天?？h祁連山國家公園體制試點建設(shè)情況及建議

包義文

（甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理局 哈溪自然保護站，甘肅天祝733200）

天?？h地處青藏高原、黃土高原和內(nèi)蒙古高原的交匯地帶，祁連山國家公園體制試點規(guī)劃建設(shè)面積31.72 萬hm2，其中涉及天?？h境內(nèi)的林地資源20.01 萬hm2。自試點啟動以來天?？h深入貫徹學習習近平生態(tài)文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，全面落實黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的決策部署，提高政治站位，強化責任擔當，圍繞加強組織領(lǐng)導、組建管理機構(gòu)、制定規(guī)劃方案、建立長效機制、開展規(guī)劃確權(quán)等重點工作，積極謀劃推進，較好地完成了階段性任務(wù)。

1 進展情況

天?？h把祁連山國家公園體制試點工作作為促進民生福祉和社會穩(wěn)定的重要舉措，按照《祁連山國家公園體制試點實施方案》和《祁連山國家公園體制試點甘肅省片區(qū)實施方案》的要求，認真研究部署，制定任務(wù)清單，扎實推進試點工作。

一是組織領(lǐng)導堅強有力。成立了由縣委、縣政府主要領(lǐng)導任雙組長的天?？h祁連山國家公園體制試點領(lǐng)導小組和協(xié)調(diào)推進小組，制定具體實施方案，明確重點任務(wù)，靠實工作責任，統(tǒng)籌推進祁連山國家公園體制試點工作。多次組織相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和有關(guān)部門，對公園內(nèi)人口、資源、社會經(jīng)濟狀況進行摸底調(diào)查，摸清了祁連山自然保護區(qū)功能區(qū)人口、牲畜底數(shù)和各類構(gòu)筑物情況，統(tǒng)籌考慮搬遷安置地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育等因素，按照“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)優(yōu)先、集中安置、分步實施、穩(wěn)定發(fā)展”的工作思路，大力實施易地扶貧搬遷生態(tài)移民工程，努力破解祁連山自然保護區(qū)內(nèi)居住人口多、農(nóng)林牧矛盾突出、生態(tài)環(huán)境壓力大等問題。2012 年以來共搬遷移民15 708 戶64 552 人，先后建成了76 個生態(tài)移民搬遷安置點。

二是穩(wěn)步推進資源確權(quán)。積極配合國家公園辦、國家林業(yè)局西北專員辦、規(guī)劃設(shè)計院和省、市自然資源、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門專家，多次深入現(xiàn)場調(diào)研、實地查看，組織開展座談討論會10 余場（次），廣泛征求相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和部門的意見，完成了祁連山國家公園范圍劃定和優(yōu)化勘界工作，審定了勘界優(yōu)化范圍，并完成了資源本底調(diào)查等基礎(chǔ)工作，正在編制《祁連山國家級自然保護區(qū)緩沖區(qū)、實驗區(qū)移民規(guī)劃》。積極完成了祁連山自然保護區(qū)內(nèi)林草“一地兩證”問題整改，對祁連山保護區(qū)內(nèi)11.07 萬hm2林草重疊區(qū)域重新識別確認，識別林地9.97 萬hm2、草地1.1 萬hm2，建立了林草“一地兩證”信息數(shù)據(jù)庫，換發(fā)《草原使用權(quán)證》136 本、《林權(quán)證》6 本。

三是大力推進問題整改。深刻汲取祁連山生態(tài)環(huán)境破壞問題教訓，堅決扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責任，設(shè)立了8 個專項整改整治推進小組，建立了縣級包抓領(lǐng)導深入整改整治一線親自指揮、責任單位主抓、相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和部門通力協(xié)作抓整改的推進機制，并按照一個問題建立一套推進措施、一個整改班子和一本工作臺帳的“四個一”工作要求，全力落實8 大類31 項整改任務(wù)。截至目前，完成祁連山自然保護區(qū)范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出51 宗，其中注銷式退出29 宗、扣除式退出5 宗、補償式退出16 宗，補償資金47 004.7 萬元；14 項旅游項目關(guān)閉退出11 項，轉(zhuǎn)換用途2 項，評估保留1 項；7 座水電站關(guān)停退出2座，繼續(xù)建設(shè)1 座，保留運行4 座，為祁連山國家公園體制試點穩(wěn)步推進奠定了堅實基礎(chǔ)。

