天然氣產(chǎn)業(yè)改革綜述及國家油氣管網(wǎng)公司成立后的影響

李俊杰

（中海石油氣電集團(tuán)有限責(zé)任公司計(jì)劃部，北京 100028）

0 引言

中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了起步期（1949-1976年）和緩慢增長期（1976-2000 年）兩個(gè)階段后，從2001 年開始進(jìn)入快速增長期。目前，中國已經(jīng)成為全球第三大天然氣消費(fèi)國，2019 年中國天然氣消費(fèi)量達(dá)3 067 × 108m3，約為2001 年的11 倍［1-2］。隨著中國天然氣產(chǎn)業(yè)的逐步發(fā)展，其產(chǎn)、供、儲、銷等環(huán)節(jié)逐漸暴露出一些深層次的矛盾和問題。為此，國家以市場化為導(dǎo)向陸續(xù)出臺了一系列改革措施，目前已取得了階段性成果。但是，隨著當(dāng)前天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，對油氣體制改革的廣度和深度都提出了新的要求。2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，系統(tǒng)性、整體性的設(shè)計(jì)了油氣體制改革方案，并逐步將改革路徑確定為“管住中間，放開兩頭”、建立“X+1+X”市場體系。2019年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡稱“國家油氣管網(wǎng)公司”）成立，標(biāo)志著“中間”環(huán)節(jié)的改革措施具體落地，拉開了加快天然氣市場化改革的序幕，后續(xù)會持續(xù)深化上、下游的“兩頭”改革，以期建立起相對完善的“上游油氣資源多主體、多渠道供應(yīng)，中間一張網(wǎng)高效集輸，下游市場化良性競爭”的天然氣市場發(fā)展機(jī)制，達(dá)到提高資源配置效率、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全的目的。為此，通過回顧中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和體制改革歷程，分析了國家油氣管網(wǎng)公司成立后對中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，指出了當(dāng)前形勢下天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展需關(guān)注和解決的幾個(gè)問題。

1 天然氣產(chǎn)業(yè)改革歷程綜述

回顧中國天然氣產(chǎn)業(yè)改革歷程，主要經(jīng)歷了行政管理體制和現(xiàn)代企業(yè)制度改革兩個(gè)階段。目前的重點(diǎn)是著力推動(dòng)天然氣價(jià)格市場化改革，這是當(dāng)前中國油氣體制改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

1.1 行政管理體制改革

新中國成立后，天然氣產(chǎn)業(yè)行政管理部門經(jīng)歷了從石油化學(xué)工業(yè)部、石油工業(yè)部、能源部到國家石油和化學(xué)工業(yè)局等的變化，2008 年，隸屬于國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）的國家能源局成立，形成了現(xiàn)有的油氣行政管理體制。其中：國家能源局油氣司主要承擔(dān)油氣產(chǎn)業(yè)管理責(zé)任，包括擬訂油氣開發(fā)、發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和政策并組織實(shí)施，承擔(dān)石油天然氣體制改革有關(guān)工作，承擔(dān)國家石油、天然氣儲備管理工作，監(jiān)督管理商業(yè)石油、天然氣儲備；其他行業(yè)政策和法規(guī)的制定實(shí)施、天然氣價(jià)格及調(diào)整監(jiān)管、油氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)則由國家發(fā)展改革委的法規(guī)司、價(jià)格司和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局分別負(fù)責(zé)。城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的管理由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)，天然氣資源勘探與開采的生產(chǎn)許可由自然資源部負(fù)責(zé)。

1.2 現(xiàn)代企業(yè)制度改革

1978 年，中國成立石油工業(yè)部統(tǒng)一管理各大油氣田單位。1982 年2 月15 日，成立中國海洋石油總公司（2017 年改制為中國海洋石油集團(tuán)有限公司），全面負(fù)責(zé)中國對外合作開采海洋石油和天然氣資源業(yè)務(wù)。1983 年2 月19 日，成立中國石油化工總公司（2018 年改制為中國石油化工集團(tuán)有限公司），1988年9 月17 日，撤銷石油部，改組為中國石油天然氣總公司（2017 年改制為中國石油天然氣集團(tuán)有限公司）。由國資委統(tǒng)一管理這三大石油公司，國內(nèi)油氣行業(yè)形成“三桶油”協(xié)同發(fā)展的局面，實(shí)現(xiàn)了“政企分離”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革。

