河南實(shí)施世行貸款華北平原農(nóng)業(yè)項(xiàng)目回顧與思考

河南省農(nóng)業(yè)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中心 曹衛(wèi)東

從1982 年執(zhí)行第一個(gè)世行貸款——華北平原農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目開始，就揭開了河南農(nóng)業(yè)利用世行貸款的序幕，至今將近40 年。作為我國實(shí)行對(duì)外開放政策以來的第一個(gè)利用外資治理旱澇、鹽堿、沙荒的大型農(nóng)業(yè)綜合項(xiàng)目，為河南引用外資進(jìn)行農(nóng)業(yè)建設(shè)開了一個(gè)好頭，也為河南新的農(nóng)業(yè)外資項(xiàng)目陸續(xù)形成及華北平原的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了典型經(jīng)驗(yàn)。

一、華北平原河南農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)情況

世行貸款華北平原農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在山東、河南、安徽三省九縣實(shí)施建設(shè)。河南商丘項(xiàng)目治理區(qū)是華北平原農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的組成部分。項(xiàng)目利用世界銀行貸款1500 萬美元（按當(dāng)時(shí)匯率折人民幣4592 萬元），國內(nèi)配套資金2000 萬元，共計(jì)6592 萬元。經(jīng)過5 年的實(shí)施建設(shè)，項(xiàng)目檢測評(píng)估報(bào)告評(píng)價(jià)的大量資料表明，華北平原河南農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是個(gè)成功的項(xiàng)目。

（一）項(xiàng)目區(qū)基本情況

華北平原河南商丘項(xiàng)目治理區(qū)包括商丘市、寧陵縣、民權(quán)縣一市二縣十六個(gè)鄉(xiāng)。項(xiàng)目治理區(qū)位于隴海鐵路兩側(cè)，屬于黃河故道背河洼地，常年旱澇、鹽堿、風(fēng)沙俱全，是豫東有名的老堿窩和糧食低產(chǎn)區(qū)，也是全省當(dāng)時(shí)貧窮落后地區(qū)之一。項(xiàng)目治理區(qū)面積787 km2，耕地5 萬hm2。土壤以沙壤、輕壤為主，鹽堿地約1.55 萬hm2，占耕地面積的31%，土壤缺磷，有機(jī)質(zhì)在0.5%以下。淺層地下水的富水區(qū)和中等富水區(qū)為672 km2，占總面積的85.4%，總水量中有92%的水質(zhì)適于農(nóng)業(yè)灌溉。灌區(qū)地處古黃河背河洼地，歷史上因黃河多次泛濫而構(gòu)成地形差異，部分低洼地段地下水深1～2 m，又因故道側(cè)滲，排水溝不配套和標(biāo)準(zhǔn)低，造成地表下徑流不暢，是項(xiàng)目區(qū)易澇易堿的主要因素之一。項(xiàng)目治理區(qū)年平均降雨量650～700 mm，最多年降雨量1234 mm，最小年降雨量323 mm，年際內(nèi)分配不均，年蒸發(fā)量為1627 mm，常形成春旱夏澇、旱澇交替、澇堿相隨。

（二）項(xiàng)目區(qū)工程建設(shè)情況

河南商丘項(xiàng)目治理區(qū)1982 年冬季開工，1987 年年底全面完成工程建設(shè)任務(wù)。項(xiàng)目以治水改壤為中心，工程措施與生物措施相結(jié)合，主要開展溝、渠、橋、林、路、井、電、機(jī)、站等項(xiàng)目工程建設(shè)。項(xiàng)目經(jīng)5 年建設(shè)，共疏浚河道33.6 km，干支溝42 條、長364 km，開挖整修農(nóng)用溝1199 條、長1165 km，合計(jì)土方1341萬m3。修建各類橋涵4284 座，新打機(jī)井2654 眼，整修病井1107 眼，平整土地2 萬hm2。新增建10 kV 線路298 km，0.4 kV 線路1063 km。植樹260 萬株，發(fā)展果園20 hm2。

