公共預(yù)算與制度理性的憲法學(xué)思考

吳禮寧

(華北水利水電大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)

現(xiàn)代預(yù)算制度的建立是國家治理體系和治理能力邁向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，并成為公民權(quán)利和國家權(quán)力良性互動的制度平臺[1]。在憲法理性的視角下，預(yù)算制度的資源配置功能在現(xiàn)代社會顯得尤為重要，而以預(yù)算公共性為主要特征的“預(yù)算國家”則在一定程度上構(gòu)成了現(xiàn)代財政國家的常態(tài)。我國雖然經(jīng)過多年改革，仍在一定程度存在著前預(yù)算國家的特征，因此預(yù)算制度的現(xiàn)代化改革以及預(yù)算公共性的構(gòu)建仍是我國現(xiàn)代治理體系和治理能力建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

一、作為現(xiàn)代憲法政治制度基石的公共預(yù)算

奧地利著名政治家古德切特認(rèn)為，拋開意識形態(tài)因素之后的財政就構(gòu)成了國家的最終本質(zhì)。同為奧地利人的經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特則認(rèn)為對于現(xiàn)代國家的發(fā)展，財政因素具有無可替代的作用，國家形成的基礎(chǔ)乃是其所負(fù)有的財政使命，財政危機(jī)和財政變革則是推動現(xiàn)代國家誕生和發(fā)展的強(qiáng)大動因[2]69。在實證主義的立場上，國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及國家權(quán)力的有效行使同樣建立在公共財政的基礎(chǔ)上。學(xué)者們通常認(rèn)為征稅和用稅乃是公共財政最核心的部分[3]6，然而稅權(quán)本身是一把雙刃劍，國家離不開稅收，稅權(quán)的濫用又會對公民受憲法保護(hù)的財產(chǎn)權(quán)造成侵犯。而公共預(yù)算制度的建立恰恰是出于約束稅權(quán)的目的，甚至在預(yù)算中心主義者看來，預(yù)算權(quán)才是最核心的財政權(quán)。無論是基于人民主權(quán)的政治理念，還是基于權(quán)力分工制約的憲法精神，現(xiàn)代預(yù)算制度都堪稱公法上債權(quán)債務(wù)關(guān)系的有力捍衛(wèi)者。從公法上債權(quán)債務(wù)關(guān)系的角度來看，公共財政無疑是最重要的公共契約，政府預(yù)算的最終目的則是實現(xiàn)公共財政收入取之于民、用之于民，保障人民的公共福祉能夠得到最大化、最優(yōu)化的實現(xiàn)[4]。要實現(xiàn)這一目的，離不開現(xiàn)代預(yù)算制度的決策和監(jiān)督功能，即通過事先的控制和事后的監(jiān)督問責(zé)，確保征稅權(quán)和用稅權(quán)都在合理的限度內(nèi)行使，從而在確保國家機(jī)器及其公權(quán)力有效運(yùn)行的同時使財政權(quán)得到更加理性的行使，尤其在面對公民個人財產(chǎn)權(quán)的時候，更能克制其存在于侵益性一側(cè)的擴(kuò)張沖動。

不僅是征稅權(quán)和用稅權(quán)，一切公共財政收支行為都應(yīng)當(dāng)置于公共預(yù)算的控制之下。正如布坎南所說的，國家并非神之創(chuàng)造物，它不是無所不知無所不能的，作為一種政治組織它同樣會犯錯誤，因此政府的行為也要受到外在規(guī)則的約束[5]28。如果財政權(quán)不受制約，政府必然會盡可能地擴(kuò)張其財政職能，甚至在對公共資源進(jìn)行配置的過程中不斷尋租，導(dǎo)致人民的利益遭受持續(xù)的損失。諸如政府部門出于部門利益競相爭奪公共財政資金，政府官員在公共利益這面幌子下侵吞公款中飽私囊，立法機(jī)關(guān)在合法形式掩蓋下進(jìn)行利益讓渡，這些行為都會造成公共財政資金的浪費(fèi)和流失，變相侵害納稅人的合法財產(chǎn)。