1.3 天然氣價(jià)格改革

中國天然氣定價(jià)發(fā)展主要經(jīng)歷政府定價(jià)、雙軌制和指導(dǎo)價(jià)格3 個(gè)階段。第一階段，從1949 年到1982 年4 月，天然氣定價(jià)方式為高度集中的計(jì)劃體制，由政府統(tǒng)一制定價(jià)格。第二階段，1982年5月到2005 年12 月，天然氣定價(jià)實(shí)行計(jì)劃和市場定價(jià)雙軌制。計(jì)劃外天然氣由企業(yè)自行銷售和定價(jià)，實(shí)行“以氣養(yǎng)氣”政策，鼓勵(lì)油氣企業(yè)增產(chǎn)、超產(chǎn)。第三階段，2005 年，國家發(fā)改委將天然氣出廠價(jià)格歸并為兩檔價(jià)格，統(tǒng)一實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。2011 年12 月，引入“市場凈回值”定價(jià)，控制最高門站價(jià)。黨的十八大以來，通過先易后難的推進(jìn)方式，采取“先非居民后居民”“先試點(diǎn)后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開”的實(shí)施步驟，有序推動(dòng)資源、銷售和輸配價(jià)格改革［3］。2020 年3 月13 日，國家發(fā)改委頒布新版《中央定價(jià)目錄》，“海上氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣、直供用戶用氣、儲氣設(shè)施購銷氣、交易平臺公開交易氣，2015 年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道氣，以及具備競爭條件省份天然氣的門站價(jià)格，由市場形成”，天然氣價(jià)格市場化進(jìn)程又往前邁進(jìn)一大步。

2 國家油氣管網(wǎng)公司成立后對天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

2019 年12 月9 日正式掛牌成立的國家油氣管網(wǎng)公司，是中國推進(jìn)油氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施之一，也標(biāo)志著中國天然氣市場化改革從此進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段，意義之重大，影響之深遠(yuǎn)［4］。

2.1 有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的互聯(lián)互通，提高社會用氣安全保障

目前，中國的天然氣干線主要由國內(nèi)三大石油公司承建和運(yùn)營，管線相對獨(dú)立。從2014 年開始就要求天然氣基礎(chǔ)設(shè)施對社會公平公正開放［5］，尤其在2017-2018 年冬春之交發(fā)生天然氣供應(yīng)緊張情況后，在國家發(fā)改委大力督促下，天然氣管網(wǎng)間互聯(lián)互通取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展，南海海氣、進(jìn)口LNG、西氣等多氣源實(shí)現(xiàn)了一定程度上的聯(lián)通，切實(shí)提升了天然氣管網(wǎng)輸送能力，緩解了全國范圍內(nèi)的調(diào)峰保供壓力。但整體上，天然氣管道“全國一張網(wǎng)”格局并未實(shí)現(xiàn)。國家油氣管網(wǎng)公司的成立，將所有滿足條件的管線全部納入一家公司，徹底實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，因管網(wǎng)分割造成的供應(yīng)區(qū)域受限問題不復(fù)存在，各氣源在一張管網(wǎng)內(nèi)流動(dòng)，有效保障了全社會用氣效率與安全。

2.2 有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃，提高資源利用率

中國三大石油公司建設(shè)的天然氣管線主要是依據(jù)自身的資源供應(yīng)和市場開發(fā)需要，欠缺全國性的統(tǒng)一布局，會出現(xiàn)管網(wǎng)重復(fù)規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)象，例如：中國石油西氣東輸三線福建段與中國海油福建管網(wǎng)部分線路基本重復(fù)建設(shè)。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，可以從全國天然氣利用角度出發(fā)，在更高的站位上，全局考慮資源供應(yīng)情況和市場開發(fā)潛力，統(tǒng)一科學(xué)地規(guī)劃天然氣管線基本參數(shù)和路由走向，減少重復(fù)投資和無序競爭，避免浪費(fèi)寶貴的土地資源和建設(shè)資金，達(dá)到提高資源利用率的目的。