四是持續(xù)提高保護水平。堅持以保護森林草原、濕地資源和維護生物多樣性為重點，嚴格落實“五禁”決定和森林草原防火“雙線四級”責任制，不斷加大《森林法》《草原法》以及森林草原防火和生態(tài)保護等法律法規(guī)宣傳，加強森林草原防火和資源保護工作，保持了新中國成立以來無重大森林草原火災(zāi)的良好態(tài)勢，森林草原、濕地、野生動植物資源得到有效保護。持續(xù)加大林草植被修復力度，認真實施天然林保護、生態(tài)公益林、祁連山山水林田湖草生態(tài)修復、退牧還草、草牧業(yè)試驗試點等重點生態(tài)工程項目，累計完成人工造林1.067 萬hm2、封山育林1.707 萬hm2、通道綠化443 km、義務(wù)植樹513 萬株、草原補播改良10.947 萬hm2，建成禁、休牧草原圍欄34 萬hm2、輪牧圍欄1.333 萬hm2。

2 存在問題

一是基層管理機構(gòu)和管理主體仍需完善。大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局酒泉、張掖分局均跨行政區(qū)域設(shè)置，機構(gòu)規(guī)格不明確，編制較少，存在管護面積大、人員結(jié)構(gòu)復雜、管護管理難等問題，一定程度上影響了國家公園體制試點工作的開展。自天祝縣6 個國有林場（保護站）移交祁連山自然保護區(qū)管理局后，祁連山保護區(qū)外部分地段基層森林草原資源管理主體缺失，經(jīng)營管理責任無法落實，地方政府與保護區(qū)管理部門之間責權(quán)利失衡，溝通協(xié)調(diào)難度較大。

二是法規(guī)制度不夠健全。目前，國家層面還沒有出臺國家公園管理的相關(guān)法律制度及標準，祁連山國家公園體制試點天祝片區(qū)的各項工作均按照現(xiàn)有自然保護區(qū)管理的法律法規(guī)開展，而自然保護區(qū)和國家公園在概念、保護強度、保護方式、管理模式等方面都不盡相同，國家公園體制試點建設(shè)缺乏與之相適應(yīng)、相銜接的法律支撐和標準規(guī)范，許多工作都是邊摸索、邊試點、邊推進，在一定程度影響了相關(guān)項目的審批和實施，也影響了試點區(qū)域內(nèi)農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活。

三是各類保護地交叉重疊。縣域范圍內(nèi)自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)、國家公園等各類保護地種類較多，范圍均在祁連山保護區(qū)內(nèi)，相互交叉重疊，各類管理體制并存，部分保護地無明確管理機構(gòu)，邊界不清，資源保護與社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出，不利于保護地管理，而且給基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目的實施增加了難度。

四是執(zhí)法隊伍組建緩慢。雖然甘肅省通過構(gòu)建“垂直管理”的生態(tài)保護管理新機制，初步解決了管理體制“兩張皮”的問題，但由于整合各地資源環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，涉及人員編制問題，量大面廣，難度較大，影響了綜合執(zhí)法隊伍的組建。

五是搬遷安置難度較大。祁連山國家公園天祝片區(qū)核心區(qū)需要搬遷的牧民有59 戶217 人，資金需求大，地方財政無力負擔生態(tài)補償和安置補助等相關(guān)費用。同時，天?？h是“兩州一縣”脫貧攻堅的縣之一，縣域境內(nèi)長期居住在國家公園和保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)牧民有8 000 多戶3 萬多人，固定放牧、季節(jié)性放牧牲畜達50 萬頭（只），這是藏區(qū)農(nóng)牧民實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、增加收入的一項重要途徑，在沒有完全轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的前提下，實行全面禁牧必將影響農(nóng)牧民收入，同時也不利于草原生態(tài)系統(tǒng)的平衡和永續(xù)利用。根據(jù)天祝縣草原部門的監(jiān)測結(jié)果，完全禁牧2 年內(nèi)草原恢復效果明顯，但從第3 年起，由于上繁草陰蔽或枯草阻礙等原因，使得貼地生長的下繁草種逐漸消失，禁牧5 年后原生植被減少至10 多種，同時蓄積可燃物導致的火災(zāi)隱患大大增加。

