能力視角下農(nóng)村脫貧攻堅政策的創(chuàng)新路徑研究

徐琪新

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

目前我國脫貧攻堅已到?jīng)_刺階段，在扶貧項目和政策帶動下，貧困群體短期經(jīng)濟(jì)收入得到一定程度提高，農(nóng)村絕對貧困問題得到有效解決。但是，貧困是一個相對的概念，隨著社會不斷發(fā)展，貧困的定義和標(biāo)準(zhǔn)也處在不斷變化之中。長期來看，貧困群體由于自身健康狀況、受教育程度、勞動技能等能力因素的限制，抵抗外界風(fēng)險能力較差，返貧和新的貧困問題難以得到徹底有效解決。同時，市場機(jī)制的建立使得每個社會成員都有可能因遭受各種社會風(fēng)險而返貧或出現(xiàn)新的貧困狀況。因此如何從能力的視角針對不同致貧原因?qū)ΠY下藥、精準(zhǔn)施策，為農(nóng)村貧困人口提供一條可持續(xù)脫貧之路，確保易返貧群體長期穩(wěn)定脫貧，是當(dāng)前脫貧攻堅實(shí)踐面臨的最突出、最亟待解決的課題。

一、能力貧困理論視域中的貧困問題審視

(一)由收入貧困到能力貧困

在過去相當(dāng)長的一段時期，對貧困的定義多是集中在經(jīng)濟(jì)收入上，即物質(zhì)匱乏。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中引用坎蒂隆的觀點(diǎn)認(rèn)為 ：“一個人是富裕還是貧窮，是根據(jù)他所能享受的生活必需品、便利品和娛樂品的數(shù)量和品質(zhì)決定的?！?1)[英]亞當(dāng)·斯密 ：《國富論》(上)，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第108頁。1901年英國學(xué)者朗特里(Rowntree)根據(jù)英國家庭每周平均所需衣、食、住房和其他必要支出，將一周26先令作為當(dāng)時約克市六口之家的貧困線，這也是最早根據(jù)食物和非食物支出對貧困進(jìn)行貨幣化定義的做法(2)轉(zhuǎn)引自王小林 ：《貧困測量理論與方法》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第23頁。。世界銀行1天1美元的貧困線在很長一段時期內(nèi)作為各發(fā)展中國家判斷貧困的標(biāo)準(zhǔn)。1978年以來，我國曾采用過三條貧困線，分別是1984年標(biāo)準(zhǔn)、2008年標(biāo)準(zhǔn)和2010年標(biāo)準(zhǔn)，其中1984年標(biāo)準(zhǔn)可以稱為絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，2008年標(biāo)準(zhǔn)為低收入標(biāo)準(zhǔn)。在2007年以前，我國一直采用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，用于確定扶貧對象和脫貧依據(jù)。低收入標(biāo)準(zhǔn)在部分發(fā)達(dá)省份作為扶貧工作的參考。2011年，國家提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按照農(nóng)村居民人均年純收入2300元(2010年不變價格)作為新的國家貧困線。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，目前我國已基本消除了難以維持最低生活需求的絕對貧困。不可否認(rèn)，收入低下是造成福祉被剝奪的重要原因，增加收入可以更好地滿足人們基本生活需要以改善貧困狀況。但事實(shí)上，收入只不過是改善福祉的一種工具，貧困不僅僅是一種收入標(biāo)準(zhǔn)或者主觀感受，貧困者自身的能力和能夠到達(dá)的狀態(tài)才是理解和解決貧困的最終要義。長期以收入為中心的貧困觀使得在制定反貧困公共政策時更多關(guān)注貧困者物質(zhì)收入水平，而偏離了加強(qiáng)貧困群體自身能力建設(shè)這一根本。因此，我們迫切需要從新的視角審視貧困問題。

