論建立羅斯海海洋保護區(qū)的問題與啟示

張啟薷

摘?要：南極羅斯海海域生態(tài)環(huán)境良好、生物資源豐富，受到許多國家關注，養(yǎng)護與利用存在爭論。在羅斯海海域設立保護區(qū)的提案經過了五年激烈討論，克服了法律依據(jù)爭議、政治協(xié)調困難、科研數(shù)據(jù)相對不足等問題，最終獲得了通過。羅斯海保護區(qū)建立具有一定示范意義，但后續(xù)進展依然緩慢。對此，應完善國際規(guī)范;加強各方溝通，緩解誤解;深入科學監(jiān)測，促進養(yǎng)護制度的動態(tài)變更。以此為鑒，要審慎看待今后的公海保護區(qū)建設。

關鍵詞：南極;羅斯海;海洋保護區(qū)

中圖分類號：F74?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.36.013

生產力的發(fā)展促進了人類在南極地區(qū)的活動范圍不斷擴大、能力不斷提升，與之而來的是南極海域的環(huán)境污染和資源利用過度等問題。南極地區(qū)的羅斯海海域被認為是地球上最后一塊保存完好的大型海洋生態(tài)區(qū)域，生態(tài)環(huán)境及生物資源依然保持著較為原始的面貌，出于保護該海域生態(tài)環(huán)境與生物資源的目的，2016年10月28日，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，以下簡稱CCAMLR）第35屆會議討論通過了羅斯海海洋保護區(qū)提案。羅斯海海洋保護區(qū)的設立被寄予了較大期望，具有一定的研究與示范意義。

1?羅斯海保護區(qū)概況

1.1?羅斯海自然狀況

羅斯海（Ross Sea）是地球上最南端的海洋。作為南大洋的一個后海灣，位于維多利亞地（Victoria Land）和瑪麗·伯德地（Marie Byrd Land）之間的羅斯海灣內。羅斯海距離南極約200英里，面積約為37萬平方英里（約96萬平方公里）。

羅斯海受到沿海東風的強烈影響，形成了一個巨大的順時針環(huán)流，并伴有深水上升流。洋流通常沿冰架前緣向西移動，然后沿維多利亞地向北移動，與西風流匯合。淺灘和洋流使水域變得復雜，水深小于1000英尺的水域最低溫度約為28.2華氏度（-2.1攝氏度），而麥克默多灣的平均地表水溫度約為28.8華氏度（-1.8攝氏度）。生態(tài)系統(tǒng)的復雜也使得該地區(qū)物種豐富。

羅斯海被認為是地球上最后一塊保存完整的大型海洋生態(tài)區(qū)域，幾乎未經過人類觸碰，是南極水域生產力最高的一個區(qū)域。羅斯海海水營養(yǎng)豐富，大量浮游生物繁衍生息，也擁有數(shù)量龐大的南大洋魚類、哺乳動物和海鳥等生物，包括阿德利企鵝（Adélie penguin）、帝企鵝（Emperor penguin）、南極小須鯨（Antarctic minke whale）、南極犬牙魚（Antarctic toothfish）、南極磷蝦（Antarctic krill）等眾多物種，生物多樣性種類豐富。羅斯海是展開南極海洋生物資源研究的理想之地，因此開展了較多的科學研究。

1.2?羅斯海保護區(qū)基本狀況

1.2.1?區(qū)域劃分

羅斯海保護區(qū)的總面積約為155萬平方公里，主要劃分為三個區(qū)域：一般保護區(qū)（the General Protection Zone），約75%的區(qū)域禁止商業(yè)捕撈活動，其余地區(qū)的作業(yè)活動需得到CCAMLR的批準及嚴格控制，面積約為111.7萬平方公里;特別研究區(qū)（the Special Research Zone），該區(qū)域主要用于對南極犬牙魚的科學研究，面積約為11萬平方公里;磷蝦研究區(qū)（the Krill Research Zone），關注磷蝦活動情況、研究磷蝦的活動情況，面積約為32.2萬平方公里。分區(qū)域、分物種養(yǎng)護海洋生物資源，更加便于實時監(jiān)控區(qū)域內重點海洋生物的活動狀況，以實現(xiàn)對生物多樣性最大限度的保護，維護保護區(qū)內生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。