3 發(fā)展建議

一是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想。深入領(lǐng)會、準確把握習近平生態(tài)文明思想的精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵，認真學習、全面貫徹習近平總書記視察甘肅時的講話精神和關(guān)于祁連山、黃河流域生態(tài)保護講話精神，擔負起祁連山生態(tài)環(huán)境保護和黃河上游生態(tài)修復的重任。堅持把習近平生態(tài)文明思想作為指導思想貫徹到建設(shè)祁連山國家公園的全過程、各方面，堅決防止突破生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線的事發(fā)生。在祁連山國家公園體制試點建設(shè)中，統(tǒng)籌山水林田湖草生命共同體，處理好保護與發(fā)展之間的辯證關(guān)系，努力探索出化“綠水青山”為“金山銀山”的有效路徑，促進天祝縣生態(tài)保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是健全完善管理機制。整合武威段林業(yè)和草原、祁連山國家公園內(nèi)各保護站等相關(guān)部門，設(shè)立市、縣祁連山國家公園地方管理機構(gòu)，形成責權(quán)利一致的資源保護與發(fā)展管理體系，有利于公園管理局和地方政府之間建立各司其責、有機銜接、相互支撐、密切配合的良性互動關(guān)系。按照中央《指導意見》要求，出臺祁連山國家公園管理法律法規(guī)和規(guī)章制度，明確地方政府工作職責、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、財力保障、責任追究、管理保護和治理主要措施、程序，建立責權(quán)利一致的管理體制。同時，整合區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林草、森林公安等部門的資源環(huán)境執(zhí)法力量，組建資源環(huán)境綜合執(zhí)法機構(gòu)，切實履行好國家公園范圍內(nèi)的資源環(huán)境綜合管理與執(zhí)法職能。

三是爭取政策資金支持。努力爭取國家加大中央財政對祁連山國家公園體制試點的投資力度，積極向國家相關(guān)部委匯報，充分考慮祁連山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和自然資源利用的矛盾，在調(diào)整完善生態(tài)補償政策的同時，向生態(tài)移民、農(nóng)牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予傾斜支持，有效解決現(xiàn)行生態(tài)補償標準過低等問題，緩解農(nóng)林牧矛盾，幫助林區(qū)農(nóng)牧民脫貧致富。堅持保護與發(fā)展相統(tǒng)一的原則，妥善處理試點區(qū)域與當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系，在促進生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護的同時，發(fā)展壯大生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先安排原住居民從事國家公園日常巡護、生態(tài)體驗服務(wù)等工作，激發(fā)保護生態(tài)的積極性，帶動地方旅游業(yè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

四是大力推進草畜平衡。祁連山保護區(qū)和國家公園內(nèi)的農(nóng)牧民世代以放牧為生，草原是其基本的生產(chǎn)資料。對此，結(jié)合歷史遺留問題處理，分類分區(qū)制定管理規(guī)范，實行以草定畜、草畜平衡，按核定的載畜量，允許其適度放牧，以維護草原生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性，減輕防火壓力。同時，扶持牧民群眾調(diào)整和優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，科學養(yǎng)畜，提高牲畜出欄率，從傳統(tǒng)的數(shù)量增長型畜牧業(yè)向質(zhì)量效益型畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變，減少對自然資源的過度依賴。

五是加大社會宣傳力度。通過多種形式，向廣大農(nóng)牧民宣傳黨和國家的方針政策，使其充分認識祁連山國家公園體制試點是推動甘肅綠色發(fā)展崛起的重大歷史機遇，讓國家公園倡導的生態(tài)保護理念深入人心，并成為人們?nèi)粘Ｉ畋仨氉袷氐幕疽?guī)則。發(fā)揮祁連山國家公園網(wǎng)站、微信、微博等新媒體的作用，及時發(fā)布國家公園概況、生態(tài)環(huán)境狀況、環(huán)境教育和服務(wù)信息，宣傳國家公園試點工作的目的、意義和宗旨。不斷拓寬宣傳渠道，廣泛動員國內(nèi)各級各類媒體參與到教育、推介活動中來，引導社會輿論，形成群眾主動保護、社會廣泛參與、各方積極投入建設(shè)祁連山國家公園的良好氛圍。