1979年，在著名的泰納講座上，印度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど髁祟}為“什么是平等”的演講，在這次演講中他闡述了能力貧困理論，這一理論中有兩個重要概念 ：功能性活動和可行能力。功能性活動是指一個人實(shí)際去做并且有能力達(dá)到的事情或狀態(tài)(3)Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford: Oxford University Press, 1999, p.75.，如能夠參與社會生活，保持健康快樂等；而可行能力既包括人們選擇某種功能性活動而實(shí)際達(dá)到的某種狀態(tài)，又包括人們做另外一種選擇時能夠預(yù)見達(dá)到的某種狀態(tài)(4)Amartya Sen, The Quality of Life, Oxford: Oxford University Press, 1993, p.31.。功能性活動和可行能力的區(qū)別在于前者是實(shí)際達(dá)到的生活狀態(tài)，后者是能夠在功能性活動組合中進(jìn)行價值選擇的自由，二者分別強(qiáng)調(diào)了一個人實(shí)際做了什么和能夠做什么。基于可行能力的視角來判斷個體的處境，貧困不再僅以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，可行能力被剝奪才是貧困的真正根源(5)[印]阿瑪?shù)賮啞ど?：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第85頁。。能力貧困理論延伸擴(kuò)大了貧困的內(nèi)涵，即貧困是由于滿足人們基本需要的能力不足或者被剝奪而造成的，雖然收入是提高能力和實(shí)現(xiàn)某種功能性活動的重要工具和手段，但絕不是唯一途徑，例如良好的健康和教育可以幫助人們獲得更高的收入，從而過上更為體面的生活。同樣，在同等收入條件下，貧困者自身某些重要特性(健康狀況、受教育程度等)被剝奪時，可能需要更多的收入才能實(shí)現(xiàn)所需要的功能性活動，例如殘障人士需要更多的物質(zhì)資源來獲得與正常人相同的功能性活動，這些個體自身的特性與收入水平一樣，都會影響個體的可行能力，進(jìn)而影響其真實(shí)的貧困狀況(6)Amartya Sen, The Idea of Jastice, London: Allen Lane, 2009, p.256.。森的能力貧困理論使我們對貧困的理解由收入轉(zhuǎn)向了人們追求的目的和能夠達(dá)到這些目的的自由，加深了人們對造成貧困的根源即可行能力被剝奪的理解(7)[印]阿瑪?shù)賮啞ど?：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第86～87頁。。能力貧困理論的貢獻(xiàn)在于它提供了更為全面理解貧困的視角，使我們對貧困的關(guān)注由收入轉(zhuǎn)向了貧困者的生活和貧困背后的原因。

(二)能力貧困理論在實(shí)踐中的應(yīng)用

森的能力貧困理論在實(shí)踐中也發(fā)揮了重要作用。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報告》中將貧困界定為“缺少達(dá)到最低生活水平的能力”。1990年聯(lián)合國開發(fā)計劃署基于能力理論公布了各國人類發(fā)展指數(shù)(HDI)。HDI是一個衡量收入、預(yù)期壽命和教育的綜合指標(biāo)，雖然只是一個類似于各國GDP的簡單指數(shù)，所反映的內(nèi)涵也只是能力理論的一個高度簡化形式，但它的貢獻(xiàn)在于將人們的注意力從GDP轉(zhuǎn)移到人類發(fā)展上來。反映在排名上，根據(jù)《人類發(fā)展報告2013》，像新西蘭、古巴、馬達(dá)加斯加等國家的HDI排名要遠(yuǎn)高于他們國民總收入(GNI)的排名。多維貧困指數(shù)(MPI)是能力貧困理論的另一個重要應(yīng)用，同時也是HDI的進(jìn)一步發(fā)展。多維貧困指數(shù)綜合了貨幣和非貨幣維度，正如森所說的那樣 ：“對于貧困的分析應(yīng)該轉(zhuǎn)向貧窮的生活本身而不是窮人的錢包?！?8)Amartya Sen, “Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny”, in Social Development Papers, Vol. 1 (January 2000), p.12.自2005年起，德國政府公布的《國家貧困和財富報告》就以能力理論和MPI為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注國民教育、健康、住房、就業(yè)、公共政策、社會參與度、國民收入和負(fù)債，特別強(qiáng)調(diào)對家庭、移民、殘疾人和其他弱勢群體的關(guān)注(9)Arndt Christian and Jurgen Volkert, “The Capability Approach: A Framework for Official German Poverty and Wealth Reports”, in Journal of Human Development and Capabilities, Vol.3 (2011), p.37.?！度祟惏l(fā)展報告2010》公布了各國多維貧困指數(shù)(MPI)，包括收入、教育、健康三個維度和營養(yǎng)狀況、兒童死亡率、兒童入學(xué)率、受教育程度、飲用水、電、日常生活用燃料、室內(nèi)空間面積、環(huán)境衛(wèi)生和耐用消費(fèi)品十個測量指標(biāo)。

