淺析信息公開(kāi)在我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)治理中的作用

羅國(guó)華，黃 剛

(1.湖北省教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430071；2.武漢輕工大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處，湖北 武漢 430023)

我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，主要是在借鑒西方大學(xué)辦學(xué)理念和大學(xué)制度的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，開(kāi)始了中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的探索，逐漸形成了不同發(fā)展階段的大學(xué)制度，進(jìn)而確立了不同歷史階段的教育方針。從二十世紀(jì)五十年代開(kāi)始，教育政策與教育法律關(guān)系問(wèn)題開(kāi)始引起了教育管理者和法學(xué)界的重視，開(kāi)始了教育政策與教育法律的討論與研究。改革開(kāi)放后，基本形成了教育政策與教育法律體系。黨的十八大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，把立德樹(shù)人作為教育的根本任務(wù)，全面實(shí)施素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，努力辦好人民滿意的教育?！比鏈?zhǔn)確提出了現(xiàn)代大學(xué)教育要堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、要解決的根本問(wèn)題、要完成的根本任務(wù)、要執(zhí)行的制度體系。這就要求我們要依法辦學(xué)、民主治校、開(kāi)放辦學(xué)。辦好人民滿意的教育，讓人民和社會(huì)知曉辦學(xué)主體的重大事項(xiàng)，信息公開(kāi)工作的重要性就不言而喻，《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》也隨之出臺(tái)。

一、信息公開(kāi)在我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)治理中的作用

大學(xué)信息公開(kāi)，實(shí)質(zhì)上是政府信息公開(kāi)在高等教育領(lǐng)域內(nèi)的延伸，是現(xiàn)代大學(xué)治理的重要工作環(huán)節(jié)。依法民主辦學(xué)要求大學(xué)在法律、法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度范圍內(nèi)，按照一定的程序，將信息及時(shí)、準(zhǔn)確地向?qū)W校師生員工和社會(huì)公眾公布。其作用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)信息公開(kāi)是貫徹現(xiàn)代大學(xué)制度的需要 現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在國(guó)家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，大學(xué)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行科學(xué)管理。現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)架包括兩個(gè)層面，從宏觀層面來(lái)說(shuō)是政府宏觀管理、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué);從微觀層面上來(lái)說(shuō)是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理[1]。貫徹現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建制度體系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)依法治校和民主辦學(xué)，促進(jìn)高等教育治理體系現(xiàn)代化，就要求大學(xué)要做好信息公開(kāi)工作，促進(jìn)大學(xué)章程的順利實(shí)施。

(二)信息公開(kāi)是提高教育工作透明度的需要 2017年12月17日，教育部向社會(huì)發(fā)布《教育部主動(dòng)公開(kāi)基本目錄》和《教育部政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄》，并且專(zhuān)門(mén)成立了由教育部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)陳寶生擔(dān)任組長(zhǎng)的教育部政務(wù)公開(kāi)和政務(wù)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，這一有效舉措旨在進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和政務(wù)服務(wù)工作，增強(qiáng)教育工作的透明度。根據(jù)教育部的部署，各省市教育主管部門(mén)和高等學(xué)校不斷提高對(duì)信息公開(kāi)的重視程度和教育工作透明度，進(jìn)一步提升大學(xué)的社會(huì)形象和美譽(yù)度，保證社會(huì)的積極參與，促進(jìn)高等教育事業(yè)健康發(fā)展。

(三)信息公開(kāi)是辦好人民滿意教育的需要 黨的十九大從新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略高度，提出了現(xiàn)代大學(xué)的根本任務(wù)，作出了優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的重大部署。習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)教育工作會(huì)上指出，堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育，辦好人民滿意的大學(xué)是新的時(shí)代背景下黨為人民服務(wù)宗旨在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。大學(xué)作為與公眾利益密切相關(guān)的事業(yè)單位，其信息公開(kāi)工作受到社會(huì)各方面的普遍關(guān)注。因此，要辦好人民滿意的高等教育，必須進(jìn)一步加大大學(xué)信息公開(kāi)力度，充分保障公民、法人和其他組織對(duì)大學(xué)乃至整個(gè)高等教育的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓人民知曉和滿意[2]。

