新型城鎮(zhèn)化視域下基層政府的生態(tài)責任研究

張 玥

（江蘇師范大學 哲學與公共管理學院，江蘇 徐州 221116）

城鎮(zhèn)化是一個國家社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵階段。改革開放至今，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成效，城鎮(zhèn)數(shù)量及人口明顯增多，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，打破了二元結(jié)構(gòu)壁壘，人們的生活水平得到了很大程度的提升，不斷追求美好生活，但是早期各地對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的認識過于片面，把城鎮(zhèn)化簡單地看作非農(nóng)業(yè)化，部分地區(qū)以犧牲環(huán)境為代價。城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的耦合關(guān)系引起學術(shù)界和政府部門廣泛的關(guān)注，未來地球計劃（Future Earth）和聯(lián)合國《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》強調(diào)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”的概念，李克強總理在2019 年國務(wù)院政府工作報告中提出，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，追求的不僅是土地等物的城鎮(zhèn)化，更是人的城鎮(zhèn)化，不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴張，而是強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)人的無差別發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化注重生態(tài)和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)了新時代人與自然和諧共生的發(fā)展觀，強調(diào)了基層政府在新型城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)責任。

一、基層政府履行生態(tài)責任的內(nèi)涵

生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。為了在城鎮(zhèn)化進程中更好的保護自然環(huán)境，我國提出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化概念，提倡保護生態(tài)環(huán)境，促進城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)的最優(yōu)路徑選擇[2]。在新型城鎮(zhèn)化視閾下，政府作為公共權(quán)力機關(guān)，需要對自己的角色進行明確的定位。根據(jù)馬歇爾的“經(jīng)濟外部性”理論，外部性由正外部性和負外部性組成，主體的經(jīng)濟活動會對社會和他人造成非市場化的影響，正外部性使社會或他人收益，負外部性使其受損，但是造成負外部性的主體卻沒有為此承擔成本。此外，生態(tài)公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性等特點，企業(yè)的目標是盈利，所以一般不會提供此類產(chǎn)品，而政府作為“掌舵者”，承擔著實現(xiàn)公共利益，維護社會公平正義的責任，需要充分發(fā)揮“守夜人”的角色。當市場失靈，經(jīng)濟活動導致負外部效益，造成自然環(huán)境污染時，政府有能力、有義務(wù)在新型城鎮(zhèn)化進程中履行生態(tài)責任。只有政府才有能力協(xié)調(diào)社會各集團之間的利益分配，科學合理地規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向及道路，并利用經(jīng)濟手段、行政手段以及法律手段等從根源上解決城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境問題[3]。新型城鎮(zhèn)化下基層政府生態(tài)責任是指為了促進城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，政府運用公共權(quán)力，采取法律、經(jīng)濟、行政等綜合手段，對已經(jīng)造成的環(huán)境污染進行治理，在城鎮(zhèn)化的進程中加強對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境進行保護，對即將發(fā)生的生態(tài)問題進行預防。政府應(yīng)擔當城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃者、環(huán)境政策的制定者，需要主動承擔起新型城鎮(zhèn)化進程中治理生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)資源、預防環(huán)境污染的領(lǐng)導者角色。

二、基層政府履行生態(tài)責任的實踐及意義

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，指明了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的相互促進、相互依存的關(guān)系。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，各地基層政府深入貫徹學習習近平生態(tài)文明思想，自覺踐行新發(fā)展理念，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施生態(tài)修復和生態(tài)建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、公眾參與，堅決摒棄“先污染、后治理”的老路，堅決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的增長模式[4]?；鶎诱e極履行生態(tài)責任取得了初步的成效，使得周圍的生態(tài)環(huán)境有了明顯的改善，生態(tài)環(huán)境保護工作贏得了各方的高度認可，人民群眾的贊賞。以江蘇省邳州市鐵富鎮(zhèn)為例，鐵富鎮(zhèn)秉持著綠色環(huán)保的發(fā)展理念，著力打造美麗宜居的特色綠色小鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)擁有銀杏0.4 萬hm2，年產(chǎn)銀杏果1 400 t，全鎮(zhèn)森林覆蓋率達56.3%[5]。鐵富鎮(zhèn)根據(jù)其地理環(huán)境盛產(chǎn)銀杏的特點，大力挖掘銀杏文化，發(fā)展銀杏產(chǎn)業(yè)及銀杏旅游，一方面通過銀杏產(chǎn)業(yè)帶動食品業(yè)、加工業(yè)的發(fā)展，先后開發(fā)出銀杏酮膠囊、銀杏口服液、銀杏茶、銀杏開心果等產(chǎn)品，從而帶動了地方就業(yè)；另一方面通過打造“時光隧道”“銀杏林海”等旅游景點推動了旅游業(yè)發(fā)展。鐵富鎮(zhèn)先后榮獲國家銀杏博覽園、全國百佳造林綠化鎮(zhèn)、綠色江蘇建設(shè)先進鎮(zhèn)、江蘇省生態(tài)鎮(zhèn)、江蘇省特色景觀旅游名鎮(zhèn)、全國一村一品示范鎮(zhèn)和全國重點鎮(zhèn)等稱號。鐵富鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化的進程中，堅持以人為本、生態(tài)文明建設(shè)，促進人與自然和諧相處。

