農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐與思考

徐建新

（甘肅省山丹縣水務(wù)局，甘肅山丹734100）

水權(quán)水價(jià)綜合改革的目的是圍繞糧食安全和水安全，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先的方針，通過(guò)價(jià)格杠桿作用促進(jìn)節(jié)水，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府的作用，做到政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)灌溉用水總量控制和定額管理制度，從而提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源的可持續(xù)發(fā)展。

1 山丹縣基本情況

1.1 地理位置、氣候、水資源情況

山丹縣地處西北內(nèi)陸河西走廊中部，東臨永昌縣，西連張掖市甘州區(qū)、民樂(lè)縣，南靠青海省和肅南皇城鎮(zhèn)，北與內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善右旗接壤，位于東經(jīng)100°41′～101°42′、北緯37°50′～39°03′，總面積5 402 km2，現(xiàn)轄6個(gè)鎮(zhèn)2個(gè)鄉(xiāng)110個(gè)行政村，總?cè)丝?0.07萬(wàn)人。屬大陸性高寒半干旱氣候，太陽(yáng)輻射強(qiáng)，日照長(zhǎng)，晝夜溫差大，多年平均降雨量195 mm，多年平均蒸發(fā)量2 246 mm。山丹縣屬內(nèi)陸河流域，境內(nèi)河流有馬營(yíng)河、寺溝河和山丹河以及大黃山淺山區(qū)的小溝小岔。全縣自產(chǎn)自用水資源1.24億m3（其中地表水水資源0.857億m3，地下水資源0.383億m3），人均水資源不足600 m3，遠(yuǎn)低于1 700 m3的缺水警戒線，分別是全球、全國(guó)、全省、全市水資源占有量的14.4%、27%、52%、48%，是全省18個(gè)干旱缺水縣之一。

1.2 水利工程建設(shè)基本情況

山丹縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，有1個(gè)大型灌區(qū)和1個(gè)中型灌區(qū)，現(xiàn)已建成中、小型水庫(kù)11座，總庫(kù)容4 484萬(wàn)m3；塘壩21座，總庫(kù)容61.08萬(wàn)m3。各類(lèi)渠道1 320條2 016 km，現(xiàn)已襯砌1 102.3 km，修建各類(lèi)渠系建筑物14 115座。地下取水井1 079眼，正常使用機(jī)電井926眼，停運(yùn)153眼，年取水量7 269.275萬(wàn)m3。

山丹縣水資源短缺，加之水利建設(shè)起步遲、標(biāo)準(zhǔn)低，水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，一直是制約全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要“瓶頸”。多年來(lái)縣委、縣政府堅(jiān)持不懈地大搞農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)水利建設(shè)管理。先后通過(guò)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、千億斤糧食增產(chǎn)縣、土地綜合治理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中型水閘除險(xiǎn)加固、高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的實(shí)施，現(xiàn)已改造大型灌區(qū)1個(gè)，中型灌區(qū)1個(gè)，除險(xiǎn)加固中型水庫(kù)2座、小型水庫(kù)9座，增加田間節(jié)水面積1.76萬(wàn)hm2，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積0.73萬(wàn)hm2，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了水資源保障。

1.3 水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)情況

1.3.1 健全管理制度，強(qiáng)化內(nèi)部管理 縣水務(wù)局是縣政府主管水行政的主管部門(mén)，下轄馬營(yíng)河流域管理處、霍城河水利管理處等11個(gè)基層單位，共有干部職工252人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員56人（高級(jí)工程師6人、工程師32人、助理工程師16人、技術(shù)員2人）。近年來(lái)為加強(qiáng)管理，積極推行水利體制改革，按照《定崗標(biāo)準(zhǔn)》，遵循“因事設(shè)崗、以崗定責(zé)、以量定員”的原則及灌區(qū)實(shí)際，合理設(shè)置了工作崗位，科學(xué)開(kāi)展了“兩定一改”工作；進(jìn)一步深化了人事、工資制度，建立健全了符合實(shí)際的操作制度，強(qiáng)化了行業(yè)內(nèi)部管理?？茖W(xué)測(cè)算了灌區(qū)水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)及灌區(qū)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，為建立科學(xué)合理的水價(jià)機(jī)制創(chuàng)造了條件。同時(shí)，積極探索水利多元化、多層次、多渠道投資方式，利用招商引資、PPP項(xiàng)目、水務(wù)一體化等舉措加強(qiáng)水利工程建設(shè)，形成了多輪驅(qū)動(dòng)的投資格局。

1.3.2 規(guī)范協(xié)會(huì)建設(shè)，發(fā)揮民主作用 按照“一章程、兩辦法、三制度”要求，規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)建設(shè)。全縣110個(gè)行政村全部設(shè)立了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，建立健全了規(guī)章制度，設(shè)立了固定的辦公場(chǎng)所，完善了辦公設(shè)施，協(xié)會(huì)人員參與了灌區(qū)的灌溉管理及工程的管理維護(hù)。