（三）項(xiàng)目區(qū)治理主要成效

隨著項(xiàng)目區(qū)治理建設(shè)的完成，項(xiàng)目區(qū)生產(chǎn)條件得到改善，達(dá)到溝河相通、機(jī)井均布、路林縱橫、電線凌空，機(jī)器隆隆的一片新景象。項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)田工程為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增添了后勁，同時(shí)采用優(yōu)良的品種、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和適量投入等措施，促使項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)至今保持較高的水平。

1.工程效益。一是改造了鹽堿地。項(xiàng)目區(qū)改鹽堿地面積1.33 萬hm2，占耕地面積的26%。1991 年測定（以下均采用1991 年華北平原河南農(nóng)業(yè)項(xiàng)目10 周年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）顯示，土壤耕層平均含鹽量為0.068 6%，土壤脫鹽率平均為71%，項(xiàng)目區(qū)重度、中度鹽地全部消失。二是土壤肥力提高。1991 年土壤檢測表明，由于在項(xiàng)目區(qū)大面積施用磷酸二銨和增施有機(jī)肥料，土壤有機(jī)質(zhì)質(zhì)量分?jǐn)?shù)達(dá)到1.15%，比基期年的0.815%提高0.335%；全氮質(zhì)量分?jǐn)?shù)達(dá)到0.07%，比基期年的0.045%提高0.025%；全磷質(zhì)量分?jǐn)?shù)達(dá)到0.172%，比基期年的0.132%提高0.04%。三是灌溉除澇面積增加。項(xiàng)目區(qū)經(jīng)過5 年的建設(shè)，新增除澇面積2 萬hm2，新增灌溉面積1.53 萬hm2，改變了項(xiàng)目區(qū)過去鹽堿沙荒、低洼易澇、旱不能灌、澇不能排、種不能保收的局面，基本上實(shí)現(xiàn)了百日無雨保豐收，3 天連續(xù)降雨160 mm 不成澇的目標(biāo)。四是地下水變好。1991 年地下水檢測表明，與基期年相比，地下水逐年向好轉(zhuǎn)化，地下水位下降幅度為1.3～2.1 m，地下水礦化度與基期年相比有所淡化，均＜2 g/L，總體屬于底礦化水，對(duì)土壤沒有鹽害威脅。

2.經(jīng)濟(jì)效益。由于生產(chǎn)條件的改善，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展。1991 年統(tǒng)計(jì)資料顯示，糧食總產(chǎn)達(dá)18 416 萬kg，比非項(xiàng)目區(qū)同期增長率高20 個(gè)百分點(diǎn)；棉花總產(chǎn)1991 年達(dá)2 355.8 萬kg，比非項(xiàng)目區(qū)同期增長147%；油料總產(chǎn)1991 年達(dá)1 108.4 萬kg，比非項(xiàng)目區(qū)同期增長84%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到及時(shí)調(diào)整，種植業(yè)占比由91.5%，下降到74%，畜牧業(yè)占比由2.3%上升到7%，林業(yè)占比由2.8%上升到4%。

3.社會(huì)效益。項(xiàng)目工程的實(shí)施建設(shè)，激發(fā)了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民得到實(shí)惠，生活水平有了明顯提高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，項(xiàng)目區(qū)1991 年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1.65 億元，農(nóng)業(yè)總收入1.1 億元，項(xiàng)目區(qū)人均純收入達(dá)到485 元，比基期年的119 元增長3.1 倍。項(xiàng)目區(qū)典型農(nóng)戶調(diào)查點(diǎn)，人均糧食占有量為733 kg，比基期年的320 kg 增加413 kg，增長129.1%。農(nóng)民消費(fèi)隨收入的增加在消費(fèi)結(jié)構(gòu)上有了變化，主食消費(fèi)和基期年持平，副食消費(fèi)人均98 元，比基期年的46.5 元增加51.5 元，增長110.8%。