二、能力視角下我國農(nóng)村脫貧攻堅實(shí)踐的反思

能力貧困理論對我國農(nóng)村脫貧攻堅實(shí)踐同樣具有啟發(fā)和借鑒價值。由于筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事扶貧工作多年，對我國的農(nóng)村脫貧攻堅工作有相當(dāng)?shù)牧私?。在我國?dāng)前的農(nóng)村脫貧攻堅實(shí)踐中，多是依靠基層政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)項目和政策扶持帶來的經(jīng)濟(jì)效益使貧困戶增收，最終實(shí)現(xiàn)貧困戶“收入脫貧”，例如通過探索資產(chǎn)收益項目，將財政專項扶貧資金投入養(yǎng)殖、光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等項目中，由農(nóng)村合作社、村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，依靠項目收益分紅帶動貧困戶增收；或者運(yùn)用貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向貧困戶提供低息或無息貸款，貧困戶以投資入股的方式入股當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，企業(yè)定期向貧困戶發(fā)放分紅；或者直接動員企業(yè)、個人向貧困戶進(jìn)行捐贈。以上由政府主導(dǎo)的脫貧攻堅實(shí)踐更多的是從資本的視角將貧困群體作為各項扶貧政策實(shí)施的客體，但忽略了貧困人口自身的主觀能動性和參與社會活動的主體地位，對貧困人口自身能力的提高作用十分有限。一方面，以提高貧困戶收入為主要目的的扶貧項目，在項目覆蓋貧困群體的選擇上，只是簡單地以收入作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，沒有仔細(xì)分析貧困戶致貧原因，這種變相轉(zhuǎn)移支付的手段很難保證貧困戶在項目和政策有效期之外的脫貧效果。另一方面，農(nóng)村合作社和村集體往往缺乏專業(yè)技能帶頭人，使得一些對技術(shù)和管理要求較高的項目運(yùn)營不善收益率低，甚至失敗，在損失扶貧資金的同時也導(dǎo)致了單一依靠項目分紅的貧困戶脫貧效果不穩(wěn)定，極易返貧。因此，在脫貧攻堅的公共政策制定過程中，不應(yīng)單純以減少收入貧困為最終目的，因為這混淆了減貧政策制定的目的和手段?；谀芰ω毨У囊暯?，我國農(nóng)村脫貧攻堅實(shí)踐距離提高貧困群體可行能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧、不返貧的目標(biāo)還有很大的差距。

(一)貧困戶識別與退出標(biāo)準(zhǔn)唯一性與能力貧困標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性之間的矛盾

從能力貧困的視角出發(fā)，是否具有可以達(dá)到某種理想生活狀態(tài)的自由是判斷貧困與否的關(guān)鍵，其關(guān)注的指標(biāo)是造成貧困的原因，例如缺乏發(fā)展機(jī)會和應(yīng)對變化的能力，基本能力和權(quán)利被剝奪等。因此，除了收入不足外，獲取與交流信息、知識的能力欠缺以及健康狀況、受教育水平、勞動技能等基本生存與發(fā)展能力不足都是導(dǎo)致貧困的重要因素，雖然不易量化，但卻實(shí)際地影響著貧困的發(fā)生(10)左停 ：《貧困的多維性質(zhì)與社會安全網(wǎng)視角下的反貧困創(chuàng)新》，《社會保障評論》2017年第2期。。對某鎮(zhèn)貧困戶致貧原因和返貧因素的分析，更加印證了貧困戶自身能力特性在貧困識別與退出中的重要性 ：2017年S省L縣Y鎮(zhèn)共有建檔立卡貧困戶707戶1496人，因病、缺技術(shù)、因殘和缺勞動力是主要的致貧原因，分別占總貧困戶的64.92%、12.45%、9.05%和7.5%，其中因病返貧是貧困戶最主要的返貧原因，占總返貧戶的77.8%。另外，貧困戶自身的受教育程度普遍較低，文盲(半文盲)和小學(xué)文化程度的分別占到22.86%和49.22%，高中以上學(xué)歷僅占比3.25%。但是，在實(shí)踐中，對貧困戶的識別與退出主要以人均年收入是否低于貧困線為主要標(biāo)準(zhǔn)，而疾病、殘疾、失業(yè)、喪失勞動力、缺乏知識和技能等自身能力因素只是作為參考指標(biāo)，并非決定因素，這就造成了那些存在能力貧困的群體成為未來返貧或新的貧困問題出現(xiàn)的主要來源。

