用能權制度與碳減排制度協(xié)同
——以浙江省為例

康家梁，杭莎妮

(浙江農(nóng)林大學文法學院，浙江杭州311300)

為推動能源消費革新，2015年11月，中共中央、國務院首次提出建立用能權有償使用制度。2016年9月21日，《用能權有償使用和交易制度試點方案》(以下簡稱《試點方案》)正式出臺，文件決定在浙江省等4個省份開展試點工作。在試點工作的推進中，用能權制度不可避免地與碳減排制度發(fā)生了沖突。

1 用能權制度與碳減排制度銜接的必要性

1.1 用能權有償使用與交易制度解析

我國國家政策及法律法規(guī)尚未明確界定用能權的含義，浙江省試點地區(qū)關于用能權的表述也大同小異。綜合政策文件與學者觀點，用能權是在控制能源消費總量的前提下，用能單位經(jīng)初級市場獲取和次級市場交易所取得的單位時間內(通常為1年)能源使用的抽象資格和具體權利。用能權不是片面地消費一定數(shù)量能源的資格，也不是片面地使用能源的權利，而是二者的有機結合，是使用用能權指標的資格與權利。[1]

用能權有償使用與交易制度(以下簡稱用能權交易制度)則是指在某個限定能源使用量的區(qū)域內，用能單位對用能權指標進行使用和交易的制度，包括三層含義：

(1)該制度的基礎是在一定區(qū)域內政府控制用能總量。以某一行政區(qū)域為單位，根據(jù)區(qū)域節(jié)能目標確定區(qū)域總體用能指標，在這一指標下，政府根據(jù)不同企業(yè)的歷史用能情況、畝產(chǎn)效益評價和能評結果等分配初始用能權指標。(2)用能權交易制度的主體是依據(jù)一定的標準被納入用能權交易制度體系中的用能單位，擁有取得并使用用能權指標的資格，同時也不得推卸能耗超標的責任。(3)用能權交易市場包括初級市場和次級市場。政府依照法定標準和程序免費或有償分配用能權指標的市場，即初級市場。用能單位根據(jù)自身用能情況，能相對靈活地交易用能權指標的市場，即次級市場。在一定時間周期內，當重點耗能單位的能耗超過用能權指標，則需在交易平臺上購買相應指標進行履約；當其能耗低于用能權指標，則可以在交易平臺上出售富余指標獲得節(jié)能效益。[2]

1.2 用能權交易制度與碳減排制度并行的問題

1.2.1 用能權交易制度的受關注度尚待提高

1968年美國經(jīng)濟學家戴爾斯提出“排放權交易”。此后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》逐步確立了聯(lián)合履約機制[3]，碳排放權交易制度被越來越多的國家接受并施行，其立法和實踐都較為成熟，在國內外都獲得了更廣泛、更深層次的關注。[4]用能權交易制度仍處于探索階段，于2015年由我國首次提出，規(guī)范性文件數(shù)量少且以政策為主，缺乏法律法規(guī)層面的支持，缺乏規(guī)范性和可操作性。在浙江省的試點工作中，用能權交易制度尚未得到足夠的重視。政府對于用能權交易制度的普及不到位，致使很多企業(yè)不了解或者不理解該項制度，從而產(chǎn)生抵觸心理。

1.2.2 用能單位的同一用能行為受到雙重約束碳排放權交易制度，是指在對某一區(qū)域溫室氣體排放總量進行控制的基礎上，依據(jù)特定標準將碳排放配額分配給相應履約單位，并允許其在碳市場中交易的行為。我國各省市對碳排放權交易制度體系的主體覆蓋范圍不盡相同，部分省市通過名單方式進行定期公布，部分省市則提出明確的交易準入標準，其中交易主體多集中于年排放二氧化1萬t以上的工業(yè)企業(yè)(見表1)。在浙江省，一個工業(yè)企業(yè)年綜合耗能3 000 t標準煤以上即被納入交易體系，其新增用能項目與新增年耗能1 000 t標準煤以上的項目也是受約束對象(見表2)。用能權交易制度的規(guī)范對象更為廣泛，且往往涵蓋了碳排放權交易制度的規(guī)范對象。同時，兩項制度都針對用能行為，使同一用能單位的同一用能行為受到重復約束，加重生產(chǎn)經(jīng)營負擔，增加行政管理矛盾。

