基于國際視域分析我國飼料法的立法完善

尹 瀟

（吉林司法警官職業(yè)學院，吉林長春 130000）

飼料安全涉及畜牧業(yè)良性發(fā)展、食品安全和人身健康等多個方面內容，隨著人民物質生活水平的提高，人們對畜牧食品的需求量與日俱增，食品安全和畜牧產(chǎn)業(yè)標準化生產(chǎn)成為社會討論的熱點問題，因此，飼料立法完善和司法體系建設也引起了更多人的關注。而隨著我國畜牧產(chǎn)業(yè)和飼料產(chǎn)業(yè)逐漸加入到國際競爭環(huán)境中，越來越多的農產(chǎn)品貿易爭端促使人們認識到中國飼料法立法完善要和國際接軌。

1 飼料和農產(chǎn)品貿易爭端

2018年由于中美兩國的貿易爭端，中美兩國采用了懲罰性關稅貿易政策，中國方面縮減美國大豆進口量，導致國內大豆供應緊張，國內豆粕價格持續(xù)上漲，7～12月豆粕出廠均價上漲400元/t，畜牧業(yè)生產(chǎn)成本增加。2019年的中美貿易爭端升級，引發(fā)國際社會的廣泛關注，其中農產(chǎn)品貿易爭端成為本次貿易大戰(zhàn)的重頭內容。中美兩國都深切認識到合作有利于滿足兩國人民的消費需求，也是構成雙邊關系的重要支撐，因此，在經(jīng)貿協(xié)議中就農產(chǎn)品和食品一章對禽肉、牛肉、豬肉、大米、飼料等農產(chǎn)品進行了重點標注（袁艷云等，2019）。關于飼料和農產(chǎn)品引發(fā)的貿易爭端由來已久，早在2001年日本就以中國農產(chǎn)品、食品中藥物過量、獸藥殘留和飼料不標準為由宣布全面禁止從中國進口家禽和禽加工品。

目前隨著我國飼料產(chǎn)業(yè)和畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的深化改革和逐步發(fā)展，我國飼料和畜牧養(yǎng)殖業(yè)的標準化、專業(yè)化水平也在逐步提高，但不可否認的是我國飼料業(yè)和畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)仍然因生產(chǎn)標準和質量問題引發(fā)一系列國際爭端，嚴重制約中國飼料、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品在國際中的競爭，尤其是進入歐洲和北美市場。對此，中國飼料產(chǎn)業(yè)需要認識到，中國飼料行業(yè)發(fā)展受到國際市場的深切影響，構建和國際接軌的標準化生產(chǎn)標準已迫在眉睫。

2 國際飼料立法完善對我國的啟示

飼料法立法的完善關系到飼料生產(chǎn)的安全質量標準體系健全，受到世界各國的廣泛關注，而西方發(fā)達國家的現(xiàn)代司法體系和安全生產(chǎn)體系起步較早，積累了較多的成功經(jīng)驗，對中國飼料立法完善有積極的啟示作用。

歐盟的飼料法律體系也比較完備，法規(guī)EC No 178/2002對食品法律的要求和通用規(guī)則有明確規(guī)定，并有一定的約束和強制作用。早在2000年時，歐盟就著手對食品安全管理法律范疇進行調整，將食品安全管理的理念從餐桌延伸到農場，構成了包含整個食物鏈的安全管理體系，其中動物飼料也被囊括其中（王湘如等，2019）。為推進食品安全管理體系的強制作用，設立專門機構進行分散管理，同時建立統(tǒng)一的權威性組織機構。歐盟的《通用食品法》在2002年正式生效，由歐洲食品安全局負責監(jiān)督和管理食品安全。從美國和歐盟的食品安全法律體系可以看出，在立法理念上，動物飼料和人類食品等同，接受統(tǒng)一的食品安全法律體系管控。

2.2 構建完善的飼料法律法規(guī)體系 在飼料安全監(jiān)督管理體系的基礎上，歐美發(fā)達國家制定了一套完備的飼料安全法律法規(guī)體系，每項飼料安全管理職能都有相關的法律條例進行解釋和規(guī)范。如美國的飼料法體系分成聯(lián)邦和州兩個層次。聯(lián)邦范疇內又分為兩類，一類是飼料安全管理的基礎性法規(guī)，包括“食品、藥物和化妝品法案”“營養(yǎng)標簽與教育法案”等。另一類是專門的飼料管理法規(guī)。除此外，在各州也有關于飼料安全管理的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)構成了完整的覆蓋全國范圍內的飼料法律體系，將飼料成分、添加劑、標簽等各個層面都納入到法律管理中。