(二)扶貧手段單一化與解決能力貧困問題多樣化需求之間的矛盾

解決能力貧困問題僅靠扶貧開發(fā)制度往往難以滿足多維需求，需要社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)等多方政策同向發(fā)力，但由于各項政策的實(shí)施主體和功能定位存在差異，導(dǎo)致實(shí)踐中各項政策各自為戰(zhàn)，沒有形成解決貧困問題的合力 ：一是社會保障制度與扶貧開發(fā)之間政策銜接不暢。社會保障制度設(shè)計的初衷是為社會成員營造一張安全網(wǎng)，在其遇到災(zāi)難時可以保證其最基本的生活需要，不至于被社會淘汰。農(nóng)村社會保障制度，特別是農(nóng)村社會救助制度在扶貧攻堅中應(yīng)起到十分重要的兜底作用。扶貧開發(fā)旨在“造血”，對象是那些具有勞動能力的貧困對象，通過幫扶調(diào)動潛力，實(shí)現(xiàn)脫貧。在建檔立卡貧困戶中，有相當(dāng)數(shù)量的群體是因病或意外事故失去勞動能力，與其依靠項目分紅、政策扶持或者個人和企業(yè)捐贈，不如依靠低保、五保等社會救助政策實(shí)現(xiàn)長期兜底脫貧。但是通過對比鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保、五保和建檔立卡貧困戶名單，一些因病、因殘喪失勞動能力的建檔立卡貧困戶因為政策和名額的限制，并沒有被納入社會救助范圍。二是教育、醫(yī)療、信息技術(shù)等民生資源特別是優(yōu)質(zhì)資源大都集中于城市，而農(nóng)村擁有的各項資源相對薄弱，這種新型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無疑限制了農(nóng)村貧困人口改善自身的能力貧困，進(jìn)一步加深了農(nóng)村貧困問題。例如我國部分集中連片特困區(qū)由于地理位置等因素造成交通不便，教育、信息等資源嚴(yán)重不足，不少年輕人早早輟學(xué)外出打工，但由于缺少必要的知識儲備和勞動技能，導(dǎo)致就業(yè)極不穩(wěn)定，失業(yè)問題嚴(yán)重，造成貧困代際傳遞。農(nóng)村缺醫(yī)少藥的現(xiàn)狀也直接導(dǎo)致了因病致貧、返貧，成為我國農(nóng)村貧困問題的重要原因之一。因此，在實(shí)踐中，應(yīng)高度重視并著力解決年老、疾病、受教育程度低、缺乏勞動技能等自身能力貧困問題。

(三)脫貧攻堅績效考核中缺乏科學(xué)有效的指標(biāo)體系和客觀獨(dú)立的評估主體，很難全面系統(tǒng)地反映脫貧攻堅成效

在當(dāng)前脫貧攻堅績效考核中，考評指標(biāo)更多關(guān)注短期收入脫貧而忽略長期能力脫貧，由此導(dǎo)致各級扶貧部門工作中功利性較強(qiáng)?；鶎诱疄橥瓿缮霞壷贫ǖ拿撠毴蝿?wù)，把提高貧困戶收入作為完成硬性脫貧任務(wù)的主要指標(biāo)，沒有對貧困群體能力貧困給予關(guān)注。在核算貧困戶年人均收入時甚至東拼西湊，不同程度存在數(shù)字脫貧、虛假脫貧問題。同時，隨著各級扶貧資金投入的增加，各地在扶貧項目上進(jìn)行了積極探索，隨之而來的是對扶貧項目驗收評估的要求越來越高。對于專業(yè)技術(shù)要求較高的大型復(fù)雜扶貧項目，僅依靠政府部門傳統(tǒng)考核指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)對項目運(yùn)營效果的準(zhǔn)確評估(11)汪三貴等 ：《中國扶貧開發(fā)績效第三方評估簡論——基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心的實(shí)踐》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第3期。。因此，要做到脫貧成效精準(zhǔn)，一方面要豐富績效評價指標(biāo)特別是增加能力脫貧的權(quán)重，另一方面要實(shí)現(xiàn)考核主體多元化。

