廣西構建完善農業(yè)生態(tài)補償機制的思考

黃 照

(廣西壯族自治區(qū)農業(yè)生態(tài)與資源保護站，廣西 南寧 530022)

廣西是農業(yè)大省，農業(yè)經濟也面臨生態(tài)環(huán)境保護與經濟協(xié)調發(fā)展等問題，需要因地制宜做好農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，轉變經濟增長模式，對農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設實行經濟補償，使農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設的投入得到應有回報，在創(chuàng)造農業(yè)生態(tài)效益的同時實現經濟效益。

1 廣西農業(yè)生態(tài)補償的現狀

1.1 出臺系列涉及農業(yè)生態(tài)補償的法規(guī)

主要有《廣西環(huán)境保護條例》、《廣西生態(tài)保護紅線管理辦法(試行)》、《廣西海洋生態(tài)補償管理辦法》、《廣西濕地保護條例》、《廣西農業(yè)環(huán)境保護條例》等，對開展生態(tài)、農業(yè)生態(tài)補償工作明確了補償主體、范圍、資金落實和各級政府管理職責，促進了廣西農業(yè)生態(tài)補償建設。

1.2 制定實施農業(yè)生態(tài)補償政策

制定了《廣西生態(tài)文明體制改革實施方案》和《廣西關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》，明確生態(tài)補償相關政策，開展了農業(yè)生態(tài)補償試點工作，探索建立農業(yè)生態(tài)補償和激勵約束等運行管理工作機制。

1.3 施行農業(yè)生態(tài)補償模式

1.3.1 秸稈綜合利用生態(tài)補償模式

廣西農作物秸稈產生量巨大，秸稈焚燒會對大氣環(huán)境造成污染，開展秸稈綜合利用，可促農增收，減少環(huán)境污染問題。廣西創(chuàng)新政策制度、模式技術和收儲運體系，發(fā)展并形成了一批生態(tài)循環(huán)模式，探索了秸稈綜合利用生態(tài)補償技術。近年來，廣西農業(yè)農村部門探索建立秸稈綜合利用與稻谷目標價格補貼、耕地地力保護補貼掛鉤，從自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個層面開展生態(tài)補償機制試行試點，推行秸稈綜合利用獎補罰機制[1]。

1.3.2 生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償模式

廣西從1983年開始進行生態(tài)農業(yè)建設，不斷探索和研究建立農業(yè)生態(tài)經濟補償機制，促進農業(yè)經濟建設與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。經過數十年發(fā)展，廣西創(chuàng)造了多種生態(tài)循環(huán)農業(yè)模式，比較典型的有“養(yǎng)殖+沼氣+種植”、“豬+沼+果+燈+魚”、“豬+沼+菜+燈+魚+黃板”等循環(huán)模式。在此過程，對沼氣池建設、誘蟲燈使用、黃板使用等進行了較大規(guī)模的補貼，屬于對農業(yè)的生態(tài)補償。

1.3.3 “三品一標”農產品生態(tài)補償模式

“三品一標”農產品對生產標準和產地環(huán)境質量有規(guī)范性要求，倡導綠色清潔化生產,嚴格控制和鼓勵在生產過程減少化肥、農藥的使用量，發(fā)展“三品一標”農產品促進了農業(yè)生態(tài)環(huán)境改善。從2014年起，廣西就對“三品一標”農產品進行了一定的補貼。2018年，廣西自治區(qū)級落實600萬元用于綠色食品在內的“三品一標”認證補貼，部分市、縣也出臺了支持政策，并實行了補貼[2]，也是一種生態(tài)補償。

1.3.4 測土配方施肥及農業(yè)綠色防控生態(tài)補償模式

推廣應用測土配方施肥技術，免費為農業(yè)生產者提供服務，應用率高，減少了肥料施用量，降低了農業(yè)生產成本。2016年，廣西累計推廣面積達到423.95萬hm2[3]，改善了農業(yè)生態(tài)環(huán)境。這是對農業(yè)生態(tài)補償的一種形式。推廣農作物病蟲害綠色防控技術，減少了農藥使用量，對綠色防控環(huán)節(jié)進行補貼，相當于對農業(yè)生態(tài)的補償。

1.3.5 養(yǎng)殖業(yè)污染防治生態(tài)補償模式

九洲江跨越粵桂2省，上游養(yǎng)殖業(yè)引起流域環(huán)境的污染，廣西開展了轉變畜禽養(yǎng)殖模式的生態(tài)補償，補償用于禁養(yǎng)生豬、新建高架網床模式、升級改造養(yǎng)殖模式等，實現環(huán)境效益和經濟效益雙贏。2019年，粵桂2省簽署新一輪生態(tài)補償協(xié)議，中央下達資金達4億元，廣東省安排資金1億元[4]。通過實施畜禽糞污資源化利用等項目，以先建后補等方式對糞污資源化利用進行補助，改善了水環(huán)境，實質上是一種生態(tài)補償。

1.4 投入農業(yè)生態(tài)補償資金

廣西已投入了一定規(guī)模的農業(yè)生態(tài)補償資金，涵蓋秸稈綜合利用、“三品一標”農產品、綠色防控、養(yǎng)殖業(yè)污染防治等方面的生態(tài)補償，完成了一批具有生態(tài)修復效果好、資金撬動作用大、直觀效果好的項目。近年來，廣西自治區(qū)農業(yè)農村廳累計落實中央、自治區(qū)資金超過1.7億元，通過建設國家秸稈綜合利用試點、“糧改飼”和食用菌利用秸稈等項目，大力推廣秸稈粉碎還田肥料化利用、鼓勵種養(yǎng)戶收儲秸稈轉儲飼料、利用秸稈生產食用菌等[5]。