歐盟的飼料法律法規(guī)體系也比較完善，內容詳細，涉及層面多，同時隨著時代的進步和發(fā)展以修正案、補充條款的方式不斷進行修整。目前歐盟的飼料法律法規(guī)體系包括：（1）飼料原料、生物蛋白、混合飼料、專門用途飼料等的標簽、市場流通方面的法律法規(guī)；（2）飼料添加劑的標簽、授權和流通等方面法規(guī)；（3）飼料中的禁用物質法律法規(guī)；（4）飼料企業(yè)許可、登記法規(guī)；（5）飼料官方檢疫法規(guī)。以上法律法規(guī)是在成員國的各自飼料法體系的基礎上形成的，在歐盟范圍內構成統(tǒng)一的飼料安全監(jiān)管行動指南。

2.3 配套的飼料法執(zhí)行機制 飼料法的立法完善需要有配套的飼料監(jiān)督管理機制進行推進和落實，在這方面歐盟和美國的經(jīng)驗也十分值得借鑒。

美國是聯(lián)邦制國家，歐盟是歐洲成員國構成的國際性組織，兼具聯(lián)邦屬性，因兩者在飼料法的立法和執(zhí)行上都面臨同樣的問題，如何在成員國（州）推進協(xié)調一致的飼料法監(jiān)督管理機制。歐盟的做法是明確歐盟委員會和成員國相關管理機構的權責，切實推進飼料法的執(zhí)行，即明確成員國需要共同遵守的內容，并以相關規(guī)定對成員國飼料安全管理機構的建構原則、標準、執(zhí)行官員、執(zhí)行程序等進行解釋和說明。總體上而言，歐盟是由歐盟委員會成立歐盟食品安全局，在成員國內建立各自的飼料法體系和監(jiān)督管理機構，歐盟食品安全局負責一般性的監(jiān)督管理及在關鍵事件上的特別檢查部分，這種歐盟委員會和成員國明確分工、協(xié)調統(tǒng)一和共同推進的方法構成了歐盟完備的飼料安全管理體系。

在美國飼料管理官方機構發(fā)揮著十分重要的作用，是串聯(lián)聯(lián)邦食品藥物安全管理局、州飼料管理機構的中間環(huán)節(jié)，官員由國際組織、聯(lián)邦和州政府成員擔任，對飼料法律法規(guī)進行解釋說明，統(tǒng)一飼料成分的名稱、概念和標示要求等，以供各州采用。該機構沒有明確的執(zhí)法職能，但能為州執(zhí)法行為提供建議、意見等，具有一定的學術權威性。

3 國際視域下分析我國飼料法立法上的不足

3.1 安全法律體系不夠完善 農業(yè)部在2001年重新修訂和發(fā)行了《飼料和飼料添加劑管理條例》，在2002年5月發(fā)布了《飼料添加劑和添加劑預混合飼料產(chǎn)品批準文號管理辦法》等，在2004年發(fā)布了《動物源飼料產(chǎn)品安全衛(wèi)生管理辦法》，在2016年修訂了《飼料和飼料添加劑管理條例》。以上條例構成我國飼料法的基礎，也是目前在全國范圍內通行的較為權威的飼料法律法規(guī)。但無論是條例體系還是內容都存在明顯漏洞，主要是進行較為籠統(tǒng)的概念解釋，而缺乏明確的執(zhí)法標準（賴鍇，2019）。尤其是隨著我國畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，飼料產(chǎn)業(yè)突飛猛進，度過最初的飛速發(fā)展階段，逐漸步入更加科學規(guī)范的深入改革階段，飼料產(chǎn)品、原料、添加劑等在品種和質量要求上出現(xiàn)較大變化，之前的飼料法律法規(guī)相關概念解釋和標準出現(xiàn)一定的滯后性，同現(xiàn)代化飼料產(chǎn)業(yè)和畜牧養(yǎng)殖業(yè)安全衛(wèi)生管理要求不符，和歐美等發(fā)達國家的飼料法律法規(guī)體系相比較可以看出，在飼料產(chǎn)品、添加劑質量安全生產(chǎn)、安全監(jiān)測等方面還有很大的優(yōu)化調整空間。