三、將改善貧困群體的自身能力作為脫貧的重要政策目標(biāo)

2013年11月3日，習(xí)近平首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想。精準(zhǔn)扶貧是可持續(xù)性的，包括扶貧方式與扶貧效果兩方面的可持續(xù)，這與改善貧困群體能力貧困的目標(biāo)是一致的。一是可持續(xù)性脫貧，包括穩(wěn)定的收入來源、生活的可持續(xù)性改變、穩(wěn)定的就業(yè)崗位、持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付等，即確保貧困戶吃穿不愁；二是可持續(xù)性不返貧，建立健全教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保險、救助、防災(zāi)等社會保障體系，確保不在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房三方面出現(xiàn)返貧問題(12)丁建定 ：《試析習(xí)近平新時代中國特色社會保障思想》，《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第2期。。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略指引下，我國扶貧攻堅實(shí)現(xiàn)了由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的大背景下，實(shí)現(xiàn)能力脫貧應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個方面 ：

(一)引入多維貧困測量方法，精準(zhǔn)識別能力貧困

基于森的能力貧困理論，阿爾基爾(Alkire)和福斯特(Foster 2007)提出多維貧困指數(shù)(MPI)的計算方法，即AF法。王小林、Alkire(2009)根據(jù)AF法，基于“中國健康與營養(yǎng)調(diào)查2016”數(shù)據(jù)，對中國不同地區(qū)進(jìn)行了多維貧困測量，結(jié)果表明，中國農(nóng)村普遍存在收入維度以外的多維貧困問題(13)王小林、Alkire:《中國多維貧困測量 ：估計和政策含義》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第12期。。鄒薇、方迎風(fēng)(2011)運(yùn)用AF法對中國多維貧困進(jìn)行測量，指出通過提升貧困群體可行能力才是解決多維貧困問題的正確途徑(14)鄒薇、方迎風(fēng) ：《關(guān)于中國貧困的動態(tài)多維度研究》，《中國人口科學(xué)》2011年第6期。。實(shí)踐證明，多維貧困指數(shù)能夠較為全面地反映貧困群體的真實(shí)貧困狀況，AF法是當(dāng)前應(yīng)用最為廣泛、較為成熟的多維貧困測量方法。聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報告2010》中對世界上204個國家MPI的測算就采用了健康、受教育程度和生活水準(zhǔn)三個維度共10項指標(biāo)。王小林(2012)結(jié)合我國實(shí)際，將上述多維貧困指標(biāo)進(jìn)一步完善，增加了資產(chǎn)維度，包括住房和生產(chǎn)性資產(chǎn)兩個指標(biāo)，反映了一個家庭財富狀況、所處的社會狀態(tài)以及擺脫貧困的能力。在具體測算過程中，每個指標(biāo)又有具體的測量標(biāo)準(zhǔn)。以教育維度為例，受教育年限低于5年或存在7～16歲義務(wù)教育階段輟學(xué)問題可以視為貧困發(fā)生。當(dāng)全部10個維度中任意k個維度被剝奪，則認(rèn)為存在k個維度的貧困問題，k值越大，那么陷入能力貧困的程度越深，一般以全部衡量指標(biāo)的1/3作為發(fā)生多維貧困的依據(jù)(15)王小林 ：《貧困測量理論與方法》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第88頁。。本文綜合聯(lián)合國開發(fā)計劃署和王小林、鄒薇、方迎風(fēng)等機(jī)構(gòu)和學(xué)者的觀點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村貧困群體常見致貧原因，列出衡量多維貧困的4個維度和12個貧困指標(biāo)。其中生活質(zhì)量維度包括沒有沖水設(shè)備的廁所，沒有通電，沒有自來水或大于5米的地下水，無法使用電、液化氣、天然氣等清潔能源；教育維度包括存在7～16周歲義務(wù)教育階段輟學(xué)兒童，受教育年限少于5年，沒有任何勞動技能；健康維度包括沒有參加新農(nóng)合醫(yī)療保險或任何一種商業(yè)醫(yī)療保險，因年老、患慢性病或身體、智力殘疾而喪失勞動能力；資產(chǎn)維度包括家庭不擁有交通工具和電視、洗衣機(jī)、冰箱、電扇、空調(diào)、固定電話、手機(jī)，沒有住房或者居住危房，沒有可耕種土地或基本生產(chǎn)工具。

