莊浪縣農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的做法及建議

席雙洋

（莊浪縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)中心，甘肅莊浪744699）

1 農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作現(xiàn)狀

1.1 土地確權(quán)工作進(jìn)展

莊浪縣轄18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、293 個村，總面積1 553km2，農(nóng)業(yè)人口9.1 萬戶、41.14 萬人，第二次全國土地調(diào)查耕地面積7.91 萬hm2。按照甘肅省總體安排部署，莊浪縣計劃用3 年時間完成全縣農(nóng)村土地確權(quán)工作。自開展土地確權(quán)工作以來，莊浪縣認(rèn)真貫徹落實中央和省、市有關(guān)政策精神，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實施，加快推進(jìn)步伐，全縣確權(quán)整體工作有序開展。截至目前，共完成 18 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）293 個村 1 515 個社的承包地確權(quán)登記工作，調(diào)查承包戶數(shù)89 753戶，實測地塊97.3 萬塊，實測地塊面積6.99 萬hm2。建立登記簿89 753 份，打印頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證書89 753 本。頒證率達(dá)99%，辦理土地確權(quán)糾紛案件130 件，整理歸檔89 753 戶的土地確權(quán)檔案資料。

1.2 主要做法

1.2.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，合力推進(jìn) 一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)。及時研究制定了《莊浪縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，農(nóng)業(yè)、國土、水利、發(fā)改分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長、相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)15 名精干工作人員，組建了專門辦公室。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社都成立了相應(yīng)的工作機構(gòu)，確定了專職工作人員，相關(guān)職能部門積極配合，全力推進(jìn)。二是強化責(zé)任落實。建立了周統(tǒng)計、月通報、季調(diào)度、年考核制度，對縣確權(quán)辦工作人員、鄉(xiāng)村社干部嚴(yán)格實行包標(biāo)段、包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、包村社“三包”責(zé)任制，細(xì)化靠實了每個環(huán)節(jié)的工作責(zé)任，強化統(tǒng)籌調(diào)度，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時調(diào)處矛盾，有力促進(jìn)工作落實。三是強化資金保障。嚴(yán)格執(zhí)行不向農(nóng)民收取任何費用的政策規(guī)定，除中央、省上補助資金外，縣上對資金缺口部分予以全額補貼，2015 年縣財政列支100 萬元作為農(nóng)村土地確權(quán)經(jīng)費，保證了確權(quán)工作順利開展。

1.2.2 強化措施，突出重點 一是堅持宣傳培訓(xùn)為先。每進(jìn)駐一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社，首先采取以會代訓(xùn)的辦法，加強對鄉(xiāng)、村、社干部和作業(yè)單位工作人員的政策學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，印制發(fā)放了公開信、《莊浪縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作手冊》《土地確權(quán)政策資料匯編》等宣傳資料，利用宣傳標(biāo)語、電臺網(wǎng)絡(luò)媒體等形式進(jìn)行大力宣傳，使確權(quán)政策家喻戶曉。二是堅持全程跟蹤檢查?？h土地確權(quán)辦成立了2 個工作組，每月利用10 d 以上時間，進(jìn)村入戶協(xié)調(diào)指導(dǎo)，配合作業(yè)單位逐戶采集信息、逐地塊指認(rèn)地界，全程跟蹤檢查。對每個標(biāo)段、每個鄉(xiāng)、村、社土地確權(quán)工作過程及時錄制影像資料，認(rèn)真填寫《下鄉(xiāng)日志》，詳細(xì)記錄《工作檢查表》，對工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促整改，現(xiàn)場幫助解決。三是堅持整村整鄉(xiāng)推進(jìn)。莊浪縣按照一次招標(biāo)、分年度實施的原則，針對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不同地理條件，難易兼顧，把全縣土地確權(quán)劃為2 個標(biāo)段，逐鄉(xiāng)逐村壓茬推進(jìn)，做到任務(wù)完不成不撤人、不做“夾生飯”、不留后遺癥。