二、大學(xué)治理過(guò)程中信息公開(kāi)執(zhí)行情況分析

(一)信息公開(kāi)的體制機(jī)制有待健全 信息公開(kāi)作為依法民主辦學(xué)的有效途徑之一，其工作落實(shí)情況有待進(jìn)一步深入?！吨袊?guó)高等教育透明度指數(shù)報(bào)告(2015)》顯示當(dāng)年度教育部直屬的75所大學(xué)的透明度平均分為78.32分，而教育部非直屬大學(xué)為52.22分，這表明大部分大學(xué)對(duì)信息公開(kāi)在現(xiàn)代大學(xué)治理中的重要性認(rèn)識(shí)不夠。主要體現(xiàn)在：一是很多大學(xué)沒(méi)有建立獨(dú)立完整的信息公開(kāi)體制機(jī)制，大多只是上行下效，按照要求應(yīng)付任務(wù)；二是很多大學(xué)沒(méi)有信息公開(kāi)專(zhuān)職工作人員，沒(méi)有相關(guān)配套經(jīng)費(fèi)，基本沒(méi)有開(kāi)展信息公開(kāi)培訓(xùn)；三是存在信息公開(kāi)欄目不清晰、不規(guī)范、不完整和信息公開(kāi)專(zhuān)網(wǎng)缺失的情況。

(二)信息公開(kāi)的定位模糊不清 大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部的“憲法”，是在法律規(guī)定的前提下運(yùn)用民主的方式制定出的規(guī)范性文件，是依法民主辦學(xué)的治?？偩V領(lǐng)。大學(xué)章程對(duì)信息公開(kāi)提出了明確的要求，實(shí)行信息公開(kāi)制度，依法接受舉辦者、業(yè)務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)，履行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。從信息公開(kāi)調(diào)研情況來(lái)看，大部分學(xué)校信息公開(kāi)的負(fù)責(zé)部門(mén)是學(xué)校辦公室，有一小部分是發(fā)展規(guī)劃處，個(gè)別學(xué)校是黨委宣傳部，沒(méi)有明確的界定，而且信息公開(kāi)受理人員只是兼職，學(xué)校行政崗位調(diào)動(dòng)頻繁，很多新接手信息公開(kāi)工作的人員不了解、不熟悉甚至完全不懂信息公開(kāi)，給信息公開(kāi)工作的順利開(kāi)展造成了較大的困擾。

(三)信息公開(kāi)的方式良莠不齊 根據(jù)信息公開(kāi)實(shí)施辦法，大學(xué)信息公開(kāi)主要以信息公開(kāi)網(wǎng)為主，同時(shí)，學(xué)校官網(wǎng)、校內(nèi)各部門(mén)網(wǎng)站，校內(nèi)外廣播、電視、報(bào)刊、雜志，信息公告欄、電子顯示屏，新聞發(fā)布會(huì)、教代會(huì)、各類(lèi)咨詢會(huì)等會(huì)議以及工作簡(jiǎn)報(bào)等都是信息公開(kāi)的輔助形式。而且，2018年教育部對(duì)信息公開(kāi)事項(xiàng)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系1.0版的10大類(lèi)50條111個(gè)指標(biāo)修改升級(jí)成2.0版的成10大類(lèi)50條共104個(gè)指標(biāo)，總分由111分調(diào)整為100分(見(jiàn)表1)。從近兩年的信息公開(kāi)監(jiān)測(cè)情況來(lái)看，還有不少大學(xué)信息公開(kāi)網(wǎng)沒(méi)有按照公開(kāi)的目錄予以公開(kāi)，甚至還出現(xiàn)部分大學(xué)尤其是民辦大學(xué)沒(méi)有信息公開(kāi)專(zhuān)網(wǎng)，依法民主辦學(xué)執(zhí)行不夠到位。