表1 中國碳排放權交易制度試點主體覆蓋范圍匯總

表2 浙江省用能權交易制度試點主體覆蓋范圍匯總

1.2.3 用能權交易制度的激勵功能不足

“控制”還是目前浙江省用能權交易制度的主基調，政府高度支配與監(jiān)控用能權市場，企業(yè)雙方無法自由靈活交易，激勵功能未被啟動。在能源價格總體走低的大背景下，企業(yè)節(jié)能收益不高，履約成本大于違約成本。同時，相關政策法規(guī)對用能權交易制度的獎懲措施規(guī)定不到位，缺乏公平性。因此，能耗超過初始指標的用能單位對用能權申購表現(xiàn)得并不積極，耗能低于初始指標的用能單位轉讓用能權指標的動力也不足。此外，《試點方案》中還明確指出，用能權指標每年清算一次，剩余的用能權指標不計入下一年度。這既會導致控制能耗、倒逼企業(yè)轉型升級目標的落空，又白白浪費用能權指標。

2 用能權指標抵消碳排放配額的可行性

2.1 用能權交易制度與碳排放權交易制度存在相似性

用能權交易制度與碳排放權交易制度是兩項并列且互補的節(jié)能減排措施，前者著眼于前端管理，后者著眼于末端治理。[5]二者在多個方面存在重疊與交集。

2.1.1 制度本質相同

用能權交易和碳排放權交易都是政府在總量控制的前提下將資源分配給履約單位并允許其在市場中交易的行為，將環(huán)境資源稀有化、經(jīng)濟化，突出資源的有償使用性。[6]

2.1.2 設計目的類似

用能權交易制度從供給側羈束用能行為，碳排放權交易制度從排放側羈束二氧化碳排放行為。用能權交易制度在實現(xiàn)節(jié)能的同時也會促進減排，碳排放權交易制度在實現(xiàn)減排的同時也會促進節(jié)能。雖然兩項制度的具體目的有所差異，但其實施效果具有高度協(xié)同性。[7]

2.1.3 規(guī)范對象重合

根據(jù)浙江省的試點實踐，用能單位是指年綜合耗能3 000 t標準煤以上的工業(yè)企業(yè)。[8]根據(jù)碳排放權交易制度的實踐，履約單位以年排放2萬t二氧化碳的工業(yè)企業(yè)為多數(shù)(見上表1)。根據(jù)二氧化碳與標準煤的換算公式，履約主體基本為年耗能3 900 t標準煤(1萬t二氧化碳)或7 900 t標準煤(2萬t二氧化碳)的工業(yè)企業(yè)。因此，二者存在大面積重合。

2.1.4 政策手段相同

用能權交易制度的手段和流程大體類似于碳排放權交易制度，二者都是通過政府初次分配和市場二次分配來達到節(jié)能減排的目標。兩項制度都是通過市場調節(jié)機制來確定節(jié)能減排的邊際成本，都強調市場的激勵作用。

用能權交易制度與碳排放權交易制度存在多方位的相似性，作為其從屬的用能權指標與碳排放配額也因此具備可抵消性。

2.2 用能權與碳排放權具有可交易性

用能權與碳排放權都屬于國家通過管控方式分配給部分企業(yè)的資格與權利，其法律屬性雖尚未有明確界定，但至少可以認為，兩者都可以財產(chǎn)化，都具有一定的商品形式。[9]在價值相等的情況下，用能權與碳排放權可以相互交換，企業(yè)以結余的用能權指標來抵消其超額的碳排放量具有可行性。

具體而言，用能權與碳排放權能否交易取決于二者是否滿足以下前提條件：

2.2.1 存在明確的交易主體和交易客體

在兩項制度規(guī)范對象重合的情況下，一個企業(yè)同時是用能單位和履約單位，具有轉讓方和購買方的雙重抽象資格。用能權的交易客體是政府授予用能單位使用的能源總量。同理，碳排放權的交易客體是碳排放配額。[10]根據(jù)二氧化碳和標準煤的換算公式，用能權與碳排放權交易制度的客體可在用能權指標與碳排放量中擇一為標準。