2.3 有利于促進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，完善天然氣基礎(chǔ)設(shè)施

中國天然氣管線總里程相對于市場需求仍不足，建設(shè)速度較慢。2015-2018年中國天然氣管網(wǎng)里程年均增速約為5.9%，低于天然氣消費(fèi)年均10.8%的增速，也沒有達(dá)到中國天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃年均增速10.2%的目標(biāo)。截止到2018年底，中國建成投運(yùn)的長輸天然氣管線約為7.6×104km［6］，與天然氣消費(fèi)增量對基礎(chǔ)設(shè)施的要求不符。成立國家管網(wǎng)公司后，除了國家油氣管網(wǎng)公司和三大石油公司的投入，還可以引入其他油氣投資者，拓寬管網(wǎng)建設(shè)的資金來源。也可以通過金融手段引入社會資本，釋放管網(wǎng)建設(shè)的巨大潛力，推動(dòng)天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

2.4 有利于促進(jìn)天然氣價(jià)格市場化改革

中國自2005 年啟動(dòng)天然氣價(jià)格改革，2011 年提出“價(jià)格改革的最終目標(biāo)是放開天然氣出廠價(jià)格，由市場競爭形成”［7］。但由于管網(wǎng)設(shè)施一直沒能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營，上下游也沒有形成有效、充分的市場競爭，即使政府放開價(jià)格管制，天然氣價(jià)格也無法通過市場供求關(guān)系形成。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，理論上實(shí)現(xiàn)了天然氣“運(yùn)銷分離”，任何符合要求的企業(yè)都能夠接入管網(wǎng)，企業(yè)數(shù)量的增多為市場競爭提供了基礎(chǔ)條件，有利于通過供需平衡形成天然氣價(jià)格［8］。

2.5 有利于提高天然氣供應(yīng)能力，擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模

國家油氣管網(wǎng)公司成立后，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中的上下游企業(yè)都無法通過中游基礎(chǔ)設(shè)施來控制市場，為上下游市場的公平競爭創(chuàng)造了條件。隨著油氣體制改革的進(jìn)一步深入，會吸引更多的企業(yè)進(jìn)入上游勘探開采領(lǐng)域，通過降本增效等手段，提高天然氣資源端的供應(yīng)能力；同時(shí)，由于與管網(wǎng)捆綁在一起的銷售模式被打破，消除了其他供應(yīng)商進(jìn)入終端銷售市場的障礙，會有更多的供氣商進(jìn)入下游市場，降低銷售費(fèi)用，增加銷售范圍，擴(kuò)大用氣規(guī)模。

3 關(guān)于中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考

中國油氣企業(yè)主要為三大石油公司，在上游和中游較為集中，下游競爭不充分。油氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營后，其他環(huán)節(jié)的改革還需要及時(shí)推進(jìn)，鞏固改革成果?；诖耍P者認(rèn)為中國的天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展需關(guān)注并解決以下7個(gè)問題。

3.1 加強(qiáng)政府層面的綜合協(xié)調(diào)

在現(xiàn)行的油氣管理體制下，相關(guān)國家部委發(fā)揮行政管理手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)天然氣產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的生產(chǎn)運(yùn)行。尤其是在天然氣應(yīng)急保供特殊情況下，國家發(fā)展改革委協(xié)調(diào)三大石油公司，提前安排資源、協(xié)調(diào)市場，對穩(wěn)定市場供需平衡起到了關(guān)鍵作用。國家管網(wǎng)公司成立后，短期內(nèi)，上、下游還難以形成充分競爭，供需平衡尚不能通過市場調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)。而且，由于生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售分離，企業(yè)數(shù)量增多，在利益的驅(qū)使下，由于油氣市場不成熟，有可能形成惡性競爭破壞天然氣穩(wěn)定供應(yīng)?？紤]到天然氣的民生特性［9］，在新的市場機(jī)制形成前，行政管理不僅不應(yīng)該降低，反而應(yīng)該加強(qiáng)，以利更好的統(tǒng)籌平衡各方利益，規(guī)避市場失衡風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 強(qiáng)化對國家管網(wǎng)公司的監(jiān)管

