一票否決制的弊端及改進(jìn)策略

孫博

摘?要：一票否決制真正體現(xiàn)了政府對(duì)于頂格管理的追求。一票否決制創(chuàng)設(shè)初始階段涉及的指標(biāo)并不多，在實(shí)際運(yùn)用過程中表現(xiàn)得卓有成效。伴隨著考核指標(biāo)的不斷擴(kuò)充，其弊病也逐漸顯露。剖析一票否決制存在的問題并提出針對(duì)性對(duì)策，有利于規(guī)范一票否決制使其更具有可操作性。

關(guān)鍵詞：一票否決制;頂格管理;政策試驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.36.050

1?一票否決制的基本內(nèi)涵

對(duì)于一票否決制的概念界定，不同學(xué)者有著不同的見解，葉德珠從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析認(rèn)為“‘一票否決考核制屬于外部鎖定技術(shù)，通過強(qiáng)制措施，糾正偏差，從而最優(yōu)的完成目標(biāo)?！鄙锌〗苷J(rèn)為“‘一票否決考核制是一種極端化的壓力體制，通過這種形式來實(shí)現(xiàn)事權(quán)下移?！毙枰赋龅氖?，在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中存在的一票否決是一種制度，制度是一個(gè)較為寬泛的概念，即大家遵守的規(guī)程和準(zhǔn)則。政府及其公務(wù)人員需要遵守一票否決制的規(guī)定，似乎符合制度的內(nèi)涵。我們還可以根據(jù)制度的特性進(jìn)行判斷，正式的制度要求規(guī)范性，一票否決制規(guī)范性程度有待提高，但這并不意味著它不存在規(guī)范性，制度同樣要求程序性，一票否決制遵循特定的流程，即工作—評(píng)估—獎(jiǎng)懲?？偟膩碚f一票否決制符合制度的基本內(nèi)涵以及特性，在中央政府文件中也有“一票否決權(quán)制”之類的表述。綜上所述，本文將一票否決制（one-vote veto system）定義為上級(jí)政府將某領(lǐng)域設(shè)為否決指標(biāo)，倘若下級(jí)政府經(jīng)考核后被否決，那么下級(jí)政府在該領(lǐng)域所做的全部工作都不合格，是存在于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的一種工具性制度。

2?一票否決制存在的弊病

2.1?追求頂格管理與現(xiàn)實(shí)條件相悖

一票否決制實(shí)質(zhì)是壓力體制下政府對(duì)頂格管理理念的追求，所謂的頂格管理是指事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、要求、速度都追求上限的一種管理理念。頂格管理是有條件的，也就是說，要付出最高的代價(jià)與成本才能最高標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成目標(biāo)，一票否決制體現(xiàn)的正是頂格管理所要求的全事項(xiàng)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、高速度。但現(xiàn)實(shí)的情況往往是基層領(lǐng)導(dǎo)人員能調(diào)用的資源最少，政策執(zhí)行條件最為落后，只能勉強(qiáng)達(dá)到實(shí)施政策的基本條件要求，更別說付出最高代價(jià)與成本了。所以一票否決制所體現(xiàn)的管理理念從根源上是停留在理想層面的，是脫離現(xiàn)實(shí)的。

2.2?易造成政府工作重點(diǎn)喪失

一票否決制的本來意圖是通過設(shè)置重點(diǎn)來引起相關(guān)政府部門以及領(lǐng)導(dǎo)人員的重視，但過多的考核指標(biāo)會(huì)適得其反。一票否決制依靠的正是強(qiáng)制、逼迫的壓力，以壓力迫使公務(wù)人員開展高效的行動(dòng)，多重點(diǎn)必然會(huì)導(dǎo)致這種壓迫力的減弱，倘若繼續(xù)增加重點(diǎn)，最終會(huì)導(dǎo)致工作無重點(diǎn)的局面。同樣，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況的考核指標(biāo)也會(huì)導(dǎo)致公務(wù)人員錯(cuò)失重點(diǎn)。比如某縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行招商引資一票否決，要求拉來的項(xiàng)目數(shù)量年年遞增，定期進(jìn)行排名，排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作會(huì)被否決。然而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，根本吸引不來客商，但這樣的指標(biāo)確實(shí)設(shè)置了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員會(huì)想盡一切辦法，動(dòng)用一切資源完成這一指標(biāo)。實(shí)際上，他們的工作重點(diǎn)應(yīng)是優(yōu)先提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境好的話，自然會(huì)吸引諸多客商投資。