二、華北平原河南農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持程序，搞好評(píng)估設(shè)計(jì)

為使項(xiàng)目立于科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)上，根據(jù)世行要求和國家有關(guān)基本建設(shè)程序，認(rèn)真做到統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理、堅(jiān)持程序和搞好評(píng)估設(shè)計(jì)。從1981 年開始，就與世行專家組進(jìn)行四次可行性研究論證，共同完成了《評(píng)估報(bào)告》并作為立項(xiàng)的技術(shù)文件，在此基礎(chǔ)上，逐步完成《擴(kuò)初設(shè)計(jì)》《年度施工圖設(shè)計(jì)》等。

（二）建立機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任

組織管理是完成項(xiàng)目任務(wù)的重要保證。一是加強(qiáng)組織管理，從省到縣層層設(shè)立健全項(xiàng)目辦事機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)若干個(gè)科室，設(shè)立有工程、財(cái)務(wù)、科技、秘書、物資、供應(yīng)站等；二是在中央項(xiàng)目辦領(lǐng)導(dǎo)下，明確省、市、縣各級(jí)項(xiàng)目辦的職責(zé)，制定政策辦法以及保證項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)所采取的重大措施決策等。

（三）重視領(lǐng)導(dǎo)的決策作用

項(xiàng)目機(jī)構(gòu)在工作實(shí)踐中體會(huì)到，貫徹領(lǐng)導(dǎo)的決策，對(duì)于項(xiàng)目的健康發(fā)展，起著主導(dǎo)的重要作用。世行貸款河南華北平原農(nóng)業(yè)項(xiàng)目從立項(xiàng)申報(bào)到項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)取得成功，其重要原因之一，就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，并在項(xiàng)目遇到困難和問題的關(guān)鍵時(shí)刻及時(shí)作出決策并進(jìn)行解決。

（四）制定實(shí)施辦法，建立規(guī)章制度

根據(jù)中央項(xiàng)目辦制定的規(guī)章制度及辦法，省項(xiàng)目辦制定了《商丘農(nóng)業(yè)外資項(xiàng)目工程標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范》，商丘市項(xiàng)目辦制定了《關(guān)于頒發(fā)商丘市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)工程管理暫行條例的通知》，商丘市、寧陵縣、民權(quán)縣項(xiàng)目辦制定了工程實(shí)施管理辦法、財(cái)務(wù)資金管理辦法、撥款用款制度、物資材料供應(yīng)辦法、向世行例行報(bào)賬制度、檢查驗(yàn)收制度等具體管理辦法和制度，做到了有章可依，有規(guī)可行。

（五）實(shí)行承包責(zé)任制，提高投資效益

1982 年冬項(xiàng)目開始建設(shè)時(shí)，河南省就實(shí)行了工程承包責(zé)任制，這在當(dāng)時(shí)來說是一項(xiàng)重大的改革。實(shí)行這項(xiàng)制度，使責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合，大大調(diào)動(dòng)了承包單位和廣大職工的勞動(dòng)積極性，克服了農(nóng)田基本建設(shè)長期以來存在的“吃大鍋飯”問題。項(xiàng)目建設(shè)5 年期間承包單位所承包的工程，經(jīng)省、市、縣多次檢查驗(yàn)收，都能保質(zhì)保量按時(shí)或提前完成任務(wù)。

（六）實(shí)行分級(jí)檢驗(yàn)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量關(guān)

工程質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到工程的壽命和效益的發(fā)揮，工程建設(shè)始終堅(jiān)持“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”的原則。一方面，認(rèn)真做好群眾的思想發(fā)動(dòng)教育，講清首次引用外資項(xiàng)目的重大意義；另一方面，實(shí)行按工程等級(jí)檢驗(yàn)負(fù)責(zé)制進(jìn)行最終驗(yàn)收，對(duì)不合格的必須及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)救或返工，憑竣工驗(yàn)收合格證進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)算。

