行法以及部門規(guī)章授權(quán)聯(lián)邦國家公園管理局、州政府以及其他部門行使具體的管理權(quán)，從而對全國58 個國家公園進(jìn)行有效的行使，形成了“一園一法”的授權(quán)立法特色。這種立法模式不僅可以有針對性地對具有歷史性、文化性和獨特性的歷史文化遺產(chǎn)和人類自然遺產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)和利用提供明確的法律保障，而且可以最大限度地消弭各管理機(jī)關(guān)的權(quán)限沖突與矛盾。

以德國、澳大利亞地方自治型為代表的國家公園立法模式，其特征是聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)原則性立法、制定宏觀政策等事務(wù)，地方政府根據(jù)各自的具體情況進(jìn)行有針對性的具體執(zhí)行性立法并開展具體的管理活動。如德國1976 年頒布的《聯(lián)邦自然與景觀保護(hù)法》雖然只有11 條，但它對國家公園的設(shè)立目的、當(dāng)局的職責(zé)、公有土地管理、合同協(xié)定、容忍義務(wù)和監(jiān)管規(guī)劃等均作出了框架性規(guī)定。各州根據(jù)實際情況對其國家公園的建設(shè)和管理進(jìn)行具體立法，因而有別于美國的“一園一法”制度。

混合立法模式或綜合管理型立法模式又可分為縱向混合模式和橫向混合模式。縱向混合模式是以日本為典型，其特征是在中央和地方進(jìn)行分級管理，如根據(jù)日本1957 年《自然公園法》，將國家公園劃分為設(shè)立國立、國定、道立三種不同類別進(jìn)行分級管理［19］。而在英國、加拿大為典型的橫向混合模式下，兼具中央集權(quán)和地方自治特色，即在中央地方分權(quán)指引下，中央雖然在宏觀上對國家公園進(jìn)行統(tǒng)籌管理，但是地方政府及其部門享有一定的自主權(quán)，不僅如此，還允許私營和民間機(jī)構(gòu)參與到經(jīng)營活動中［20］。這種模式也被稱為協(xié)作共治共管模式［21］。如英國透過以1949 年《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》為核心制定了大量不同層級且錯綜復(fù)雜的國家公園保護(hù)法律、政策等，以實現(xiàn)國家公園建設(shè)與管理任務(wù)。盡管英國國家公園中依然有大量居民擁有私人領(lǐng)地并居住，但是國家公園管理局始終是法定的主管部門，而具體管理工作是由各部門乃至經(jīng)由公私協(xié)作方式來完成。

以上三種立法模式各有利弊，鑒于我國國家公園試點區(qū)跨界現(xiàn)象普遍( 有一半試點區(qū)跨越2 個以上省份) ，加之中央和地方博弈激烈、園區(qū)及周邊居民利益調(diào)和與原私人所有歷史文化建筑歸屬權(quán)等諸多矛盾，有必要采取中央集權(quán)輔之以分級管理的立法體例，即所謂的“框架立法、實施細(xì)則與技術(shù)導(dǎo)則相結(jié)合”的立法模式［22］。因此，應(yīng)在中央集權(quán)模式下探索省代表中央政府行使所有權(quán)( 以三江源國家公園等為代表) 、國家林業(yè)和草原局代表中央政府行使所有權(quán)( 以東北虎豹國家公園為代表) 、縣級地方政府主導(dǎo)( 以錢江源、神農(nóng)架、南山等國家公園為代表) 等不同模式，并對中央與地方的國家公園管理權(quán)限予以明晰、法定化。

為了實現(xiàn)國家公園立法的體系性、超前性、漸進(jìn)性、本土性、協(xié)調(diào)性、針對性［23］，應(yīng)著重從以下三個方面進(jìn)行考量：

首先，在明確國家公園國有定位、國家公園立法事權(quán)統(tǒng)一的前提下，建立統(tǒng)一管理體制。如前文所述，在秉持公物理論和公共信托理論的指引下，國家僅僅在形式上享有對國家公園這一公物的所有權(quán)，政府接受人民委托對其所有的國家公園進(jìn)行管理，最終受益屬于全體人民，由此踐行“國家代表性、全民公益性”的宗旨。自此基礎(chǔ)上，建立健全自中央到地方自上而下的嚴(yán)格保護(hù)管理制度。為此，應(yīng)與之相關(guān)的自然保護(hù)地管理職能結(jié)合，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理、自然資源監(jiān)管等體制改革相呼應(yīng)，建立統(tǒng)一的國家公園管理機(jī)構(gòu)，由該部門統(tǒng)一履行國家公園管理職能。