1.2.3 抓住關(guān)鍵，依法操作 一是規(guī)范開展權(quán)屬調(diào)查。由鄉(xiāng)、村、社干部組成入戶調(diào)查組，全面收集二輪土地承包信息和農(nóng)戶信息資料，認(rèn)真填寫調(diào)查表冊，做到村不漏戶、戶不漏地。在地塊實測中，由村社工作組和農(nóng)戶現(xiàn)場指界，對外出務(wù)工等不能現(xiàn)場指界的，由農(nóng)戶簽署授權(quán)委托書，整個指界實測過程由村社監(jiān)督小組全程監(jiān)督。二是嚴(yán)格進(jìn)行確權(quán)確地。對測繪公司提供的確權(quán)成果，縣確權(quán)辦組織鄉(xiāng)、村、社干部和群眾代表，對照二輪承包基礎(chǔ)資料，重點復(fù)核是否存在誤測、漏測、少測、重復(fù)測和相關(guān)信息標(biāo)注不準(zhǔn)等問題。對權(quán)屬調(diào)查結(jié)果，由鄉(xiāng)、村、社進(jìn)行審核后，及時公示。公示過程中，發(fā)包方和承包方對權(quán)屬調(diào)查結(jié)果有異議的，由測繪公司對相關(guān)問題重新進(jìn)行核實、勘誤修正后，再次進(jìn)行公示，直至沒有異議，最后簽字、蓋章、摁手印確認(rèn)。三是及時調(diào)處矛盾糾紛。對確權(quán)中出現(xiàn)的矛盾糾紛，嚴(yán)格按照政策規(guī)定，及時將各類問題解決在公示確認(rèn)前。對遇到的矛盾糾紛能當(dāng)場調(diào)處的，及時予以調(diào)處；對爭議大、暫時不能調(diào)處的，通過民主協(xié)調(diào)的辦法進(jìn)行解決；對歷史遺留問題難以解決的，登記在案，暫緩確權(quán)。

1.2.4 集中力量，規(guī)范建檔 一是組建機構(gòu)。抽組業(yè)務(wù)骨干、作業(yè)單位技術(shù)人員20 多人，組成確權(quán)檔案整理組，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社和測繪公司匯總的確權(quán)資料集中進(jìn)行審核整理，完善規(guī)范，立卷建檔。同時，邀請市、縣檔案管理業(yè)務(wù)骨干，采取以會代訓(xùn)的方法，對縣確權(quán)辦工作人員、作業(yè)單位技術(shù)人員和鄉(xiāng)村干部專門進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)。二是嚴(yán)格審核。采取“一看二查三審”的方法，逐村、逐戶審核，主要檢查確權(quán)資料是否齊全，是否存在弄虛作假的現(xiàn)象。三是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按照“一戶一卷、五戶一盒、縣鄉(xiāng)村三級管理”的原則，對全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、農(nóng)戶的確權(quán)檔案統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一樣本，做到了村級確權(quán)檔案有2 圖3 表，農(nóng)戶確權(quán)檔案有6 表8 書。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作

2.1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，莊浪縣把引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重要抓手，堅持“依法、自愿、有償”的原則，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。截至目前，累計土地流轉(zhuǎn)面積1.01 萬hm2，占農(nóng)戶承包面積的16.8%，涉及農(nóng)戶4.9 萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的50%，其中轉(zhuǎn)包面積0.51 萬 hm2，出租面積 0.41 萬 hm2，互換面積0.05 萬 hm2，轉(zhuǎn)讓面積 0.03 萬 hm2，其他面積0.01 萬hm2；全縣累計簽訂土地流轉(zhuǎn)合同4.8 萬份，合同流轉(zhuǎn)面積0.84 萬hm2，合同簽訂率達(dá)到83%。依法調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛12 起，有效維護(hù)了農(nóng)民土地承包合法權(quán)益，保持了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

2.2 主要做法

2.2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，機構(gòu)健全 為加快土地流轉(zhuǎn)步伐，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，莊浪縣成立了縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了《莊浪縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在縣經(jīng)管站建立縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村級建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，落實了辦公場所，確定了工作人員，建立完善了土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度及工作流程，確保了土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展。通過項目扶持，建成了朱店鎮(zhèn)、水洛鎮(zhèn)、韓店鎮(zhèn)、南坪鄉(xiāng)、南湖鎮(zhèn)、大莊鄉(xiāng)、趙墩鄉(xiāng)、盤安鎮(zhèn)等8 個規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，站內(nèi)配置電腦、打印機、檔案柜、辦公桌椅等辦公設(shè)備，設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)、項目資質(zhì)審查、收益評估、合同簽訂和鑒證、糾紛受理等窗口，統(tǒng)一配置窗口標(biāo)識牌和服務(wù)指南，確定了專職工作人員，公開辦事指南、工作職責(zé)、土地流轉(zhuǎn)程序等制度。