2 廣西農業(yè)生態(tài)補償存在的問題

2.1 農業(yè)生態(tài)補償法規(guī)制度不健全

缺乏系統(tǒng)的農業(yè)生態(tài)補償立法。農業(yè)生態(tài)補償要用法律手段嚴格約束各利益主體，促使其承擔保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境的責任，調節(jié)和農業(yè)生態(tài)環(huán)境密切相關的各主體之間的利益關系。廣西現有的農業(yè)生態(tài)補償地方法規(guī)和制度較零散，對涉及農業(yè)生態(tài)補償的內容簡單、范圍不夠全面，沒有明確的法律界定，農業(yè)生態(tài)補償立法還缺乏系統(tǒng)性。

2.2 農業(yè)生態(tài)補償機制不完善

未建立農業(yè)生態(tài)補償績效考核機制。尚未明確農業(yè)生態(tài)補償中有關權、責、利關系，績效評價影響存在不對等，解決農業(yè)效益增長問題還尚有較好的途徑。農業(yè)經濟效益與生態(tài)效益的協(xié)調統(tǒng)一理念還未深入，優(yōu)質優(yōu)價的市場機制未完全形成，農業(yè)生產與生態(tài)保護融合發(fā)展的積極性還不夠高。

2.3 農業(yè)生態(tài)補償標準和范圍的研究仍薄弱

農業(yè)生態(tài)補償建設研究滯后。目前農業(yè)生態(tài)補償依據的調查、監(jiān)測、評估、研究等基礎體系尚未建立，沒有建立系統(tǒng)、全面、適用的生態(tài)補償數據監(jiān)測體系和操作模型。缺乏系統(tǒng)的農業(yè)生態(tài)補償試點和示范，補償的科學依據不足，補償標準、方式、范圍不盡合理。

2.4 農業(yè)生態(tài)補償投入不足

廣西農業(yè)生態(tài)補償資金來源比較單一，多以政府資金補償方式為主，地方各級政府財政支付壓力比較大，資金來源有限，缺乏市場主體和社會力量的主動參與,難以形成穩(wěn)定持續(xù)的農業(yè)生態(tài)補償長效機制。由于財政資金投入不足，政府、企業(yè)、個人對農業(yè)生態(tài)補償的意愿差異大。

3 加快建設農業(yè)生態(tài)補償的對策思考

3.1 建立完善農業(yè)生態(tài)補償法規(guī)

在貫徹落實國家農業(yè)生態(tài)保護補償法律法規(guī)的基礎上，加快研究出臺符合廣西實際的農業(yè)生態(tài)補償法規(guī)或規(guī)范性文件,依法推動農業(yè)生態(tài)補償。修訂《廣西農業(yè)環(huán)境保護條例》，增加農業(yè)生態(tài)補償有關內容，明確補償主體、范圍、資金來源、標準、法律責任等方面。針對廣西突出的農業(yè)生態(tài)補貼問題，如畜牧業(yè)生態(tài)補貼、農業(yè)生態(tài)扶貧及鄉(xiāng)村振興生態(tài)補貼等出臺有關規(guī)范性文件。

3.2 建立完善農業(yè)生態(tài)補償機制

建立農業(yè)生態(tài)建設與經濟建設并重的責任機制，形成綠色發(fā)展的長遠理念和行動，完善農業(yè)生態(tài)補償考核制度，明確農業(yè)生態(tài)補償的權、責、利，從而形成農業(yè)生態(tài)補償長效發(fā)展機制。制定完善農業(yè)生態(tài)補償政策。根據廣西實際情況，就農業(yè)生態(tài)環(huán)境的重大方面，如畜禽糞便資源化利用、秸稈綜合利用、耕地保護等，及時制定出臺農業(yè)生態(tài)補償政策。制定農業(yè)生態(tài)補償規(guī)劃，在規(guī)劃的指導下推進農業(yè)生態(tài)補償，建立健全農業(yè)生態(tài)補償運行管理機制。

3.3 創(chuàng)新發(fā)展農業(yè)生態(tài)補償

研究制定農業(yè)生態(tài)補償標準。建設完善的農業(yè)生態(tài)環(huán)境功能調查監(jiān)測體系，加強對農業(yè)生態(tài)補償的政策研究，開展試驗與示范，為制定合理的農業(yè)生態(tài)補償標準提供依據；研究形成合理的農業(yè)生態(tài)補償范圍，對影響農業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要農業(yè)資源要素、生態(tài)要素列入政策補償范圍，對耕地、農業(yè)環(huán)境保護、養(yǎng)殖業(yè)糞便資源化處理、休漁、農產品質量安全、秸稈綜合利用、“三品一標”農產品等進行農業(yè)生態(tài)補償；加大脫貧農業(yè)和鄉(xiāng)村振興農業(yè)生態(tài)補貼，確保不因生態(tài)保護而喪失公平的發(fā)展機會；轉變農業(yè)生產方式，支持發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)農產品等方式來進行農業(yè)生態(tài)補償。

3.4 增加農業(yè)生態(tài)補償投入

采取多渠道方式增加生態(tài)補償資金。將農業(yè)生態(tài)補償資金列入政府財政預算，強化專項轉移支付功能，形成長效的財政資金投入機制；按照農業(yè)生態(tài)受益主體和責任主體情況，充分落實、引導生產經營主體對農業(yè)生態(tài)補償的投入；加大綠色生態(tài)農產品開發(fā)與宣傳，引導消費者購買生態(tài)農產品，通過消費環(huán)節(jié)實現一定的農業(yè)生態(tài)補償，促進生態(tài)效益與經濟效益的協(xié)調統(tǒng)一。