其次，在國家公園類型化、事權(quán)統(tǒng)一基礎(chǔ)上建立分級管理機(jī)制。對國家公園類型化的目的在于透過立法強(qiáng)化中央與地方關(guān)系法治化。應(yīng)在清晰劃定全民所有和集體所有界限的基礎(chǔ)上，厘定不同類型的集體所有者的范圍，務(wù)必做到權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，在將國家公園事權(quán)統(tǒng)一于中央的前提下，施行分級管理體制。在前述的統(tǒng)籌考慮之下，中央政府和省級政府分級對國家公園行使管理權(quán)； 根據(jù)自然資源屬性與管理目標(biāo)的不同，合理劃分出不同的國家公園功能區(qū)，從而實行差異化保護(hù)管理；積極探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式。

此外，因不同類型國家公園直接關(guān)乎中央與地方就國家公園管理事權(quán)具體劃分這一根本問題，因此，國家公園的類型化直接關(guān)乎分級管理的成效。就此應(yīng)仿效美國、加拿大等國的做法，從規(guī)劃、建設(shè)和管理等各方面對國家公園嚴(yán)格實行分區(qū)制①美國將國家公園劃分為原始自然保護(hù)區(qū)、特殊自然保護(hù)區(qū)/文化遺址區(qū)、公園發(fā)展區(qū)和特別使用區(qū)四個功能區(qū)，德國劃分為核心區(qū)、限制利用區(qū)和外圍保護(hù)區(qū)三個區(qū)域，加拿大劃分為特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、游憩區(qū)和服務(wù)區(qū)五類區(qū)域，新西蘭劃分為特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)和游憩區(qū)三個區(qū)域，日本則劃分為普通區(qū)域和特別區(qū)域兩類。參見杜群等著：《中國國家公園立法研究》，中國環(huán)境出版集團(tuán)2018 年版，第100-102 頁。。根據(jù)我國《建立國家公園體制總體方案》的要求，可將國家公園劃分為風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、文化自然遺產(chǎn)等的不同類型實施差異化管理，對現(xiàn)行自然保護(hù)地保護(hù)管理效能進(jìn)行評估，逐步改變以往根據(jù)資源類型設(shè)置自然保護(hù)地體系的做法，研究新的科學(xué)合理分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步厘定各類自然保護(hù)地的性質(zhì)及相互關(guān)系，透過分類立法建立以國家公園為核心的自然保護(hù)地和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)體系。在對國家公園進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，經(jīng)由中央立法明確中央和地方事權(quán)進(jìn)而實施分級管理。須注意的是，在確定國家公園中全民所有自然資源管理權(quán)究竟由中央政府還是省級政府分級行使時，應(yīng)對諸如生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性、是否跨省級行政區(qū)和管理效率等各種因素予以綜合審慎考量。其中，國家公園中某些特定的全民所有自然資源管理權(quán)必須由中央政府直接行使，而其他部分則可以委托省級政府代理行使。待到時機(jī)成熟時，逐步過渡到由中央政府對所有國家公園內(nèi)全民所有自然資源直接予以管理。

最后，建立國家公園協(xié)同管理機(jī)制。在中央和地方就國家公園事權(quán)精細(xì)、合理劃分的基礎(chǔ)上，建立健全主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園協(xié)同管理機(jī)制。即在中央政府直接對國家公園內(nèi)全民所有自然資源行使管理權(quán)的領(lǐng)域，地方政府應(yīng)根據(jù)需要積極輔助、配合中央層面國家公園管理機(jī)構(gòu)的工作。在省級政府對國家公園內(nèi)全民所有自然資源代理行使管理權(quán)的，中央政府及其所屬部門不得無端施加干預(yù)，僅能依法給予必要的指導(dǎo)。國家公園所在地方政府應(yīng)通過積極履行其應(yīng)有職責(zé)推動其轄區(qū)( 包括國家公園) 的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