在新型城鎮(zhèn)化的進程中基層政府的生態(tài)責任主要由治理、保護和預防這三個部分組成，這對于解決環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境，促進城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)有著重要的意義。在新型城鎮(zhèn)化的進程中，基層政府積極履行生態(tài)責任有利于改善生態(tài)環(huán)境，從而推動經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，有利于緩解我國城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境污染和資源短缺的問題，對于污染嚴重的地方采取科學的技術(shù)手段進行整治，修復自然生態(tài)環(huán)境，恢復藍天青山綠水；第二，有利于樹立生態(tài)環(huán)保責任意識，保護生態(tài)環(huán)境，在發(fā)展城鎮(zhèn)的過程中，政府更加注重城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量，尊重自然規(guī)律，合理有效地利用資源，發(fā)揮其最大效用，提升人民生活水平和生活質(zhì)量；第三，有利于預防生態(tài)環(huán)境污染，貫徹學習習近平生態(tài)文明思想，為子孫后代創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，促進城鎮(zhèn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展；第四，有利于提升政府的公眾形象，推進建設(shè)綠色發(fā)展美麗中國，提高我國的國際地位，加強生態(tài)建設(shè)的國際合作；第五，有利于促進我國生態(tài)文明的建設(shè)，實現(xiàn)“五位一體”總體布局，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

三、新型城鎮(zhèn)化下基層政府履行生態(tài)責任存在的問題

城鎮(zhèn)化一直是我國的一項重要的任務(wù)，但是在最初的城鎮(zhèn)化進程中，各地基層政府過于追求經(jīng)濟效益，缺乏環(huán)境保護意識，導致生態(tài)環(huán)境惡化和自然資源浪費。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，在習近平生態(tài)文明思想的指導下，各地基層政府開始重視生態(tài)環(huán)境問題，積極履行生態(tài)責任，我國生態(tài)文明建設(shè)取得一些成就。但是各地基層政府在履行生態(tài)責任中存在著一些問題，導致了基層政府的部分生態(tài)責任履行不足，不僅影響生態(tài)環(huán)境，而且制約了經(jīng)濟的發(fā)展。

（一）基層政府對生態(tài)責任的理解不夠全面

由于我國城鎮(zhèn)的特點是以非農(nóng)業(yè)為主、人口密度大、建筑密度高等，一些地區(qū)為了追求城鎮(zhèn)化率，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村戶口、盲目建設(shè)工程等方式來提高城鎮(zhèn)化率，結(jié)果導致部分地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”，但是人們的生活水平和生活條件保持原狀。由于在施工的過程中大量建筑垃圾造成環(huán)境的污染，再加上我國農(nóng)村地區(qū)普遍的教育落后，環(huán)境保護的責任意識弱等問題，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)綠色發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化要求的提出，各地基層政府開始積極關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，重視自身的生態(tài)責任，但是目前我國基層政府大多把著力點放在了污染的治理方面，對政府的生態(tài)責任沒有進行全面的理解，忽略了生態(tài)環(huán)境的保護和環(huán)境問題的預防，簡單地通過經(jīng)常路面灑水、人工降雨等方式來減低灰塵，或運用行政手段關(guān)閉污染和耗能比較嚴重的工廠，改善空氣質(zhì)量，來完成短期的環(huán)保指標，并沒有從源頭上解決長遠的新型城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境保護預防和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