如果說過去對于公共預(yù)算的認(rèn)識還不足的話，那么當(dāng)代法治國家的財政制度構(gòu)建與改革，則或多或少體現(xiàn)出財政權(quán)的重心由稅轉(zhuǎn)向預(yù)算的趨勢。并且在稅收與預(yù)算的關(guān)系上，我們可以認(rèn)為有關(guān)賦稅的行為都應(yīng)當(dāng)在預(yù)算制度的指導(dǎo)原則下進(jìn)行。因此在現(xiàn)代國家治理體系中，預(yù)算權(quán)就是針對公共財政的提綱挈領(lǐng)的權(quán)力，是受民眾所托、為民眾代理的經(jīng)公共選擇的權(quán)力[6]，圍繞該權(quán)力的行使建立起來的預(yù)算制度則是現(xiàn)代民主制度的核心機(jī)制，也是促成現(xiàn)代憲法政治得以建立的制度基石。

二、公共預(yù)算與民主國家的憲法精神

在一定程度上，科學(xué)且合乎政治理性的預(yù)算制度構(gòu)成了現(xiàn)代民主國家得以不斷成長的邏輯基礎(chǔ)，是憲法基本理念在公共財政領(lǐng)域的具體延伸。最核心的一點就是，預(yù)算本身充分體現(xiàn)了憲法的談判與妥協(xié)精神，并表現(xiàn)為一個具體的利益博弈過程。基于歷史的視角，憲法制度之所以最早產(chǎn)生于西方，主要是其多元政治勢力長期競爭、不斷妥協(xié)的結(jié)果，同其獨(dú)有的法律傳統(tǒng)密不可分。根據(jù)協(xié)商民主理論，法律必須是民主討論的結(jié)果，既然全民的一致同意無法實現(xiàn)，那么就采取多數(shù)同意的方式。然而多數(shù)危險性是有可能帶來另外一種壓迫性話語，即多數(shù)人剝奪少數(shù)人的權(quán)利。但是民主不僅要維護(hù)多數(shù)人的利益，少數(shù)人的正當(dāng)訴求同樣應(yīng)該得到尊重，反之亦然。而能夠?qū)崿F(xiàn)這一政治愿望的就是憲法的談判與妥協(xié)機(jī)制，由不同利益群體平等協(xié)商最后達(dá)致各方利益的平衡。

具體到財政領(lǐng)域則要求對國家的財產(chǎn)資源進(jìn)行合法、有效的分配，以促進(jìn)公共事業(yè)的建設(shè)和國家利益的發(fā)展，也就是在公共資源總量既定的前提下進(jìn)行公平、合理的分配。而談判和協(xié)商同樣是確保公共資源配置公平、合理的重要機(jī)制。特別是立法機(jī)關(guān)所享有的預(yù)算權(quán)的行使過程，本身也是不同參與者之間的博弈過程。公民、法人、利益集團(tuán)、國家機(jī)關(guān)等不同預(yù)算參與主體具有不同的偏好和利益訴求，他們在預(yù)算過程中、在法律框架內(nèi)進(jìn)行充分的博弈和協(xié)商，盡可能地讓自己的訴求在預(yù)算案中得以最終體現(xiàn)。這一過程恰恰是立憲主義精神和憲法的談判、妥協(xié)機(jī)制的最直觀體現(xiàn)。

同時，現(xiàn)代預(yù)算制度還體現(xiàn)著另外一個重要的憲法精神，即約束國家權(quán)力和保障公民權(quán)利。一方面，預(yù)算制度的民主原則要求預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督必須符合民主的精神，必須是人民參與決策的結(jié)果[7]。預(yù)算民主原則不僅要求由民選的代議機(jī)構(gòu)代表人民行使預(yù)算權(quán)，還要確保人民能夠通過各種公開渠道直接參與到預(yù)算的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程。另一方面，如果說民主即以權(quán)利制約權(quán)力，是確保公共資源配置公平合理的重要機(jī)制，但它并不是唯一機(jī)制，甚至以權(quán)力制約權(quán)力才更有效。根據(jù)分權(quán)制衡理論，將決定和監(jiān)督財政的權(quán)力交給立法機(jī)關(guān)，將執(zhí)行財政的權(quán)力交給政府機(jī)關(guān)，就是一種必然選擇，也就是在財政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)分權(quán)制衡，這也是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要功能之一。