1.2.2?落實制度

除通過羅斯海保護區(qū)提案外，CCAMLR還通過了《養(yǎng)護措施91-05》（Conservation Measure 91-05 （2016） Ross Sea region marine protected area）。2017年4月26日，關于對羅斯海保護區(qū)研究與執(zhí)行的會議在意大利羅馬舉行，對《養(yǎng)護措施91-05》規(guī)定的一些事項作出落實。第一，管理計劃（Management Plan），體現(xiàn)于《養(yǎng)護措施91-05》第12條中。該條款規(guī)定了實現(xiàn)羅斯海保護區(qū)養(yǎng)護目標的管理措施和行政安排，并在附件中明確了具體目標，包括：保護本區(qū)域哺乳動物、鳥類、魚類和無脊椎動物的棲息地，保護深海海洋環(huán)境中生物多樣性，保護本區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)生產力等。第二，研究與監(jiān)測計劃（Research and Monitoring Plan），體現(xiàn)于《養(yǎng)護措施91-05》第13條和第14條中。規(guī)定了保護區(qū)內科學研究和科學監(jiān)測的優(yōu)先要素。第三，報告制度（Reporting），體現(xiàn)于《養(yǎng)護措施91-05》第15條和16條中。除特殊情況外，成員國應每五年向CCAMLR秘書處提交一份根據(jù)保護區(qū)研究與監(jiān)測計劃或與之相關的活動報告，供CCAMLR下設的科學委員會審查。第四，審查制度（Review of the MPA），《養(yǎng)護措施91-05》第18條重點提出，對保護區(qū)的養(yǎng)護措施，應至少每十年進行一次審查，以評估養(yǎng)護目標是否朝向期望發(fā)展，并根據(jù)審查結果作出科學調整。此外，還規(guī)定了35年有效期間、船旗國通知及報告義務等相關內容。

2?羅斯海保護區(qū)建設中存在的問題

羅斯海保護區(qū)的設立從提出提案到最后通過經歷了五年多的時間。五年間，每次CCAMLR會議都在圍繞該保護區(qū)的提案進行激烈的討論。最初各國對設立羅斯海保護區(qū)的反對聲音層出不窮，提案國也根據(jù)各國的意見作出了逐步的調整與完善，最終使提案獲得了通過。羅斯海保護區(qū)建設進展緩慢，暴露出法律依據(jù)薄弱、政治協(xié)調困難、科研數(shù)據(jù)相對不足等問題。而這不僅是羅斯海保護區(qū)建設中的問題，也是整個南極地區(qū)自然保護區(qū)建設中的阻礙。

2.1?法律依據(jù)薄弱

2011年，在第30屆CCAMLR年會上，美國和新西蘭分別提出兩個議案，即在羅斯海設立海洋保護區(qū)。由于各成員國意見分歧較大，且兩項提案內容不盡相同，沒有得到一致同意。2012年，美國與新西蘭聯(lián)合提出關于建立羅斯海保護區(qū)的提案，該提案依然未能進展順利，俄羅斯和中國等國家尤其對其法律依據(jù)方面提出質疑。這不僅僅是對于羅斯海保護區(qū)提出的質疑，而是對在南極設立保護區(qū)引發(fā)的大范圍討論。

設立南極海洋保護區(qū)的法律依據(jù)包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》、1980年《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護公約》以及南極條約體系等有關規(guī)定?！堵?lián)合國海洋法公約》和《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護公約》雖然對海洋環(huán)境及海洋生物資源養(yǎng)護等問題作出了規(guī)定，但是這些依據(jù)缺乏對于南極海洋保護區(qū)特殊條件的針對性考量，僅是框架性公約。此外，在南極條約體系中，《南極生物資源養(yǎng)護公約》并沒有直接規(guī)定“海洋保護區(qū)”，只是涉及“特別保護與科學研究區(qū)域”。2011年，《關于建立CCAMLR海洋保護區(qū)的總體框架》（以下簡稱“總體框架”）制定通過，作為對《南極生物資源養(yǎng)護公約》劃區(qū)養(yǎng)護規(guī)定之完善，闡述了設立海洋保護區(qū)的背景、法律依據(jù)與科學依據(jù)，但該文件在通過時也出現(xiàn)了分歧意見，這些分歧集中在保護區(qū)的定位、目標與科學依據(jù)上，并且監(jiān)測計劃、標準與體系制度等內容也不夠深入。

2.2?政治協(xié)調困難

羅斯海保護區(qū)的設立從提出提案到最后通過經歷了五年多的時間，耗時久、難度大，各國均在力求最大維護本國的權益，對待不同的保護區(qū)提案的態(tài)度也格外慎重。加之各國國情不同，科研能力及經濟基礎有差異，因此對該地區(qū)海洋資源養(yǎng)護的認識程度不同、利用方式分歧，各項訴求更加難以平衡。突出表現(xiàn)就是重要條款的一再妥協(xié)，最終通過的提案中，羅斯海保護區(qū)的面積、保護期限等內容與初始提案相比較，均有較大變化。