3.2 立法內容無法和國際法律法規(guī)接軌 我國畜牧產(chǎn)業(yè)起步較晚，但發(fā)展較快，在立法執(zhí)法上存在滯后性是由客觀環(huán)境決定的。但隨著我國畜牧產(chǎn)業(yè)參與國際市場競爭中，我國的畜牧產(chǎn)品必然要受到國際市場的檢驗，只有符合國際標準才能確保一定的市場競爭力，才能創(chuàng)建品牌形象。因此，從立法而言，我國飼料法律法規(guī)要在內容上和國際接軌，增強內容、標準的完善性，推進執(zhí)法的可操作性。

噴墨打印紙質量預測模型F=WXj，Xj為對應的噴墨打印紙的表面性能，可得出4種噴墨打印紙樣的質量評價模型分別為：

在國際范圍內，飼料法律法規(guī)內容和標準要保證實時修訂，隨著時代的發(fā)展，在3～5年內進行增刪和修正，而我國目前的飼料法律法規(guī)并不符合國際通行的修訂要求，37%的法律法規(guī)在10年內都沒有修訂過，33.5%的法律法規(guī)在5～10年內沒有修訂過，可以說目前我國通行的飼料法律法規(guī)大部分是在21世紀初發(fā)布的，在將近20年的時間內修訂、增刪次數(shù)有限，明顯不符合國際標準（謝長城，2019）。

3.3 安全法律法規(guī)權責不明，執(zhí)法性能差 立法的不完善直接影響安全法律法規(guī)的執(zhí)行問題。國際范圍內完善的司法體系除了包括概念、定義和執(zhí)法標準上的解釋外，更要有配套的安全法律法規(guī)進行執(zhí)行操作，保障立法的權威性和規(guī)范性。而要做到這些需要完善的安全法律體系及與之相對應的執(zhí)法機構、權利機構和明確的管理職能、管理標準。但由于我國飼料法立法不完善，飼料安全法律體系缺乏明確的執(zhí)法標準和執(zhí)法權責，導致執(zhí)法標準混亂缺乏，執(zhí)法過程模棱兩可，缺乏足夠的深度和力度，執(zhí)法職能不明確，缺乏針對性的執(zhí)法機構和執(zhí)法人員，尤其在地方上對如何監(jiān)管飼料安全生產(chǎn)，如何落實飼料質量衛(wèi)生標準缺乏統(tǒng)一的說法權責模糊、交叉，部門推諉，管理混亂。甚至在部分偏遠地區(qū)，飼料安全法律執(zhí)法幾乎是一片空白，大量的違規(guī)原料、飼料產(chǎn)品、添加劑進入市場，基層執(zhí)法亂罰款、貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。

4 推進我國飼料法立法完善的相關措施

4.1 基于國際視域，推進和完善《飼料和飼料添加劑管理條例》 新時期中國飼料法立法完善要具備國際視野，在立法理念上保持和國際飼料法律法規(guī)同步，合理利用國際標準。當前我國畜牧業(yè)和飼料產(chǎn)業(yè)走上世界舞臺，因此，飼料法立法要充分利用和飼料產(chǎn)業(yè)相關的國際條例，包括WTO的《農產(chǎn)品協(xié)議》《衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議》等，聯(lián)合國糧農組織的《動物飼料法典》等。參考國際貿易中的食品和飼料質量安全管理標準，才能實現(xiàn)我國飼料法立法和安全法內容上同國際接軌。同時飼料法立法在和國際接軌的同時也要符合中國國情，對當前的飼料法內容和標準進行科學的修訂、增刪（胡艷麗，2019）。

首先需要明確立法強調的是法律的創(chuàng)設和構建問題，在立法進程中必須遵循合法、便民、救濟和信賴保護的相關原則，立法過程要做到公開透明，更要廣泛聽取行業(yè)專家、飼料企業(yè)、畜牧獸醫(yī)高等院校教授、行政主管部門等的意見和建議。

其次，飼料法立法要符合國情，要在繼承當前飼料法理念的基礎上進行完善?！讹暳虾惋暳咸砑觿┕芾項l例》在我國推行多年，是我國飼料法律法規(guī)體系的基礎內容，經(jīng)過多年的實踐發(fā)現(xiàn)具有明顯的可行性。因此，飼料法立法完善要對其進行科學的繼承和發(fā)展。結合《條例》相關內容進行增刪、修訂，并結合畜牧行業(yè)、飼料行業(yè)現(xiàn)實情況集思廣益，完善嚴謹?shù)牧⒎ǔ绦颉?/p>