進(jìn)一步講，現(xiàn)代預(yù)算制度的建立過程，實際上就是憲法精神不斷發(fā)展以及現(xiàn)代國家不斷成長的過程，王紹光等學(xué)者甚至將建成現(xiàn)代公共預(yù)算制度的國家稱為預(yù)算國家，并且預(yù)算國家一般以稅收國家為前提。從傳統(tǒng)稅收國家到現(xiàn)代預(yù)算國家的演化過程，更是體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理理念的變化，這一點是同憲法制度的演進(jìn)過程相一致的。在傳統(tǒng)稅收國家，作為征稅人的政府和作為納稅人的公民之間主要是稅收征繳關(guān)系。在這一關(guān)系中，政府始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，納稅人完全就是按照法律規(guī)定進(jìn)行納稅的義務(wù)主體，至于參與稅收立法、參與對預(yù)算的編制和執(zhí)行等權(quán)利，基本是被無視的。說到底，稅收國家所關(guān)心的是國家對納稅人的管理。與之不同，現(xiàn)代預(yù)算國家更加關(guān)心民選機(jī)關(guān)對預(yù)算的審批和監(jiān)督，這也是民主活動的核心內(nèi)容。一旦政府的預(yù)算過程受到人民實質(zhì)性的監(jiān)督和制約，便昭示著國家治理的重心轉(zhuǎn)變?yōu)榧{稅人對用稅人的治理[8]，進(jìn)而在實質(zhì)上暗合了民主國家的憲法精神。

三、公共預(yù)算的民主困境與中國的憲法選擇

近些年來，財政國家的憲法危機(jī)在西方表現(xiàn)得日益突出并受到越來越多的關(guān)注。所謂財政國家的憲法危機(jī)，也就是隨著政府財政權(quán)的擴(kuò)張，公民受憲法保護(hù)的財產(chǎn)權(quán)利和自由受到擠壓，從而構(gòu)成對憲法基本原則的違犯。雖然財政立憲主義視角下的理論研究提供了解決財政國家憲法危機(jī)的理論思路，但是無論在政治層面還是經(jīng)濟(jì)層面，財政國家的憲法危機(jī)都有著更深層次的制度根源，并非單純依靠財政立憲主義就能夠有效解決。在西方國家，我們能夠看到的深層次問題中最主要的便是民主政治發(fā)生異化，大公司、大財閥和利益集團(tuán)干預(yù)政治、操縱民主，進(jìn)而主導(dǎo)國家預(yù)算和財政資金分配，金融資本不斷制造財政赤字和通貨膨脹并侵吞選民的財產(chǎn)。

這些現(xiàn)象中尤為突出的一點就是利益集團(tuán)深刻影響了西方國家的政治過程，并導(dǎo)致民主悖論的出現(xiàn)。雖然從客觀上講，利益集團(tuán)的存在助推了多元利益群體的分殊利益訴求，促進(jìn)了利益均衡的實現(xiàn)和民主機(jī)制的完善，為弱勢群體提供了更多的生存和發(fā)展機(jī)會[9]295。然而在事實上，西方以集團(tuán)參與代替?zhèn)€人參與、以集團(tuán)形式取代個人介入政治決策過程的民主機(jī)制，在一定程度上堰塞了個人直接參與民主政治的通道，使人民僅僅成為被代表者，而不是決策者。尤其是利益集團(tuán)和大企業(yè)、大財閥的存在，不斷侵蝕標(biāo)榜民主的西方社會的政治基石。甚至可以說，利益集團(tuán)參與民主的過程其實是人民的民主權(quán)利被架空的過程。競爭性的特殊利益集團(tuán)還能夠通過各種方式和途徑影響國家的立法，進(jìn)而采用不正當(dāng)?shù)氖侄斡绕涫墙柚珯?quán)力來謀取高額壟斷利益或非法利益，攫取社會財富。這才是西方國家面臨的最嚴(yán)重的財政危機(jī)和憲法危機(jī)。