與傳統(tǒng)的以收入作為貧困識別標(biāo)準(zhǔn)相比，多維貧困識別指標(biāo)可以更為全面地反映農(nóng)村家庭真實(shí)貧困狀況，特別是對能力貧困等隱性貧困做到較好地識別和追蹤，為制定扶貧開發(fā)公共政策和因戶施策提供了較為可靠的依據(jù)。

(二)實(shí)現(xiàn)社會救助制度與扶貧開發(fā)制度二者有效銜接

通過對貧困戶致貧原因分析，有相當(dāng)數(shù)量的因病、因殘和喪失勞動能力的貧困戶，由于自身能力限制，扶貧開發(fā)各項幫扶措施難以發(fā)揮預(yù)期效果。起著社會穩(wěn)定器作用的農(nóng)村社會保障制度，包括社會救助制度、新農(nóng)合醫(yī)療保險、大病保險等在降低因病致貧、返貧風(fēng)險等方面起著兜底脫貧作用。隨著近年來各地不斷提高農(nóng)村低保、五保標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村最低生活保障平均水平已由2008年的840元/人年增長到2015年的3177.6元/人年，也首次超過現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)(2010年不變價格2300元人均純收入標(biāo)準(zhǔn))。起著社會最后一道安全網(wǎng)作用的最低生活保障制度，作為扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充，完全可以保障公民基本生存權(quán)利，緩解貧困問題，實(shí)現(xiàn)對喪失勞動能力的貧困群體兜底保障，保證長期的脫貧成效(16)楊穗 ：《農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)兩項制度的有效銜接研究》，載《中國扶貧開發(fā)報告(2016)》， 科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第178-193頁。。將兩項制度進(jìn)行有效銜接，可以實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。首先，明確各自目標(biāo)群體和功能定位。使農(nóng)村低保、五保制度有效覆蓋農(nóng)村喪失勞動能力、不具備扶貧幫扶條件的貧困戶，通過直接轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)對這部分貧困群體的長期兜底脫貧。其次，針對兩項制度的差異點(diǎn)制定具體銜接機(jī)制。一方面，統(tǒng)一兩者識別標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。建立一套統(tǒng)一的低保、五保和精準(zhǔn)扶貧對象的識別標(biāo)準(zhǔn)，綜合幫扶對象健康狀況、年齡結(jié)構(gòu)、勞動技能等能力因素，合理區(qū)分覆蓋對象。另一方面，建立主管部門間溝通協(xié)調(diào)、動態(tài)調(diào)整機(jī)制。扶貧部門、民政部門間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，在低保、五保救助對象自身能力達(dá)到扶貧開發(fā)幫扶要求后，及時跟上扶貧開發(fā)政策幫扶；如果貧困者遭受更加嚴(yán)重風(fēng)險的打擊，現(xiàn)有扶貧開發(fā)措施難以發(fā)揮作用時，社會救助應(yīng)實(shí)現(xiàn)兜底，二者相互配合，相得益彰。再次，加大財政投入，確保應(yīng)保盡保。根據(jù)物價水平及時調(diào)整低保、五保標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)因資金短缺造成的漏保問題。