國家油氣管網(wǎng)公司集中統(tǒng)一管理全國油氣管網(wǎng)，全面負(fù)責(zé)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的中間輸配環(huán)節(jié)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，壟斷性更加集中，屬于獨(dú)家壟斷，如果管理不善，將可能產(chǎn)生有悖于改革初衷的結(jié)果。油氣管網(wǎng)對全社會公平公正開放，實(shí)質(zhì)上，具有一定的社會服務(wù)性質(zhì)，這就需要政府將國家油氣管網(wǎng)公司定位為公益性企業(yè)，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性、社會性和安全性監(jiān)管［10］。一是制定相應(yīng)的規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)；二是信息完全公開，管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)配等都要做到公開透明，管輸能力、成本、價(jià)格等信息都必須及時(shí)向社會公開發(fā)布；三是加強(qiáng)行業(yè)協(xié)調(diào)，堅(jiān)持平等的原則，讓上下游企業(yè)更多地參與國家油氣管網(wǎng)公司的決策，最大限度地發(fā)揮企業(yè)間的協(xié)同作用。

3.3 明確天然氣調(diào)峰保供責(zé)任劃分

目前，中國天然氣供應(yīng)的調(diào)峰保供主要依靠行政手段完成，三大石油公司即使在利益損失的情況下，依然會認(rèn)真履行社會責(zé)任。由于天然氣上中下游一體化特性，使得天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)成為一個(gè)系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會帶來嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)影響［11］。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，運(yùn)銷分離，上、中、下游業(yè)務(wù)獨(dú)立，需要綜合考慮天然氣供應(yīng)中每個(gè)環(huán)節(jié)在調(diào)峰保供中的作用，清晰界定各方責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一致。上游做好資源應(yīng)急準(zhǔn)備，中游做好安全生產(chǎn)，下游做好用戶分類管理。確保重點(diǎn)民生用氣，共同承擔(dān)調(diào)峰保供責(zé)任，促進(jìn)天然氣供需動(dòng)態(tài)平衡［12］。

3.4 加快放開油氣勘查開采市場

在上游資源端形成市場競爭的前提是允許更多的企業(yè)進(jìn)入勘查開采領(lǐng)域。2011 年和2012 年，國土資源部（現(xiàn)自然資源部）兩次公開頁巖氣探礦權(quán)出讓招標(biāo)，但效果都不理想。2015 年，在新疆試點(diǎn)常規(guī)油氣勘探權(quán)開放，招投標(biāo)結(jié)果也沒有達(dá)到預(yù)期［13］。2019年6月，國家發(fā)改委、商務(wù)部取消了石油天然氣勘探開發(fā)只限于合資、合作方式的限制。2019 年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，提出了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革等3個(gè)方面11 條改革內(nèi)容。但是，如何真正做到放開市場、平等準(zhǔn)入，讓更多的企業(yè)有意愿、主動(dòng)地進(jìn)入上游市場，還需要根據(jù)政策落地情況不斷的細(xì)化具體措施，接受市場的進(jìn)一步考驗(yàn)。

3.5 天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需考慮資金來源

雖然國家支持鼓勵(lì)各類資本參與天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［14］，但由于投資大、建設(shè)周期長、投資收益風(fēng)險(xiǎn)高等原因，社會資本參與程度并不大。國家油氣管網(wǎng)公司成立前，三大石油公司的管網(wǎng)投資和風(fēng)險(xiǎn)可以由內(nèi)部生產(chǎn)和銷售等業(yè)務(wù)單元共同承擔(dān)。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，將主要承擔(dān)新管網(wǎng)的建設(shè)，面臨著巨額的投資需求。