四、國家公園立法中的權(quán)利保障建構(gòu)

由于生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、系統(tǒng)性與脆弱性的特點，人們必須敬畏自然，“只有尊重自然規(guī)律的發(fā)展，尊重自然規(guī)律的布局，通過整合各方力量來保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，才能開展好國家公園體制建設(shè)”［24］。因此，國家公園立法須對各種利益關(guān)系審慎考量，尤其是亟需面對圍繞著國家公園所涉及的土地、自然資源、歷史文化遺產(chǎn)等的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)而引發(fā)的，以及在中央與地方之間、不同政府職能部門之間、國家所有與集體、私人所有之間、國家公園與原住民及周邊居民作為受益人的全體人民之間各種法律關(guān)系。為此，應(yīng)重點從以下四個方面對國家公園涉及各方的權(quán)利予以切實保障：

首先，建立各方利益參與主體的表達(dá)機(jī)制。國家公園在性質(zhì)上屬于公物，其本質(zhì)在于提供公共使用，因此國家公園必須堅持全民公益性。為了確保因設(shè)立國家公園而受到影響的各方能夠順暢表達(dá)其利益訴求，自園區(qū)規(guī)劃之初就應(yīng)依法進(jìn)行規(guī)劃并舉行聽證征求有關(guān)利益方意見；在園區(qū)以及根據(jù)功能區(qū)劃分而須搬遷的居民，應(yīng)依法進(jìn)行生態(tài)移民搬遷；對于納入國家公園的集體和私人土地或建筑物，可依據(jù)公物理論在不改變其權(quán)屬情形下，通過租賃、置換等方式由國家統(tǒng)一納入國家公園法律體系調(diào)整范疇中，集體和私人可以從國家公園的開發(fā)收益中享有法定或約定的利益。此外，國家還應(yīng)當(dāng)透過立法和政策鼓勵普通民眾尤其是國家公園所在地民眾積極參與到國家公園的規(guī)劃、建設(shè)、運行、監(jiān)督等各過程，建立與完善國家公園運營第三方評估制度和社會監(jiān)督機(jī)制，確保各方利益得到有效保障。

其次，建立國家公園特許經(jīng)營制度。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的要求，國家公園應(yīng)實行“特許經(jīng)營管理”，在國家公園生態(tài)保護(hù)及其公益屬性得以確保的前提下，透過公私協(xié)力或引入民營資本等投資、融資模式積極探索多元化管理機(jī)制。為了提高特許經(jīng)營的有效性和競爭性，使得特許經(jīng)營制度最大限度地高效開發(fā)并利用資源，各國均透過立法對特許經(jīng)營進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。鑒于國家公園的公物屬性，國家公園必然由公法予以調(diào)整而不屬于私法的客體。就國家公園相關(guān)事項設(shè)定的特許經(jīng)營在性質(zhì)上為行政許可，屬于政府特許經(jīng)營范疇，應(yīng)嚴(yán)格依照《行政許可法》的規(guī)定做出特許。除此之外，囿于國家公園的特殊性，應(yīng)在將來制定的國家公園法中對國家公園的特許經(jīng)營許可的原則、條件、范圍、采取的經(jīng)營費率計算標(biāo)準(zhǔn)①存在單一標(biāo)準(zhǔn)和符合標(biāo)準(zhǔn)兩種：單一標(biāo)準(zhǔn)是指法律規(guī)定統(tǒng)一的費率計算方式；復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)不同申請項目、不同申請人、不同合同時間或項目開展的區(qū)域設(shè)置不同的特許經(jīng)營費率。參見陳朋、張朝枝著：《國家公園的特許經(jīng)營： 國際比較與借鑒》，載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報( 社會科學(xué)版) 》2019 年第1 期，第85-86 頁。等做出特別的規(guī)定。只有這樣，才能確保透過特許經(jīng)營制度達(dá)到兼顧各方利益并調(diào)動各方積極性最終實現(xiàn)合理、有償利用國家公園資源的宗旨。