表1 高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系變化

(四)信息公開(kāi)的落實(shí)程度深淺不一 從近三年信息公開(kāi)監(jiān)測(cè)情況來(lái)看，大學(xué)信息公開(kāi)內(nèi)容與社會(huì)公眾信息獲取需求之間仍然存在結(jié)構(gòu)性矛盾。主要表現(xiàn)在：一是表面上公開(kāi)得多，實(shí)質(zhì)上公開(kāi)得少。大部分學(xué)校信息公開(kāi)只是例行公事，但是涉及到學(xué)校辦學(xué)實(shí)質(zhì)性和社會(huì)公眾迫切想要知曉的內(nèi)容較少。二是結(jié)果公開(kāi)得多，過(guò)程公開(kāi)得少。公開(kāi)過(guò)程中大部分只是通報(bào)情況，而涉及辦理過(guò)程、督查過(guò)程公開(kāi)得較少，讓社會(huì)公眾只能知其然而不能知其所以然。三是制度公開(kāi)得多，落實(shí)公開(kāi)得少。對(duì)應(yīng)教育部信息公開(kāi)目錄的10大類(lèi)50條，大部分學(xué)校公布的都是有什么，而不是做什么，各類(lèi)各條對(duì)照的規(guī)章制度和操作辦法都有，至于做了沒(méi)有，做得怎么樣，公開(kāi)得較少。

三、大學(xué)治理過(guò)程中信息公開(kāi)面臨困難的原因分析

(一)信息公開(kāi)在大學(xué)治理中的重要性認(rèn)識(shí)不夠 大學(xué)信息公開(kāi)是政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控和社會(huì)對(duì)大學(xué)依法民主辦學(xué)有效監(jiān)督的重要途徑，是大學(xué)自身實(shí)現(xiàn)民主管理和民主決策的必要之舉，是國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和個(gè)體都非常重要的工作之一。但是很多大學(xué)把信息公開(kāi)當(dāng)作一項(xiàng)常規(guī)工作，對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不夠，甚至被邊緣化。很多大學(xué)主管領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)部門(mén)對(duì)信息公開(kāi)條例和信息公開(kāi)辦法研究不夠深入，踐行“公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”的要求知曉不夠充分，執(zhí)行教育部信息公開(kāi)欄目信息打折扣，甚至個(gè)別人認(rèn)為公開(kāi)信息是一種泄密，讓同行知道了學(xué)校的底細(xì)，這種膚淺的認(rèn)識(shí)影響了信息公開(kāi)工作的開(kāi)展。

(二)信息公開(kāi)在大學(xué)治理中的方式創(chuàng)新不夠 一是被動(dòng)公開(kāi)，主動(dòng)公開(kāi)不及時(shí)。除招生錄取、人事招聘、財(cái)務(wù)預(yù)決算等信息上級(jí)主管部門(mén)督促在具體時(shí)間段必須公開(kāi)外，其他信息大部分學(xué)校都是被監(jiān)測(cè)前突擊集中公開(kāi)。二是主觀公開(kāi)，公開(kāi)內(nèi)容不全面。部分大學(xué)沒(méi)有按照教育部信息公開(kāi)規(guī)定設(shè)置信息欄目，而是自己有什么公開(kāi)什么，沒(méi)有的就不公開(kāi)，隨意性較強(qiáng)，完全忽略了信息公開(kāi)對(duì)教育工作的監(jiān)督作用。三是單一公開(kāi)，公開(kāi)形式不多元。大部分學(xué)校只局限于信息公開(kāi)網(wǎng)本身的公開(kāi)，而忽略了信息公開(kāi)辦法里面提到的新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、各類(lèi)咨詢會(huì)、會(huì)議通報(bào)等公開(kāi)方式。四是模糊公開(kāi)，公開(kāi)過(guò)程不規(guī)范。主要體現(xiàn)在編制信息公開(kāi)年度報(bào)告照葫蘆畫(huà)瓢，更有甚者只是簡(jiǎn)單修改一下年份和標(biāo)題；公開(kāi)渠道不順暢，部門(mén)之間提供信息互相推諉，尤其是二級(jí)學(xué)院層面的信息公開(kāi)工作更是缺乏規(guī)范；申請(qǐng)公開(kāi)處理不規(guī)范，申請(qǐng)渠道不明確，處理過(guò)程不公開(kāi)，回復(fù)結(jié)果不具體[3]。