2.2.2 具有排他性

用能權以類似行政許可的方式為用能單位制造了一種基于國家規(guī)制的事實上的財產(chǎn)利益，用能權有償使用，又使傳統(tǒng)資源消耗的外部效應內部化，這都對用能權的排他性提出了必然要求。碳排放權也是由國家以許可證的方式分配給企業(yè)等私主體，其特定碳排放權對其他企業(yè)形成一種排他性的優(yōu)勢。因此，用能權與碳排放權都具有影響他人參與自主交易的價值性外力。

2.2.3 具備交易價值

用能權交易制度和碳排放權交易制度通過對用能權指標的量化評估，使能源使用量和碳排放量轉化為具備一定價值的稀缺資源，因此屬于財產(chǎn)權益范疇，具有一定的使用價值。[11]以浙江的實踐為例，在交易市場中，標準煤以每噸100元的價格出售，二氧化碳以平均每噸約40元的價格出售，即用能權與碳排放權具有了一定程度上的財產(chǎn)價值。

2.2.4 擁有推動交易的市場力量

在次級市場里，用能權成為工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的珍稀資源，政府鼓勵超出核定范圍的用能主體與富余主體進行交易?！短寂欧艡嘟灰字贫裙芾頃盒修k法》中也規(guī)定了碳排放權交易制度的主體、客體、原則及機制等，以促進碳排放權交易市場發(fā)展。這兩項制度都是用經(jīng)濟手段來督促企業(yè)節(jié)能減排，具有極大的市場需求與推動力。

2.3 域外能源交易制度的成功實踐

國際社會早已開始探索由政府主導向市場配置傾斜的能源交易制度，其中最成熟、最具影響力的是歐洲的白色證書制度。在一定期限內，政府部門對特定能源領域的供應商(如電力企業(yè))限定能效目標，監(jiān)管機構根據(jù)其完成節(jié)能量的情況頒發(fā)白色證書。[12]超額完成的白色證書可在能源市場上進行交易，未達到能效目標的供應商則須購買白色證書來獲得更多節(jié)能量或選擇直接接受監(jiān)管部門的懲處。白色證書制度既從宏觀上把控能耗總量，又通過證書交易實現(xiàn)二次配置，使不同邊際成本企業(yè)間的能耗互利互通，促進社會節(jié)能成本最小化，充分發(fā)揮了帶有產(chǎn)權性質的節(jié)能量在不同市場主體之間優(yōu)化配置的巨大活力。

美國的能效配額制度與節(jié)能量認證制度在25個州里同樣展現(xiàn)出了先進的節(jié)能效率。[13]能效配額制度對各州設定節(jié)能量目標，節(jié)能量認證制度將具體的節(jié)能指標分配給特定領域的能源供應商，要求其在相應時期內完成目標節(jié)能量，并根據(jù)其完成情況進行獎懲。這也是一種將政府統(tǒng)籌推進與市場靈活交易相結合，并以交易為主要手段的節(jié)能減排機制，其將節(jié)能量視作獨立排他、具有價值性和可交易性的特定商品，推動了美國各州節(jié)能量逐年增長的穩(wěn)定態(tài)勢。

此外，澳大利亞的節(jié)能證書交易制度，印度的履行、實現(xiàn)和交易機制以及節(jié)能證書制度，日本地區(qū)級強制總量交易體系等節(jié)能減排舉措，均引入了市場機制。通過有限靈活的交易極大提高了能源使用效率，實現(xiàn)了政府達成節(jié)能目標與企業(yè)蓬勃發(fā)展的和諧共生，這對用能權與碳排放權交易制度的協(xié)同發(fā)展具有極大的借鑒意義。

3 用能權交易制度與碳排放權交易制度的銜接——用能權指標抵消碳排放配額

《試點方案》中提出用能權要“做好與碳排放權交易制度的協(xié)調”，《碳排放權交易制度管理暫行辦法》中也鼓勵碳排放權交易制度“適時增加其他交易產(chǎn)品”。用能權交易制度與碳排放權交易制度存在相似性與協(xié)同性，且用能源消耗量與碳排放量可以相互換算，因此建立聯(lián)合履約機制，允許同一用能單位在一定條件下使用富余用能權指標抵消超額碳排放量，具有積極意義。