在政治協(xié)調方面，不可忽視的就是關于南極主權引發(fā)的爭議。南極地區(qū)主權之爭由來已久。雖然南極條約體系貫徹了共同保護和不開發(fā)原則，《南極條約》也明確規(guī)定了領土凍結，但相關國家并未放棄對南極大陸領土主權的追求，這也難免引起他國質疑。2014年，在第37屆南極條約協(xié)商國會議和CCAMLR會議上，俄羅斯都曾質疑某些國家以設立自然保護區(qū)的形式來施行對該地的實際政治控制，借“保護”之名，行“控制”之實。澳大利亞、新西蘭等國對此進行了解釋與駁斥，表示完全遵守了《南極條約》中關于領土凍結的規(guī)定，羅斯海保護區(qū)之建立應為各國共同決策，并接受CCAMLR監(jiān)督。但也不排除另一種可能，即各國的利益爭奪不再局限于“圈地”，而是占據(jù)輿論高地，選擇了名義上更加合理的利益實現(xiàn)方式。

2.3?科研數(shù)據(jù)相對不足

《總體框架》第2條規(guī)定， CCAMLR海洋保護區(qū)建立以現(xiàn)有最佳科學證據(jù)為基礎，同時CCAMLR應當充分考慮科學委員會的意見?？茖W委員會在圍繞羅斯海保護區(qū)提案的科學依據(jù)展開探討時，各成員國國也重點討論了羅斯海保護區(qū)的科學數(shù)據(jù)是否足夠支撐其建立、養(yǎng)護及管理。但即使人類社會對于南極羅斯海地區(qū)的科研在近幾十年取得了很大進步，依然受到地理位置、氣候條件、資金技術等多種因素影響，存在一些研究空白，導致科研數(shù)據(jù)相對不足，保護區(qū)設立后，科研和檢測計劃也一直未能達成一致。2019年10月，中國提交了關于羅斯海保護區(qū)內科研和檢測計劃的文件，著重表明保護區(qū)內科學數(shù)據(jù)的重要性，進而促進保護區(qū)的評估與管理，從而尋求更為具體的、有針對性的、有實施性的養(yǎng)護措施。

3?問題解決與啟示

羅斯海保護區(qū)建設耗時五年的磋商、期間多次變更提案充分證明了在南極地區(qū)甚至是公海海域建設保護區(qū)具有一定難度。羅斯海保護區(qū)提案最終得以通過，一定程度上是由于各國國家利益的博弈與妥協(xié)，比如俄羅斯最終贊成了羅斯海保護區(qū)的提案，但同時也表示將助力建立北極自然保護區(qū)，擴大在北極地區(qū)的戰(zhàn)略利益。

羅斯海保護區(qū)建設呈現(xiàn)出法律依據(jù)薄弱、政治協(xié)調困難、科研數(shù)據(jù)相對不足等特點，對此，國內外學者也提出了諸多建議，如建立科學完整的關于設立南極海洋保護區(qū)的法律規(guī)范;加強國際溝通，消除政治誤解與擔憂;重視科學監(jiān)測數(shù)據(jù)，使養(yǎng)護措施在面積和期限上實現(xiàn)動態(tài)變更等。此外，要在增進溝通、加強互信的基礎上凝聚合作意識，無論是在對該地區(qū)海洋生物資源的研究與監(jiān)測上，還是在有關文件與措施的討論上，加深認知，逐步細化、深化研究成果，使海洋保護區(qū)建設朝向更加和諧普惠的方向發(fā)展。再者，由于各成員國力求自身利益在南極地區(qū)的實現(xiàn)，使得保護區(qū)建立之路崎嶇坎坷，可考慮發(fā)揮非政府間國際公益組織的作用。這些組織對于海洋生物資源養(yǎng)護具有更加純粹的目的，著力保護南極海域生態(tài)環(huán)境與生物多樣性。

羅斯海保護區(qū)對于南極海洋生態(tài)環(huán)境與生物資源養(yǎng)護、生物多樣性保護具有重要意義，符合可持續(xù)發(fā)展基本理念。羅斯海保護區(qū)作為先例，被寄予了較大期望，對于南極地區(qū)保護區(qū)建設乃至全球公海自然保護區(qū)建設都有一定的示范作用。但其后續(xù)的運作呈現(xiàn)出進展緩慢的特點，建立公海保護區(qū)是否能夠真正有效達成環(huán)境保護與生物資源養(yǎng)護的目的，引起了各方審視與思考，一些國家之后提出的建立公海保護區(qū)的提案依然討論激烈，拉鋸式爭論在所難免。因此，對于羅斯海保護區(qū)后續(xù)的養(yǎng)護效果仍要多加觀望，加強科學監(jiān)測力度，從科學的角度出發(fā)尋求最佳的治理途徑，不可操之過急。

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