(三)信息公開(kāi)在大學(xué)治理過(guò)程中的作用發(fā)揮不夠 信息公開(kāi)可以促進(jìn)大學(xué)民主管理、科學(xué)決策，能夠提高學(xué)校的公信力和社會(huì)聲譽(yù)。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大學(xué)信息公開(kāi)在大學(xué)治理過(guò)程中的作用發(fā)揮不夠，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是大學(xué)信息公開(kāi)隊(duì)伍建設(shè)不夠健全?，F(xiàn)有信息公開(kāi)隊(duì)伍對(duì)政策的把握能力有限，整體的專(zhuān)業(yè)化、理論化和操作化水平都不夠高，缺乏處理信息公開(kāi)突發(fā)問(wèn)題的能力，從整體上影響了信息公開(kāi)工作的推進(jìn)。二是辦學(xué)理念過(guò)于蔽塞，導(dǎo)致很多大學(xué)不愿意公開(kāi)辦學(xué)面積、領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)介、師資水平、科研成績(jī)等信息；涉及到干部調(diào)整、職稱(chēng)評(píng)定、招生公示更是過(guò)完公示期立即撤回。三是信息公開(kāi)考核的考核指揮棒作用發(fā)揮不夠，導(dǎo)致了很多大學(xué)的信息公開(kāi)網(wǎng)實(shí)際是“僵尸網(wǎng)站”。公開(kāi)缺乏連貫性，今年公開(kāi)信息就撤掉去年的，明年公開(kāi)就撤掉今年的，給社會(huì)大眾關(guān)心學(xué)校發(fā)展造成了很大的不便，影響了學(xué)校的辦學(xué)形象。

四、大學(xué)治理過(guò)程中落實(shí)信息公開(kāi)的對(duì)策建議

(一)提高信息公開(kāi)在大學(xué)治理中的重視程度 民主治理是我國(guó)大學(xué)必須堅(jiān)持的原則和追求的目標(biāo)，是現(xiàn)代大學(xué)制度的精髓，而信息公開(kāi)是保障社會(huì)各界知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效途徑。因此，要從大學(xué)治理的需要出發(fā)，提高對(duì)信息公開(kāi)工作的重視程度。一是要從政治站位的高度重視信息公開(kāi)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和《教育部高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》的要求，信息公開(kāi)工作是一項(xiàng)政治任務(wù)，必須按時(shí)按質(zhì)按量完成[4]。二是要從教育發(fā)展出發(fā)重視信息公開(kāi)。學(xué)校信息公開(kāi)是政府管理學(xué)校、社會(huì)監(jiān)督學(xué)校、民眾了解學(xué)校的重要途徑，是促進(jìn)教育發(fā)展的重要方式，學(xué)校要站在教育發(fā)展的高度做好信息公開(kāi)工作。三是要從全員參與角度做好信息公開(kāi)。從學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)到普通教職員工都要認(rèn)識(shí)到，學(xué)校的發(fā)展與每位成員的正面努力息息相關(guān)，需要全員參與通過(guò)各種正常途徑做好信息公開(kāi)工作。