（七）改“撥”為“貸”，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益

改“撥”為“貸”，是國家對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)實(shí)行無償撥款管理體制上的一項(xiàng)重大改革。河南農(nóng)業(yè)項(xiàng)目基本經(jīng)驗(yàn)是：中央、省、縣三級(jí)簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議，縣里與用款單位或農(nóng)戶簽訂貸款合同，經(jīng)法律部門公證，通過農(nóng)行辦理手續(xù)，按規(guī)定收取利息，到時(shí)還本付息。

（八）建立審計(jì)制度，加強(qiáng)資金使用監(jiān)督

審計(jì)制度是搞好資金管理的重要組成部分。根據(jù)《評(píng)估報(bào)告》《信貸協(xié)議》規(guī)定和世行要求，華北平原農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理系統(tǒng)從中央到地方最早實(shí)行了審計(jì)監(jiān)督制度。河南省為加強(qiáng)資金使用監(jiān)督，明確規(guī)定項(xiàng)目資金支出由審計(jì)部門每年進(jìn)行一次審查，并要求向世行報(bào)送審查報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)表等必須有審計(jì)部門簽署意見后才能報(bào)送。

（九）注重培養(yǎng)鍛煉專業(yè)人才

華北平原農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一開始就十分注意人才的培養(yǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除中央項(xiàng)目辦和省項(xiàng)目辦舉辦的培訓(xùn)班外，商丘市、寧陵縣、民權(quán)縣項(xiàng)目辦在項(xiàng)目建設(shè)期間，舉辦各類學(xué)習(xí)班，累計(jì)培訓(xùn)人數(shù)3000 多人次，通過培訓(xùn)和工作實(shí)踐鍛煉造就了一批項(xiàng)目管理的骨干隊(duì)伍。這些骨干隊(duì)伍，在項(xiàng)目工程建設(shè)管理中發(fā)揮了重要的作用。

（十）搞好監(jiān)測評(píng)價(jià)，講求效益

監(jiān)測評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)效益的手段，是學(xué)習(xí)吸收世行先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)容之一。一是結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)情況，利用自下而上建立的監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)施工進(jìn)度、工程質(zhì)量、物資投向等做到及時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)測；二是在監(jiān)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)價(jià)，一般進(jìn)行3 次，即中期評(píng)價(jià)、事后評(píng)價(jià)、最終評(píng)價(jià)。

三、農(nóng)業(yè)利用外資工作的思考與建議

（一）合理有效地利用外資

充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前進(jìn)一步做好利用外資工作的重要意義，堅(jiān)持合理有效地利用外資，加大在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域利用外資的力度，積極拓寬農(nóng)業(yè)利用外資的渠道和方式，著力改善投資環(huán)境，努力把農(nóng)業(yè)利用外資工作提高到一個(gè)新的水平。

（二）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)利用外資的投向與農(nóng)業(yè)發(fā)展方向一致

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)利用外資的投向與農(nóng)業(yè)發(fā)展方向一致，與國內(nèi)投資相配合，重點(diǎn)圍繞推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以“四優(yōu)四化”為重點(diǎn)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，積極引進(jìn)國外優(yōu)良品種、生物工程技術(shù)、先進(jìn)栽培技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品深加工技術(shù)等高科技成果，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展完善，加快現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)外資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，建立和完善外資利用項(xiàng)目的管理辦法和制度

切實(shí)在“ 指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù) ”四個(gè)方面做好農(nóng)業(yè)利用外資工作，積極克服“ 重引進(jìn)、輕管理 ”的現(xiàn)象，在做好利用外資政策調(diào)研投資規(guī)劃的同時(shí)，抓好項(xiàng)目的后期運(yùn)營工作和高素質(zhì)的專業(yè)人才培養(yǎng)。