鑒于西方國家民主政治及其財政預(yù)算制度存在著根本性的缺陷，我國的憲法和預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)在西方之外走出一條自己的道路。在我國，利益集團(tuán)的勢力受到極大削弱，執(zhí)政者和人民在利益取向上具有根本一致性，因此在當(dāng)前的語境中，憲法的價值和功能顯得更加親民，人民的主體性和人民的目的價值也得到了最充分的張揚(yáng)。堅持人民是歷史的創(chuàng)造者的觀點，堅持以人為本，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。十九大報告提出，必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。我們可以將此看作擺脫西方憲法危機(jī)和財政危機(jī)的根本思路。

十九大報告還提出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)建設(shè)中國特色社會主義法律體系、完善中國特色社會主義法治體系，這當(dāng)然包括符合憲法精神、貫徹憲法價值的預(yù)算法制和預(yù)算法治的統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)。因此，符合公共性要求的現(xiàn)代預(yù)算制度的建構(gòu)，對民生福利的促進(jìn)、對法治政府建設(shè)、對新時代依憲治國基本方略的實現(xiàn)等無疑具有基礎(chǔ)性意義。

近年來，我國的預(yù)算制度不斷得到完善，特別是2014年《預(yù)算法》修改，2018年國稅地稅合并等一些改革舉措都使得我國的預(yù)算制度更加符合現(xiàn)代預(yù)算制度公共性的要求。但總體來說，我國當(dāng)前的預(yù)算制度在很大程度上還存在著凱頓所說的“前預(yù)算時代”的特征，諸如人大預(yù)算權(quán)虛置，預(yù)算監(jiān)督弱化，問責(zé)不力[10]，財政預(yù)算的完整性和規(guī)范性欠缺，財政收支失衡等[11]，使得其制度功能被嚴(yán)重削弱。還有制度層面比較突出的中央和地方之間關(guān)于財權(quán)、事權(quán)配置不平衡，以及立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間預(yù)算權(quán)配置不平衡等問題。因此應(yīng)在憲法基本原則指引下，在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，更深層次地推動我國財政預(yù)算制度的變革，進(jìn)而實現(xiàn)財政制度的科學(xué)化與預(yù)算制度的法治化、現(xiàn)代化。具體來講，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前的預(yù)算制度進(jìn)行以下幾個層面的改革：一是提高公共預(yù)算的法制化和法治化水平，特別是對于現(xiàn)行的《預(yù)算法》，應(yīng)當(dāng)突出其公共財政的價值取向，統(tǒng)一諸如《農(nóng)業(yè)法》《教育法》中關(guān)于財政支付的不協(xié)調(diào)之處，實現(xiàn)一切財政預(yù)算行為依法做出。二是改變?nèi)舜箢A(yù)算監(jiān)督的弱勢地位，充分發(fā)揮其監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化人大對各預(yù)算部門收支行為及其合法性的審查。三是實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容的完整性，要求預(yù)算案和預(yù)算報告更加具體、全面、易于獲取和監(jiān)督，減少預(yù)算外資金的開列。四是確立預(yù)算公共性的價值取向，加強(qiáng)財政預(yù)算公共性的建構(gòu)，實現(xiàn)財政資金取之于民、用之于民。

四、結(jié)語

回顧我國預(yù)算制度的演進(jìn)軌跡可以看到，雖然我國的制度發(fā)展免不了受到先驗層面理性判斷的影響，但更多的卻是從歷史的、客觀的經(jīng)驗層面，依循國情主義循序推進(jìn)的。在這一過程中經(jīng)歷了無盡的試錯，幾經(jīng)曲折，但最終摸索出一個與西方制度文明既有共通又有本質(zhì)區(qū)別的中國模式。隨著我國治理體系現(xiàn)代化程度的不斷提高、憲法制度創(chuàng)新的不斷推進(jìn)、合憲性審查機(jī)制的全面開啟、憲法所確立的政黨制度以及黨導(dǎo)立憲制的形成與發(fā)展，在制度層面、在實踐領(lǐng)域都將呈現(xiàn)或展現(xiàn)出獨(dú)特的中國理性。而作為現(xiàn)代財政乃至憲法制度核心的預(yù)算制度也將隨之走出一條不同于西方的獨(dú)特的中國道路，進(jìn)而在我國實現(xiàn)公共財政權(quán)同公民財產(chǎn)權(quán)之間制度性平衡，并成為我國憲法政治和民主制度不斷完善的核心推動力量。