另外，飼料法在立法過程中要做好和其他法律體系的有效銜接。從立法上，飼料法屬于農業(yè)投入產(chǎn)品管理法律體系，應和《刑法》《動物防疫法》及其他農產(chǎn)品質量安全法規(guī)保持一致性。與《刑法》的銜接主要在于飼料安全法的執(zhí)行標準和執(zhí)行過程，對相關刑法犯罪保持定義和規(guī)范上的銜接，如動物飲用水引起的刑事案件等的司法解釋。和動物防疫法規(guī)的銜接重點在于動物源性飼料的管理方面，對以死亡動物為飼料原料及造成疫情傳播等進行明確規(guī)定，并對相關的食物廢渣養(yǎng)殖做好消毒、脫雜、滅菌等方面的管理。和農產(chǎn)品質量安全管理法的銜接重點在于動物禁用飼料、添加劑、獸藥、激素等的管理。

4.2 有效借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗 中國飼料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史有限，發(fā)展速度較快，因此必須要認識到司法體系滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展是客觀因素決定的。完善和推進飼料法立法完善需要有條不紊地進行，需結合中國國情，合理利用國際相關條例，同時有效借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。

立法內容上要將飼料產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式、組織結構和經(jīng)營管理等方面都納入到法律體系中，科學地借鑒發(fā)達國家的立法成果，有效推進我國飼料法立法上的飛速進步。突出國際范圍內飼料法立法上的相關理念，如飼料安全等同于食品安全理念，飼料法完善的法律法規(guī)體系和嚴格的飼料質量衛(wèi)生標準條例等。

歐盟和美國在飼料安全衛(wèi)生質量體系中形成了3個特點：其一是法律內容繁多，規(guī)定細致，將飼料產(chǎn)品的原料、加工、銷售、包裝、運輸、獸藥殘留標準等進行明確規(guī)定，并對轉基因食品、有機食品等特殊情況進行詳細解釋，這些符合中國國情的條例可以直接借用（田小偉等，2019）。其二是飼料法中相關質量標準在立法之初就應和國際標準接軌。如歐美的食品標準和世界衛(wèi)生組織、糧農組織的食品標準保持一致，在和國際接軌的基礎上又結合本國、地區(qū)的實際情況進行細化，讓本土飼料產(chǎn)品、食品等可以直接便捷地參與國際競爭。其三，質量安全標準的法律化，將飼料產(chǎn)品的質量安全標準納入到立法程序中，將標準性解釋和規(guī)定以法律法令的形式發(fā)布，如添加劑清單、獸藥、農藥殘留物標準等寫入相關法典，賦予質量標準法律內涵，這也值得我國飼料法立法借鑒。

4.3 完善飼料法中的配套規(guī)章制度，提高飼料法的可行性 飼料法立法完善是針對飼料法律法規(guī)體系而言的，除了完善立法措施，推進立法進度之外，更要加大飼料法的可行性，完善相關配套規(guī)章制度，尤其是要推進飼料安全法律法規(guī)體系的進程。

明確飼料安全標準是推進飼料法可行性的有效措施，安全標準要在飼料法的規(guī)范下確定，從法律意義上確定飼料行業(yè)的安全標準。在歐美發(fā)達國家中，飼料安全標準是飼料法的重要組成內容，如加拿大在全國范圍內制定了通行的飼料產(chǎn)品檢測方法和檢測標準，將原料、成品、藥物等相關內容納入到質量管理體系中，并和國際標準接軌，得到國際獸醫(yī)局、食品法典委員會的認證，在國際市場上可以直觀地看到飼料產(chǎn)品的成分、含量等。我國飼料安全法律法規(guī)和發(fā)達國家的差距主要在于可行性上，由于飼料法體系不完善，安全法規(guī)體系不健全，執(zhí)法機構和職能不明確，導致安全法規(guī)的執(zhí)行力度和深度不夠，因此，要在立法過程中明確安全法規(guī)的執(zhí)行權責，從立法上規(guī)范飼料原料、成品、添加劑、農藥、獸藥和動物源飼料等的質量標準，并通過附屬規(guī)章制度對衛(wèi)生、標簽和監(jiān)測標準進行補充。

總之，飼料法的立法完善是一項時間跨度大、范圍廣的重要課題，直接關系到我國飼料行業(yè)的健康發(fā)展和畜牧養(yǎng)殖業(yè)的長遠發(fā)展。改革開放40年以來，我國在飼料法體系建設中取得了一定的成就，但也存在和國際脫軌、立法不完善和執(zhí)行力度欠缺的問題。在國際視域下推進飼料法立法完善，要注重立法程序的規(guī)范性，飼料法和其他法律法規(guī)的銜接性，質量安全附屬條例的規(guī)范性等問題。