（二）基層政府完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的條件不夠充足

城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善有利于改善人們的居住環(huán)境，促進城鎮(zhèn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展，然而城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)了大量的建筑和工廠，甚至一些工程為了減少開支，沒有建設(shè)集中排放污水、廢氣、廢渣區(qū)域，肆意排放污染物。第一，農(nóng)村原有的基礎(chǔ)設(shè)施落后，滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，無法解決人們在生產(chǎn)和生活中對城鎮(zhèn)環(huán)境造成的污染；第二，建設(shè)和維護一個龐大的城市環(huán)保系統(tǒng)無疑是一項無力挑起的重擔，加上政府追求城鎮(zhèn)化率，盲目建設(shè)大量的工程，投資具有盲目性，使得在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金投入占比很少，甚至直接忽略環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；第三，基層地區(qū)的技術(shù)水平有限，無法建設(shè)經(jīng)濟而高效的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，使得用高新技術(shù)可以處理的污染問題難以解決。由于經(jīng)濟、技術(shù)方面的條件不充足，導致了城鎮(zhèn)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不完善，使得基層政府無法更好地履行政府生態(tài)責任。

（三）基層政府生態(tài)責任的監(jiān)督體系不夠完善

城鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)督的主體分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督方面，為了帶動城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，政府會引進一些污染的化工企業(yè)，來增加地方的收益；環(huán)保部門的職權(quán)范圍模糊不清，沒有建立專門的專業(yè)機構(gòu)來界定生態(tài)環(huán)境污染。外部監(jiān)督方面，當一些惡性事件發(fā)生時，媒體受制于一些外部壓力，導致媒體監(jiān)督無法有序進行；群眾能發(fā)現(xiàn)身邊的一些污染事件，但是缺少合適的途徑和渠道監(jiān)督，缺乏制度保障，來維護自身的合法權(quán)益。目前我國的城鎮(zhèn)環(huán)境保護法中對環(huán)境監(jiān)督這方面的規(guī)定過于抽象籠統(tǒng)，導致行政人員出現(xiàn)失責時，難以界定責任主體，追究的責任僅限于直接責任人，使得真正的決策者、領(lǐng)導推卸責任。此外，就監(jiān)督的過程而言，我國在城鎮(zhèn)生態(tài)問責監(jiān)督體制中，比較注重事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，缺少事前監(jiān)督，環(huán)保部門沒有定期對一些企業(yè)進行專項檢查，不能及時有效地預防污染的發(fā)生，把危害扼殺在搖籃里。

四、新型城鎮(zhèn)化下加強基層政府履行生態(tài)責任的對策

為了解決城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境污染和資源浪費問題，促進城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然的和諧相處，政府在城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)該積極主動地明確和履行自身的生態(tài)責任，運用多種手段來保護生態(tài)環(huán)境，促進新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

（一）強化基層政府生態(tài)責任的認識

由于政府是新型城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)責任的主要承擔者，為了更好的保護生態(tài)環(huán)境，必須轉(zhuǎn)變政府觀念，明確政府生態(tài)環(huán)境責任，強化政府生態(tài)責任意識。我國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵正好符合美國學者埃比尼澤·霍德華[6]“田園城市”的構(gòu)想，要求政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中要明確目標，不僅要追求數(shù)量和速度，更要追求質(zhì)量，不能以犧牲環(huán)境為代價。習近平總書記強調(diào)：“生態(tài)系統(tǒng)是一個有機生命軀體，應(yīng)該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等?！盵7]為了強化基層政府在城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)責任意識，基層政府內(nèi)部人員應(yīng)該凝聚思想共識，形成行動合力，通過政策制定、文件學習、干部培訓等方式樹立地方官員的生態(tài)責任觀，鼓勵負責人多到現(xiàn)場考察，進行實地調(diào)查，感受城鎮(zhèn)環(huán)境的真實情況。此外，目前很多基層政府對政府生態(tài)責任的內(nèi)涵并沒有全面的理解，把大量的精力放在了城鎮(zhèn)化進程中造成的環(huán)境污染的治理上，忽略了環(huán)境的保護和預防?；鶎诱枰J識學習生態(tài)責任的深刻內(nèi)涵，加強自身的生態(tài)責任認識。

（二）創(chuàng)造完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的條件

環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施有利于緩解城鎮(zhèn)化進程中工業(yè)建筑產(chǎn)生的污水、廢氣、廢渣等污染物，然而建設(shè)和維護一個城鎮(zhèn)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施需要消耗大量的人力物力，需要基層政府自身創(chuàng)造完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的條件。第一，創(chuàng)造完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的資金條件。一方面，政府需要通過多種途徑籌集資金，比如以PPP 模式的合作來建設(shè)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施；另一方面，協(xié)調(diào)資金分配的比例，考慮把一部分資金分配到環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施上來。第二，創(chuàng)造完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的人才條件。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施需要有專業(yè)人才根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況進行設(shè)計，基層政府運用一些經(jīng)濟手段刺激環(huán)保方面的人才引入，鼓勵城鎮(zhèn)的居民學習這方面的知識來參與規(guī)劃城鎮(zhèn)的環(huán)保設(shè)施。第三，創(chuàng)造完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的技術(shù)條件。資金可以引進高新的技術(shù)，人才帶來先進的技術(shù)，基層政府需要積極創(chuàng)造資金、人才、技術(shù)等方面的條件，加大對綠色科技開發(fā)的投入力度，設(shè)立專門的基金獎勵綠色發(fā)明創(chuàng)造，運用科技的手段保護生態(tài)環(huán)境。