(二)完善信息公開(kāi)在大學(xué)治理中的體制機(jī)制 一方面，要完善信息公開(kāi)工作機(jī)制。要結(jié)合新時(shí)代信息公開(kāi)工作的新形勢(shì)、新要求，及時(shí)建立和修訂信息公開(kāi)相關(guān)制度，優(yōu)化信息公開(kāi)工作流程，完善信息公開(kāi)工作新機(jī)制。制定與工作機(jī)制相配套的工作方法，逐步推進(jìn)信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)和交流，促進(jìn)信息公開(kāi)信息化和智能化水平的提升[5]。另一方面，要在設(shè)立信息公開(kāi)工作專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職工作人員，并加大對(duì)他們?cè)谡嗡刭|(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合素質(zhì)方面的培訓(xùn)；要進(jìn)一步提高對(duì)校內(nèi)各二級(jí)單位對(duì)信息公開(kāi)工作的重視程度，建立信息公開(kāi)工作隊(duì)伍梯隊(duì)，建立“學(xué)校-學(xué)院(部門(mén))-系部”三級(jí)信息公開(kāi)隊(duì)伍，尤其是重視學(xué)院(部門(mén))和系部信息公開(kāi)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)信息公開(kāi)工作上新臺(tái)階。

(三)加大信息公開(kāi)在大學(xué)治理中的督查力度 加大信息公開(kāi)督查，是推動(dòng)信息公開(kāi)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)和主要方式。一是建立信息公開(kāi)目標(biāo)責(zé)任制，要制定信息公開(kāi)目錄，細(xì)化工作目標(biāo)任務(wù)，定期檢查跟蹤，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。二是加大對(duì)各部門(mén)和各學(xué)院信息公開(kāi)工作的過(guò)程督查，落實(shí)學(xué)校-學(xué)院(部門(mén))-系部”三級(jí)信息公開(kāi)過(guò)程和監(jiān)督機(jī)制，大力推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開(kāi)”。三是建立學(xué)校信息公開(kāi)工作定期通報(bào)和統(tǒng)計(jì)分析制度，加大督查范圍，建立工作臺(tái)賬，明確完成時(shí)限，各單位尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域部門(mén)每月報(bào)告工作進(jìn)度及完成情況，將分析結(jié)果予以通報(bào)，并與各部門(mén)、各學(xué)院年終目標(biāo)責(zé)任制考核和績(jī)效分配相掛鉤，提高信息公開(kāi)在大學(xué)治理的保障重要性。

我國(guó)社會(huì)主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主，實(shí)施信息公開(kāi)是保障民主、監(jiān)督民主和落實(shí)民主的有效途徑之一，大學(xué)做好信息公開(kāi)工作是服務(wù)社會(huì)的重要舉措，是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的保障，是新時(shí)代民主辦學(xué)的重要方法[6]。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代，國(guó)家和社會(huì)對(duì)大學(xué)的發(fā)展提出了新的要求，教育主管部門(mén)對(duì)信息公開(kāi)工作也不斷修訂信息公開(kāi)指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系，就是為了進(jìn)一步促進(jìn)大學(xué)民主辦學(xué)、健康發(fā)展。目前，已經(jīng)完成改版的大學(xué)信息公開(kāi)監(jiān)測(cè)2.0版實(shí)施以后，加大了對(duì)教學(xué)質(zhì)量報(bào)告、就業(yè)質(zhì)量報(bào)告、藝術(shù)教育報(bào)告、財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告的分析和監(jiān)測(cè)，這就要求大學(xué)信息公開(kāi)隊(duì)伍進(jìn)一步更新工作理念，創(chuàng)新工作形式，提高工作質(zhì)量，為大學(xué)信息公開(kāi)工作的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)條件，促進(jìn)新時(shí)代大學(xué)職能的更好發(fā)揮，為完成社會(huì)主義大學(xué)的根本任務(wù)提供保障。