2.3?激勵(lì)扭曲導(dǎo)致“骯臟之手”現(xiàn)象產(chǎn)生

“骯臟之手”指行政主體在行政管理過程中采用不正當(dāng)途徑達(dá)成目的的現(xiàn)象，被人們形象地稱作“骯臟之手”。舉例說明這一現(xiàn)象，某地在信訪領(lǐng)域設(shè)置了否決指標(biāo)，雖然說否決的具體情形為“進(jìn)京上訪人員中出現(xiàn)被上級(jí)批評(píng)或造成人員滯留等負(fù)效應(yīng)的，將對(duì)該地區(qū)相關(guān)下級(jí)政府部門及其負(fù)責(zé)人否決?！狈駴Q存在一定的限制條件，但基層政府在工作中往往采取的策略是根本不讓你去北京上訪滋事，一旦發(fā)現(xiàn)你有進(jìn)京上訪意圖，不管你是否會(huì)造成負(fù)效應(yīng)，都會(huì)進(jìn)行無差別的阻攔，遇見頑固不聽勸的，基層政府只能用錢來“勸阻”群眾，利誘收買不了的，就會(huì)實(shí)施“棍棒”硬招，威脅群眾。這種“軟硬皆施”的方式顯然是策略主義的表現(xiàn)，基層政府采取不恰當(dāng)甚至是違法違紀(jì)的方式解決問題。為什么不采用制度內(nèi)途徑來解決，因?yàn)樽吡鞒绦枰臅r(shí)間，拖得時(shí)間越久，民眾可能會(huì)把問題鬧得越大。在一票否決制高壓面前，基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)認(rèn)為隱患要及時(shí)消除，不能影響自己的前途，此時(shí)領(lǐng)導(dǎo)的私人利益優(yōu)先于公共利益，選擇不正當(dāng)途徑能更快速的達(dá)到目的。

2.4?缺少定期調(diào)整、清理機(jī)制

一票否決制自誕生伊始，一直沒有相應(yīng)的定期調(diào)整、清理機(jī)制對(duì)其自身進(jìn)行否決，對(duì)一票否決考核指標(biāo)的定期調(diào)整、清理是非常必要的。通常來說政府考核的周期長(zhǎng)，以實(shí)踐來檢驗(yàn)指標(biāo)本身，成本過高，這樣做也會(huì)打擊過去遵循一票否決制要求的執(zhí)行人員的積極性。此外，環(huán)境是發(fā)展變化的，沒有一成不變的事物，有些考核指標(biāo)在某些階段設(shè)置是合適的，在某些階段可能會(huì)失去其效用甚至成為阻礙，此時(shí)，考核指標(biāo)就需要調(diào)整或清理，一成不變的考核指標(biāo)往往不適應(yīng)地方的發(fā)展?fàn)顩r。總之，缺少對(duì)考核指標(biāo)的定期調(diào)整、清理機(jī)制會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)效應(yīng)，雖然這些負(fù)效應(yīng)是潛在的、緩慢的，最終它們?cè)斐傻膿p失卻是巨大的、難以彌補(bǔ)的。

3?一票否決制的改進(jìn)策略

3.1?遵循SMART原則設(shè)置科學(xué)合理的考核指標(biāo)

科學(xué)選擇合理的考核指標(biāo)是一票否決制成功的前提，可以通過下列步驟確定關(guān)鍵指標(biāo)：首先，通過分析列出考核中所有重要的且需要強(qiáng)化控制的指標(biāo)。其次，篩選備選指標(biāo)，備選指標(biāo)不宜過多，備選指標(biāo)的確定可依據(jù)SMART原則，指標(biāo)必須是具體的、可衡量的、可達(dá)到的、相關(guān)的、有限期的，以避免行政管理過程中的資源浪費(fèi)以及指標(biāo)不合理帶來的考核困難。再次，對(duì)備選指標(biāo)進(jìn)行檢查，在此階段可以采用德爾菲法，咨詢相關(guān)專家、學(xué)者對(duì)預(yù)選指標(biāo)的看法，對(duì)他們達(dá)成的最終意見進(jìn)行參考，確保指標(biāo)是科學(xué)可行的。最后，把通過檢驗(yàn)的備選指標(biāo)確定為最終的考核指標(biāo)。遵循上述步驟設(shè)定出的指標(biāo)是程序化、規(guī)范化的，在確定指標(biāo)階段必須要做到科學(xué)合理、立足實(shí)際，為基層政府設(shè)置脫離實(shí)際的指標(biāo)無異于變相給基層工作人員增負(fù)。