（三）重視城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境科學規(guī)劃

沈清基先生從城市生態(tài)學角度認為，城市是由社會、經(jīng)濟和自然三個子系統(tǒng)構(gòu)成的復合生態(tài)系統(tǒng)，一個符合生態(tài)規(guī)律的生態(tài)城市的復合生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該是結(jié)構(gòu)合理、功能高效、關(guān)系協(xié)調(diào)、達到動態(tài)平衡狀態(tài)的城市生態(tài)系統(tǒng)[8]。規(guī)劃需要注意因地制宜、專業(yè)公正、長遠考慮。第一，因地制宜。中國工程院院士吳良鏞先生曾提出，對于城鎮(zhèn)特色美要“善于‘識璞’，因材就勢”“繼往開來，賡續(xù)創(chuàng)造”“借鑒外來，發(fā)展自己”[9]。第二，專業(yè)公正。政府應(yīng)成立專門的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃隊伍，配備專職的專業(yè)人員從事生態(tài)環(huán)境保護工作，鼓勵高校和研究院培養(yǎng)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃方面的專業(yè)人才，在調(diào)研的基礎(chǔ)上選擇最優(yōu)方案，從而保障規(guī)劃的公平化、民主化、科學化。第三，長遠考慮。規(guī)劃不能僅為了提高官員的政績，以生態(tài)換取經(jīng)濟發(fā)展或者只注重短期生態(tài)效益，解決棘手的問題，而應(yīng)該長期與短期相結(jié)合，長期規(guī)劃要注重生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科學技術(shù)的創(chuàng)新，從根源上解決污染問題。

（四）完善政府生態(tài)責任監(jiān)督問責制度

生態(tài)環(huán)境方面的問題很難進行及時有效的監(jiān)管，原因在于很難確定污染源，污染責任主體不明確，加之我國監(jiān)測水平還不夠成熟。缺乏跨行政區(qū)的生態(tài)補償機制和生態(tài)、環(huán)境管制政策與執(zhí)行機制，從而無法實現(xiàn)行政主體間的協(xié)作，共同承擔建設(shè)良好生態(tài)體系的責任[10]。嚴格的生態(tài)責任監(jiān)督問責制度有利于基層政府在新型城鎮(zhèn)化背景下切實擔負起生態(tài)環(huán)境的責任，生態(tài)問責需要實現(xiàn)常態(tài)化、對象化、公正化。首先，政府生態(tài)責任監(jiān)督問責制度要實現(xiàn)常態(tài)化，在日常的行政事務(wù)工作中進行常規(guī)監(jiān)督。要做好事前監(jiān)督，專家對方案進行評估，科學環(huán)保的進行規(guī)劃，如果發(fā)現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境保護相悖，就立即進行改善或終止，把災(zāi)害降到最低。其次，完善新型城鎮(zhèn)化進程中政府生態(tài)責任考核制度，建立科學、有效、公正的評價體系。最后，強化權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，為外部監(jiān)督提供有效的途徑，創(chuàng)造公正透明的環(huán)境，政府的環(huán)保責任受公眾、媒體、社會組織的監(jiān)督，運用法律保障他們的監(jiān)督。

政府在“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化的背景下，明確自己的角色和職責，積極履行生態(tài)責任，這不僅需要充分肯定我國在新型城鎮(zhèn)化進程中基層政府履行生態(tài)責任取得的成績，堅定城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處的信心與決心，還必須對基層政府的生態(tài)責任形成全面的認識，對環(huán)境保護工作中存在的問題給予高度的重視，運用法律、行政、經(jīng)濟、科技等多種手段，彌補之前對生態(tài)責任內(nèi)涵理解不全面、完善基礎(chǔ)設(shè)施條件不充分、監(jiān)督體系不完善而導致的環(huán)境污染和資源浪費的問題，更加堅定地自覺把打好污染防治攻堅戰(zhàn)作為補齊全面建成小康社會短板的突出任務(wù)，推動我國在新型城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境不斷改善，人與自然和諧相處。