2 水權(quán)水價(jià)改革的必要性

2.1 水權(quán)水價(jià)改革存在的問(wèn)題

山丹縣多年平均降雨量195 mm，降雨多集中在每年的3—4月和8—9月，而灌溉期的5—6月降雨相對(duì)少，這嚴(yán)重制約了灌溉的有序進(jìn)行。全縣自產(chǎn)自用水資源總量1.24億m3，人均水資源不足600 m3，遠(yuǎn)低于1 700 m3的缺水警戒線，是全省18個(gè)干旱缺水縣之一。水資源的短缺，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。干旱缺水導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)作物的灌溉保證率低，水資源的供需矛盾突出，為確保作物實(shí)時(shí)實(shí)量灌溉，地下水超采嚴(yán)重。同時(shí)，由于水資源的涵養(yǎng)能力低，造成抵御自然災(zāi)害的能力弱，水環(huán)境惡化。山丹縣農(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)行水價(jià)0.314元/m3，而執(zhí)行水價(jià)0.235元/m3，有控制設(shè)施的灌區(qū)實(shí)行按方收費(fèi)，無(wú)控制設(shè)施的自流灌區(qū)及小股泉水實(shí)行按畝收費(fèi)；地下水費(fèi)現(xiàn)行水價(jià)0.08元/m3，現(xiàn)執(zhí)行水價(jià)0.01元/m3；末級(jí)渠系水價(jià)用于末級(jí)渠系的運(yùn)行管理與維護(hù)，批復(fù)0.04元/m3，由于群眾的承受能力有限，目前尚未執(zhí)行；基本水費(fèi)按照河灌區(qū)30元/hm2，井灌區(qū)60元/hm2執(zhí)行。同時(shí)，由于政府財(cái)力不足，納入維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)少，支持力度有限，造成運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口大，給工程的運(yùn)行管理和效益發(fā)揮帶來(lái)一定難度。

2.2 水權(quán)水價(jià)改革的必要性

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》《甘肅省取水許可證和水資源費(fèi)征收管理辦法》和《張掖市人民政府批轉(zhuǎn)市水務(wù)局等四部門(mén)關(guān)于深化水權(quán)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)的通知》精神，要解決農(nóng)業(yè)灌溉不精細(xì)、供水無(wú)保障、水費(fèi)收取難、管護(hù)不到位的問(wèn)題。

2.3 水權(quán)水價(jià)改革項(xiàng)目的實(shí)施效果

山丹縣按照“以水定結(jié)構(gòu)、以水定規(guī)模、以水定發(fā)展”的思路，結(jié)合水資源控制指標(biāo)，按照水權(quán)水價(jià)改革的要求，設(shè)置了用水上線，確定了農(nóng)業(yè)用水的總量配置，并將畝配水量轉(zhuǎn)換為灌區(qū)的相應(yīng)初始水權(quán)，灌區(qū)按照各自的水權(quán)面積將水權(quán)分解配置到用水協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)根據(jù)用水戶水權(quán)總量指標(biāo)和定額指標(biāo)，按照灌區(qū)的供用水管理制度和配水原則進(jìn)行管理。因此，協(xié)會(huì)明確了工程產(chǎn)權(quán)主體，與灌區(qū)簽訂了管護(hù)協(xié)議，參與維護(hù)了灌溉秩序，合理進(jìn)行了調(diào)配水量，提高了水的利用率。通過(guò)2016—2017年農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革項(xiàng)目的實(shí)施，在地表水灌溉工程的斗渠上安裝了量水設(shè)施；在地下水的機(jī)井上安裝了智能化計(jì)量設(shè)施，實(shí)行了灌溉計(jì)量收費(fèi)；建立了水權(quán)交易中心，搭建了水權(quán)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)用水戶對(duì)節(jié)約的水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)尮?jié)水效益更加突顯。

3 對(duì)水權(quán)水價(jià)改革的思考

新時(shí)代的治水要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移地貫徹生態(tài)文明建設(shè)與新發(fā)展理念，按照“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的要求，牢固樹(shù)立節(jié)水意識(shí)、生態(tài)意識(shí)、大局意識(shí)。

根據(jù)張掖市人民政府辦公室關(guān)于下達(dá)《張掖市縣級(jí)行政區(qū)2015年2020年2030年水資源管理控制指標(biāo)的通知》（張政辦發(fā)〔2014〕101號(hào)）要求，按照用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”指標(biāo)，2020年用水總量控制目標(biāo)為1.31億m3；萬(wàn)元工業(yè)增加值的用水量為42 m3/萬(wàn)元；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.56；建立最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化用水紅線管理，實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)與精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)總量和強(qiáng)度雙控。完善階梯水價(jià)，積極推進(jìn)累進(jìn)加價(jià)、分類(lèi)水價(jià)的執(zhí)行。地表水和地下水的水量既可以按灌水輪次計(jì)算，又可以按水量綜合平衡計(jì)算。推行地表水在水權(quán)額度內(nèi)執(zhí)行現(xiàn)行水價(jià)，超水權(quán)額度50%以內(nèi)（包括50%），按執(zhí)行水價(jià)的1.5倍執(zhí)行，超水權(quán)額度50%以上，按執(zhí)行水價(jià)的2倍執(zhí)行；地下水在水權(quán)額度內(nèi)執(zhí)行現(xiàn)行水價(jià)，超水權(quán)額度10%～30%（含30%），按執(zhí)行水價(jià)的1.2倍執(zhí)行，超水權(quán)額度30%～50%，按執(zhí)行水價(jià)的1.5倍執(zhí)行，超水權(quán)額度50%以上，按執(zhí)行水價(jià)的2倍執(zhí)行。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，通過(guò)農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目的實(shí)施，要建立完善水資源管理的法律制度和框架體系，按照“三條紅線”指標(biāo)，落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理；夯實(shí)農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革基礎(chǔ)，實(shí)施總量定額的雙控管理，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)灌溉不精細(xì)、供水無(wú)保障、水費(fèi)收取難、管護(hù)不到位的問(wèn)題。同時(shí)，以水為媒，著力打造節(jié)水、護(hù)水、親水的濃厚氛圍，深化水環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)人水和諧。