中國天然氣管輸費(fèi)采用“一部制”定價(jià)為主［15］，管網(wǎng)公司的生產(chǎn)運(yùn)營和投資建設(shè)都要以此為支撐。如果將管輸費(fèi)定得過低，則經(jīng)營壓力過大，建設(shè)資金得不到保障；如果將管輸費(fèi)定得過高，則會影響到天然氣銷售價(jià)格，不利于市場消費(fèi)；如果通過金融融資獲得社會資本的投入，由于社會資本的投資回報(bào)率要比企業(yè)內(nèi)部自有資金的投資回報(bào)率要求高，也會增加管線的投資成本；如果通過公司上市獲得資金，則要對股東負(fù)責(zé)，會有較高的盈利壓力；如果由三大石油公司或者其他企業(yè)建設(shè)管線，則需要進(jìn)一步考慮如何確保企業(yè)的投資收益和如何協(xié)調(diào)管線優(yōu)先使用權(quán)，以提高天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性。

3.6 天然氣終端銷售市場的配套改革

目前，我國天然氣終端銷售主要由城市燃?xì)夤矩?fù)責(zé)。城市燃?xì)夤就瑫r(shí)開展“市政輸配”和“終端銷售”兩項(xiàng)業(yè)務(wù)［16］?！笆姓斉洹敝饕ㄟ^城市燃?xì)夤芫W(wǎng)來實(shí)現(xiàn)，國家油氣管網(wǎng)公司的成立并不涉及該部分管線，城市燃?xì)廨斉涞膲艛嘈砸廊淮嬖冢涣硗?，由于城市燃?xì)鈱I權(quán)的存在，城市燃?xì)夤居忻鞔_的經(jīng)營區(qū)域，相互之間沒有競爭，用戶也沒有選擇余地，形成了事實(shí)上的壟斷。2016 年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確了天然氣管輸定價(jià)方法和城鎮(zhèn)配氣定價(jià)的關(guān)鍵參數(shù)及價(jià)格監(jiān)管辦法，對規(guī)范城鎮(zhèn)燃?xì)怃N售行為起到了積極作用。國家管網(wǎng)公司成立后，會繼續(xù)推動(dòng)天然氣終端銷售市場的配套改革，完善終端市場競爭格局。

3.7 進(jìn)口天然氣消納問題

三大石油公司目前都擁有進(jìn)口天然氣（包括LNG或陸上管道氣）長期合同，這些合同是在特定的歷史背景下簽署的，對保障國內(nèi)天然氣的穩(wěn)定供應(yīng)起到了不可或缺的作用。但從目前來看，進(jìn)口天然氣價(jià)格大都高于國內(nèi)天然氣門站價(jià)格，銷售存在虧損現(xiàn)象。這些長期合同在簽署時(shí)是有相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐的，在市場并未完全開放的情況下，三大石油公司以這些基礎(chǔ)設(shè)施為依托，才得以實(shí)現(xiàn)價(jià)格倒掛銷售，并通過上中下游利益平衡，承擔(dān)高價(jià)進(jìn)口氣帶來的利益損失。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，三大石油公司失去基礎(chǔ)設(shè)施的依托，市場競爭更加激烈，高價(jià)進(jìn)口氣將為三大石油公司帶來巨大經(jīng)營壓力。如何解決高價(jià)進(jìn)口氣是需要政府、企業(yè)共同考慮的問題，并亟需拿出解決方案。

4 結(jié)束語

國家油氣管網(wǎng)公司的成立，是深化中國油氣體制改革的重大措施。有利于推動(dòng)天然氣管網(wǎng)公平公正對社會開放、有利于管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、有利于資源和銷售的市場化競爭。但是，油氣體制改革涉及到天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各個(gè)環(huán)節(jié)。在國家管網(wǎng)公司成立后，一方面要加強(qiáng)政府綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督監(jiān)管，清晰各方責(zé)任；一方面要在天然氣產(chǎn)業(yè)的其他各個(gè)環(huán)節(jié)加快改革進(jìn)程，開放油氣勘查開采市場，完善終端市場改革；同時(shí)，還要解決好高價(jià)天然氣的歷史遺留問題。綜上所述，國家油氣管網(wǎng)公司的成立為新時(shí)代天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展激發(fā)了新的活力。但是，實(shí)現(xiàn)油氣體制市場化改革目標(biāo)不是一蹴而就的事情，還需要通過持續(xù)不斷的改革和創(chuàng)新去面對和解決問題。