(三)引入積極的社會保障理念，豐富扶貧措施，促進(jìn)能力提升

提升貧困者就業(yè)技能，培育貧困戶長期穩(wěn)定脫貧的內(nèi)生動力。我國農(nóng)村貧困人口由于文化水平、勞動技能等因素的制約，失業(yè)問題嚴(yán)重，迫切需要建立一套符合農(nóng)村實(shí)際的再就業(yè)培訓(xùn)、幫扶機(jī)制。英國在社會救助和反貧困實(shí)踐方面起步較早，也是世界上較早建成福利國家制度的國家之一。英國工黨和保守黨政府通過調(diào)整社會政策努力改善國內(nèi)貧困和社會狀況，其中一些做法值得借鑒。上世紀(jì)90年代，為應(yīng)對當(dāng)時英國國內(nèi)居高不下的失業(yè)率帶來的財政壓力，英國政府將失業(yè)救濟(jì)與收入補(bǔ)貼制度改革為求職者津貼制度，把傳統(tǒng)的失業(yè)津貼福利變?yōu)楣ぷ鞲＠I(yè)者僅可以領(lǐng)取到替代率較低的失業(yè)金，在領(lǐng)取求職者津貼之前，還需經(jīng)過繁瑣的程序并簽訂求職協(xié)議，參加就業(yè)中心提供的就業(yè)培訓(xùn)。這樣做的目的就是把積極的就業(yè)政策融入到失業(yè)救濟(jì)之中，讓失業(yè)者盡快回到勞動力市場(17)鄭春榮 ：《英國社會保障制度》，上海人民出版社2012年版，第213-221頁。。結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際，應(yīng)以改善失業(yè)狀況為政策調(diào)整導(dǎo)向，為處在工作年齡、具有勞動能力的貧困者提供一個接受勞動技能培訓(xùn)、選擇就業(yè)崗位的平臺，使他們重新在勞動力市場體現(xiàn)自身價值，變消極福利為積極福利。首先，通過再就業(yè)實(shí)現(xiàn)貧困者能力提升。引導(dǎo)適齡勞動者特別是輟學(xué)青年參加職業(yè)教育或?qū)I(yè)技能培訓(xùn)，“以學(xué)用結(jié)合的思想為引領(lǐng)，建立先進(jìn)、多元的質(zhì)量評價體系”(18)魏可媛、趙勇 ：《普通高校教學(xué)質(zhì)量評價體系建設(shè)——基于創(chuàng)新人才培養(yǎng)的視角》，江西人民出版社2018年版，第115頁。，提高培訓(xùn)質(zhì)量和水平，使他們掌握適應(yīng)勞動力市場需求的技能，實(shí)現(xiàn)能力提升，降低貧困代際傳遞可能性。其次，搭建失業(yè)貧困人口再就業(yè)平臺。一方面，通過減稅，增加政策扶持等手段，引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向建檔立卡貧困戶提供一定比例的再就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)失業(yè)貧困人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。另一方面，通過搭建地區(qū)間轉(zhuǎn)移就業(yè)平臺，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)富余勞動力輸送到發(fā)達(dá)地區(qū)，在滿足輸入地勞動力需求的同時，也讓貧困群體享受到更加優(yōu)越的公共資源和工資等福利待遇(19)汪三貴、殷浩棟、王瑜 ：《中國扶貧開發(fā)的實(shí)踐、挑戰(zhàn)與政策展望》，《華南師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第4期。。再次，提高扶貧幫扶條件，促使失業(yè)貧困者盡快回到勞動力市場。對于失業(yè)貧困群體，單向救濟(jì)會使失業(yè)者養(yǎng)成福利依賴習(xí)慣，應(yīng)適當(dāng)添加幫扶條件，例如強(qiáng)制有勞動能力貧困者參加勞動技能培訓(xùn)，接受政府提供的就業(yè)崗位等。例如S省L縣劃撥扶貧專項資金設(shè)立扶貧專崗，通過崗前技能培訓(xùn)，使專崗人員掌握基本的家政、看護(hù)等技能，讓具有勞動能力和勞動意愿的貧困戶幫扶本村孤寡老人和留守兒童，從而使貧困者從被幫扶的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c勞動力市場的就業(yè)者。