3.2?通過目標(biāo)管理增強(qiáng)下屬的責(zé)任感、自控力

一票否決制的初衷是想通過負(fù)激勵(lì)激發(fā)下級(jí)政府部門或領(lǐng)導(dǎo)的積極性。但在實(shí)施過程中常常與初衷相悖，究其原因，多是上級(jí)政府在設(shè)置考核指標(biāo)時(shí)并未與下級(jí)進(jìn)行溝通，下級(jí)政府往往只是被告知的一方并沒有話語權(quán)，懲罰結(jié)果又比較嚴(yán)重，下級(jí)政府迫于壓力不得不采取不正當(dāng)手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。為避免激勵(lì)扭曲使一票否決制發(fā)揮其應(yīng)有的作用，可以借鑒目標(biāo)管理理論的基本思想，通過溝通得到一個(gè)雙方都認(rèn)可指標(biāo)。在協(xié)商確定指標(biāo)的過程，上下級(jí)政府之間的關(guān)系是平等的，下級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r與上級(jí)政府商議，從而得出雙方都認(rèn)同的考核指標(biāo)。這種做法充分發(fā)揮了下級(jí)政府的積極性、主動(dòng)性，同時(shí)也增強(qiáng)了下級(jí)政府公務(wù)人員的責(zé)任感，便于他們進(jìn)行自我控制，盡可能避免“骯臟之手”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.3?通過法律規(guī)范一票否決制

首先，決定推行一票否決制的上級(jí)政府機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)享有行政主體資格。其次，應(yīng)通過法律來界定上、下級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限與范圍。上級(jí)政府決定實(shí)行否決的事項(xiàng)必須在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，下級(jí)政府也必須在職權(quán)范圍內(nèi)開展相應(yīng)的工作并接受上級(jí)的考核監(jiān)督，一票否決制也不應(yīng)成為上級(jí)政府“負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁”的工具，將執(zhí)行層面轉(zhuǎn)交給基層政府后，并不意味著上級(jí)政府無事可做，掌握監(jiān)督權(quán)的上級(jí)政府應(yīng)定期同下級(jí)政府溝通，指導(dǎo)相關(guān)工作的開展，營(yíng)造和諧的合作氛圍而不是單方面向下級(jí)政府施壓。再次，上級(jí)政府在考核時(shí)，應(yīng)有確鑿的證據(jù)證明，有充分的事實(shí)依據(jù)，通過大量走訪調(diào)查收集相關(guān)事實(shí)資料來判斷是否對(duì)下級(jí)政府工作進(jìn)行否決，謹(jǐn)防主觀臆斷。最后，否決的程序要合法，不僅要求實(shí)質(zhì)的內(nèi)容合法，一票否決制的形式也就是程序也要遵循有關(guān)法律要求，不能隨意否決考核對(duì)象。

3.4?建立指標(biāo)定期調(diào)整、清理機(jī)制

調(diào)整清理包括兩方面：一方面是調(diào)整，社會(huì)環(huán)境在快速發(fā)展變化，一票否決指標(biāo)也應(yīng)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如早期一票否決制在計(jì)劃生育領(lǐng)域應(yīng)用，所涉及的具體指標(biāo)就包括超生人口，“超生人口”在不同階段有不同的標(biāo)準(zhǔn)，早期計(jì)劃生育政策對(duì)超生的界定是一對(duì)夫妻只能撫養(yǎng)一個(gè)孩子，第二個(gè)孩子就算超生。如今計(jì)劃生育政策調(diào)整，一對(duì)夫妻可以生兩個(gè)孩子，第三個(gè)孩子才算超生。因此一票否決指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，與時(shí)代、政策相匹配就可以繼續(xù)發(fā)揮其積極效用。另一方面是清理，清理那些不再需要的、不合理的、濫用的指標(biāo)，比如深圳市決定減輕基層負(fù)擔(dān)，停止對(duì)消防工作考核、殯葬事業(yè)發(fā)展目標(biāo)考核、基層人民法院綜合考核等五項(xiàng)指標(biāo)實(shí)行一票否決制。不論是調(diào)整還是清理都需要定期審視指標(biāo)所發(fā)揮的效用，上級(jí)政府應(yīng)定期與下屬溝通，重視他們對(duì)考核指標(biāo)的看法，定期審視的作用在于防患于未然，不能等一票否決制已經(jīng)把基層政府工作人員的積極性消磨殆盡了再去調(diào)整、清理指標(biāo)。

4?結(jié)語

作為一種政府績(jī)效考核的工具性制度，一票否決制有其存在的意義，它可以使下級(jí)政府公務(wù)人員集中資源、精力處理那些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，促進(jìn)問題的快速解決從而提升政府為人民服務(wù)的水平，但這并不意味著任何事項(xiàng)都可以設(shè)立一票否決。當(dāng)前，中央著手解決形式主義問題為基層減負(fù)，對(duì)于一票否決制指標(biāo)的清理，正印證了一票否決制在發(fā)展過程中已經(jīng)出現(xiàn)了較明顯的負(fù)效應(yīng)。對(duì)于一票否決制存在的問題我們應(yīng)及時(shí)關(guān)注并提出科學(xué)對(duì)策，使一票否決制更加科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

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