再次，建立健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。能否妥善處理國家公園法律關(guān)系中所涉及的不同利益群體的訴求，是國家公園穩(wěn)定有序建設(shè)的前提。比如許多國家公園的建設(shè)必然涉及有一定數(shù)量的原住民，而絕大部分國家并未采取將原住民全部遷出，或犧牲原住民利益和原有生產(chǎn)生活方式［25］。這勢必對上述原住民進(jìn)行搬遷補(bǔ)償，此外還應(yīng)根據(jù)土地權(quán)屬差異分別建立行之有效的生態(tài)補(bǔ)償制度。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的要求，在耕地、森林、草原、荒漠、濕地、水流、海洋等領(lǐng)域建立健全與之相配套的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，同時加大對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，建立健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策與機(jī)制。透過加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估機(jī)制，鼓勵受益地區(qū)以及國家公園所在地區(qū)積極穩(wěn)妥地透過資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。

鑒于國家公園的公物屬性，傳統(tǒng)的生態(tài)資本理論、外部性理論、公共物品理論以及特別犧牲理論都無法為國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度提供有說服力的理論支撐［26］，唯有公物理論定位于形式上全民所有而在將具體管理權(quán)透過公共信托依法授予國家公園管理機(jī)關(guān)，進(jìn)而實現(xiàn)全民共享即“全民公益性”而不僅限于國家獨享收益。因此，在公物理論指引下，有助于拓寬國家公園生態(tài)利害關(guān)系人的范疇，從而推動建立行之有效的國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。除此之外，還應(yīng)輔之以建立諸如國家公園生態(tài)產(chǎn)品交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)葒夜珗@生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制，積極推進(jìn)諸如碳權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)等與生態(tài)相關(guān)的權(quán)利有償使用與交易，建立健全生態(tài)權(quán)益儲備機(jī)制，由此透過市場看不見的手達(dá)成國家制度層面實現(xiàn)的任務(wù)。不僅如此，有學(xué)者甚至提出政府以生態(tài)購買方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，政府直接參與到生態(tài)補(bǔ)償市場中，政府以生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)提供者或購買者身份參與到生態(tài)補(bǔ)償中［27］。

最后，建立國家公園社區(qū)共管機(jī)制。如前所述，可參照國外通行的做法，將國家公園劃分為不同的功能區(qū)，透過國家公園立法和規(guī)劃明確各功能區(qū)的居民、游客等各種主體的權(quán)利與義務(wù)，最大限度地保障國家公園所在區(qū)域及其周邊民眾的合法權(quán)益。此外，國家公園相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求。鑒于可以透過集體和私人所有的土地或建筑物上設(shè)定公物而納入國家公園管理范疇，國家享有管理權(quán)居民居住并依法維護(hù)，政府對私人的維護(hù)予以補(bǔ)償并允許私人通過約定從政府開發(fā)收益中分享應(yīng)有的利益。因此，一方面可以參照美國的做法由國家公園管理部門與資源獲取者協(xié)商對國家公園資源的開發(fā)利用進(jìn)行惠益共享［28］；另一方面可借鑒社區(qū)共管模式，即相關(guān)社區(qū)從決策制定、決策實施、各主體利益訴求與權(quán)利救濟(jì)等全過程、全方位地有效參與到國家公園的保護(hù)活動中［29］。不僅如此，還可以在國家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)特色社區(qū)和特色小鎮(zhèn)，進(jìn)而推動普通民眾、各行業(yè)領(lǐng)域的專家以及企業(yè)和社會組織等各種社會主體積極投身于國家公園的規(guī)劃、建設(shè)與管理中，從而最終達(dá)成多元共治模式［30］。

五、結(jié)語

國家公園已成為世界各國生態(tài)資源保護(hù)與促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。國家公園制度的建立健全不僅對于我國生態(tài)文明建設(shè)和人類生命共同體意義重大，而且還有助于推動國家生態(tài)法治化進(jìn)程、治理模式的轉(zhuǎn)變。然而，我國至今尚未建立起完整的國家公園立法體系，現(xiàn)有的相關(guān)立法存在理念落后、立法散落且職能交叉堆疊諸多弊端。因此，亟需借助公物理論將國家公園視為一種特殊公物，通過專門國家公園立法予以規(guī)范，從而理順各種法律關(guān)系、對利害攸關(guān)各方的權(quán)利給予全面保障，建構(gòu)起完備的公園法律體系，調(diào)動全民積極性，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，踐行“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”的國家公園理念。