實(shí)施健康扶貧，制定更加完善的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、大病保險政策。一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件。適時實(shí)行醫(yī)護(hù)人員輪崗制度，推動醫(yī)療資源特別是優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，同時依托遠(yuǎn)程醫(yī)療技術(shù)讓貧困人口可以在家門口看得上病。二是完善居民醫(yī)保制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和大病保險對農(nóng)村貧困人口全覆蓋。適當(dāng)降低住院醫(yī)療費(fèi)用起付線并提高門診報銷比例，控制醫(yī)療費(fèi)用，推動一站式結(jié)算方式，簡化轉(zhuǎn)診醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算程序(20)汪三貴、殷浩棟、王瑜 ：《中國扶貧開發(fā)的實(shí)踐、挑戰(zhàn)與政策展望》，《華南師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第4期。。同時以商業(yè)醫(yī)療保險為輔助手段，減少貧困人口因病致貧、返貧幾率，讓貧困人口能夠看得起病。三是關(guān)注貧困人口特別是青少年營養(yǎng)健康，減少患病幾率。作為世界上第一大經(jīng)濟(jì)體，美國的食品券與營養(yǎng)福利政策是一個很好的范例，美國食品券計劃最早出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時期，并逐漸演變成為美國社會福利政策中的重要一環(huán)。其初衷是解決美國貧困家庭的食物問題與營養(yǎng)需要。各州根據(jù)核實(shí)的家庭財產(chǎn)情況和人員構(gòu)成確定可申領(lǐng)食品券的家庭(21)李超民 ：《美國社會保障制度》，上海人民出版社2009年版，第356-363頁。?；鶎诱梢越梃b這一政策，從源頭上改善貧困家庭的營養(yǎng)健康狀況。

開展教育扶貧，改善村鎮(zhèn)義務(wù)教育階段辦學(xué)條件，興辦職業(yè)教育。一是加大農(nóng)村教育資源投入。增加對農(nóng)村貧困地區(qū)教育的軟硬件投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，為村鎮(zhèn)辦學(xué)提供強(qiáng)有力的資金、政策和技術(shù)支持。二是興辦職業(yè)教育。通過開展職業(yè)教育，提高貧困人口的文化層次、知識水平和勞動技能，使貧困人口樹立勞動脫貧的信心，為地區(qū)發(fā)展注入新的動力。

(四)完善脫貧攻堅績效考核機(jī)制，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，更加注重貧困群體能力脫貧、可持續(xù)脫貧效果

第三方評估機(jī)構(gòu)在對脫貧攻堅績效考核過程中，可以從專業(yè)的角度對貧困群體脫貧狀況特別是能力貧困改善情況進(jìn)行客觀公正的評估，改變當(dāng)前脫貧攻堅考核中過多依賴收入指標(biāo)的問題，同時也使各級扶貧部門可以聚焦主業(yè)，更好地制定公共政策，執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)職能。首先，恰當(dāng)選擇專業(yè)性強(qiáng)的第三方擔(dān)任評價機(jī)構(gòu)，在評估執(zhí)行過程中破除對政府的依賴，保證績效評價結(jié)果的客觀公正。在扶貧實(shí)踐中涉及大量扶貧項目、金融政策、大數(shù)據(jù)比對等工作，只有基于專業(yè)的人才團(tuán)隊和技術(shù)支撐，才能夠進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，得出客觀準(zhǔn)確的評價結(jié)果，并針對存在的問題提出專業(yè)的政策改進(jìn)建議。高校、科研院所、管理咨詢公司等是主要的第三方評價機(jī)構(gòu)。其次，建立科學(xué)均衡的考核指標(biāo)體系，利用綜合收入、生活質(zhì)量、教育、健康等多維貧困指標(biāo)綜合評價貧困群體脫貧成效，特別是要注重貧困者能力貧困改善的情況。同時，作為政府扶貧部門服務(wù)對象，建檔立卡貧困戶對政策制定和實(shí)施過程的滿意度和意見建議也應(yīng)該作為重要考核內(nèi)容，為脫貧攻堅政策的進(jìn)一步調(diào)整、完善提供依據(jù)。再次，建立有效的評估機(jī)制和規(guī)范，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。在實(shí)踐中，各項經(jīng)費(fèi)往往來自政府財政，同時受制于政府行政權(quán)力的壓力，造成代理人替委托人護(hù)短，第三方的獨(dú)立性很難得到有效保證。對此，汪三貴等學(xué)者(2016)提出引入社會資本建立扶貧開發(fā)績效評價公益基金，避免評價結(jié)果受到委托人意志影響(22)汪三貴等 ：《中國扶貧開發(fā)績效第三方評估簡論——基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心的踐》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第3期。。此外，績效評價結(jié)果不應(yīng)僅在系統(tǒng)內(nèi)部作為參考，應(yīng)將評估過程的數(shù)據(jù)、結(jié)果及時向社會公布，共享評估成果，接受社會監(jiān)督，為政府調(diào)整公共政策提供更加客觀有效的依據(jù)。