2.2.2 政策扶持，示范引導(dǎo) 莊浪縣堅持以市場為導(dǎo)向、自然資源為依托，以增加農(nóng)民收入為核心，按照“土地流轉(zhuǎn)，大戶經(jīng)營，示范帶動，政策扶持”的思路，2015 年，莊浪縣印發(fā)了《關(guān)于扶持關(guān)山林緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)的實施意見的通知》（莊政辦發(fā)〔2015〕14 號），對2015 年建成的且單戶集中連片在2 hm2以上的中藥材基地，縣上按4 500 元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補助資金，補助1 年時間，補助資金由縣扶貧辦在財政扶貧項目資金中安排。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、有關(guān)部門結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，對土地流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行化肥、地膜、農(nóng)藥等物資幫扶，同時為經(jīng)營主體通水、通電、通產(chǎn)業(yè)路。通過幫扶，提高了農(nóng)民開展土地合作經(jīng)營的自覺性，推動了全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程。

2.2.3 積極宣傳，強化培訓(xùn) 采取廣播電視講座、出動宣傳車輛、散發(fā)宣傳資料、舉辦宣傳欄等形式，廣泛宣傳《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，通過積極宣傳推介先進(jìn)典型，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展氛圍，確保土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

3 存在的問題

雖然莊浪縣在農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)工作中取得了一定成績，但仍然存在土地確權(quán)矛盾糾紛多、城區(qū)地塊權(quán)屬爭議大、舉家外出簽字難等問題。土地流轉(zhuǎn)中存在群眾依法流轉(zhuǎn)的意識不強；流轉(zhuǎn)規(guī)模大、生產(chǎn)投入多，農(nóng)村信貸難度大；政策扶持面小量少，技術(shù)跟進(jìn)服務(wù)還需進(jìn)一步加強。

4 發(fā)展建議

4.1 理順農(nóng)經(jīng)管理體制

農(nóng)經(jīng)工作涉及農(nóng)村方方面面，關(guān)系農(nóng)民群眾的切身利益，既有較強的政策性，又有較強的實踐性，深入開展農(nóng)經(jīng)各項工作既是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。建議省上加強與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，切實強化農(nóng)經(jīng)職能，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級應(yīng)設(shè)立獨立的農(nóng)經(jīng)機構(gòu)，每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配備3～5 名專職的農(nóng)經(jīng)人員，并長期固定下來，開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證、土地流轉(zhuǎn)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等工作。

4.2 加大政策扶持力度

近年來，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證工作、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)及糾紛調(diào)處等職能不斷強化，農(nóng)經(jīng)機構(gòu)扮演著越來越重要的角色。建議上級主管部門加大對土地流轉(zhuǎn)資金扶持力度，安排土地承包管理、土地流轉(zhuǎn)專項資金，用于土地承包糾紛仲裁調(diào)處、土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化試點、土地流轉(zhuǎn)合同的印發(fā)、檔案管理、土地承包糾紛調(diào)查處理等工作。同時，協(xié)調(diào)農(nóng)行、信用社等農(nóng)村金融組織積極開展融資信貸服務(wù)，降低貸款門檻，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營融資難問題。

4.3 加強確權(quán)登記政策調(diào)研指導(dǎo)

土地承包工作跨時較長，土地承包關(guān)系仍然延續(xù)一輪承包時的權(quán)屬。近年來，城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，公益事業(yè)及工業(yè)等用地規(guī)模不斷擴大，各類土地征用、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以及農(nóng)民子女上學(xué)、婦女婚進(jìn)婚出等帶來農(nóng)村人口戶籍變革，集體經(jīng)濟組織成員發(fā)生較大的變化。建議研究具體政策，便于基層操作。