3.1 確認抵消政策合法性

浙江省應繼續(xù)發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，出臺相關指導意見，肯定同一企業(yè)使用富余用能權指標抵消超額碳排放量的合法性，鼓勵各試點地區(qū)結合實際情況積極作為，細化抵消方案的主管部門、市場主體、抵消程序、監(jiān)督管理等，完善法規(guī)政策標準化體系。同時，地方的立法實踐在相對成熟后應上升到國家層面。國家發(fā)改委可以擬制《富余用能權指標抵消超額碳排放量實施方案》，對全國抵消工作進行統(tǒng)一指導。除了政策性文件外，國家還應推動相應立法進程，加強法律效力。

3.2 明確換算標準

用能權的使用量以標準煤為主，碳排放權的排放量以二氧化碳為主。因此，用能權指標和碳排放量可以基于燃料消耗量和二氧化碳排放量之間的換算關系互相抵消。通過計算不同煤種條件下標準煤對應的灰分及水分，得出在不同煤種條件下標準煤的碳含量數(shù)值，最終計算可知燃燒1 t標準煤將釋放2.54 t二氧化碳，即1個用能權指標可以抵消2.54個碳排放配額。[14]雖然標準煤轉化為二氧化碳還需經(jīng)過燃燒，燃料的自我屬性及技術水平等都會對換算關系產(chǎn)生影響，但該值基于典型動力用煤煤質數(shù)據(jù)，同時盡可能考慮了煤種差異性帶來的影響，具有一定的科學性與實效性。

3.3 明確履約程序

浙江發(fā)改委應對同時滿足年耗能3 900t標準煤以上、年碳排放量1萬t以上的工業(yè)企業(yè)進行細致篩查，編制并發(fā)布企業(yè)名錄。被納入的企業(yè)在履約平臺上注冊并開設獨立的履約賬戶，登記初始信息。用能權指標結余時，企業(yè)遞交《富余用能權指標抵消超額碳排放量申請書》、情況報告等材料，政府工作領導小組出具審核意見。通過審核的企業(yè)按照規(guī)定的比例進行抵消，抵消完畢由政府工作領導小組出具履約完成書。同時，政府工作領導小組應妥善管理履約賬戶，構建透明公開的履約信息平臺，并逐步推進各試點地區(qū)聯(lián)動互通機制。

3.4 建立信息核查與披露制度

在構建統(tǒng)一化的信息共享平臺方面，浙江發(fā)改委應制定全省統(tǒng)一的能源消費與碳排放核查指南、標準、流程等規(guī)范，統(tǒng)一明確用能數(shù)據(jù)報告格式。同時制定管理審核機構的實施辦法，公布審核機構確定名單，建立完善的注冊登記簿系統(tǒng)、公開的能源消耗與碳排放量在線監(jiān)測統(tǒng)計系統(tǒng)、報送系統(tǒng)與核查系統(tǒng)。此外，用能單位也應建立并完善相關數(shù)據(jù)審核、儲存及報告系統(tǒng)，積極主動地對能源消耗量、碳排放量及相關技術資料進行披露和報告，當企業(yè)在技術革新和能源利用方面有重大改變時也應及時報告。

3.5 理順監(jiān)管與懲處機制

浙江發(fā)改委作為主管單位對抵消舉措進行宏觀管理，其他部門則按職責監(jiān)管。同時，要充分發(fā)揮節(jié)能監(jiān)察機構的作用，加大隨機抽查力度，嚴格細致監(jiān)管各類主體的行為，做好部門之間的協(xié)調與配合工作。[15]對違法違規(guī)行為堅持責任追究制度，對弄虛作假的用能單位，將其納入信用信息共享平臺，同時選擇性采取罰款、扣除下一年度用能權指標和碳排放配額、不得享受融資支持和財政支持優(yōu)惠方案等懲罰。對第三方技術機構，應撤銷其資格并追究法律責任。政府工作領導小組及主管人員、直接責任人員應依法對違法后果承擔責任。

4 結語

環(huán)境保護大部分依賴國家強制性法令，但“有效率的制度能夠給每個社會成員以發(fā)揮自己才能的最充分的自由，降低交易費用，從而使整個社會的生產(chǎn)潛力得到最充分的發(fā)揮”。[16]運用經(jīng)濟激勵手段促進用能權交易制度與碳排放權交易制度的銜接，對于充分發(fā)揮兩項制度的節(jié)能減排效能、倒逼企業(yè)轉型升級具有重要的積極意義。