農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中資格權(quán)宜為成員權(quán)的妥適性

盧成濤

（杭州師范大學(xué) 沈鈞儒法學(xué)院，浙江 杭州 311121）

一、農(nóng)戶資格權(quán)定性過(guò)程中的共識(shí)

我國(guó)宅基地制度創(chuàng)始于20 世紀(jì)五六十年代，帶有濃郁的民族性，是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民生活的制度性保障[1]。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)代，這與自給自足的村莊生活模式相契合。但伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)行法下的宅基地權(quán)利制度在日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)下運(yùn)行不暢，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)成為必然需要。2018 年1 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布“中央一號(hào)文件”《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，這是中央引導(dǎo)下的農(nóng)村土地制度的又一重大創(chuàng)新，改革目標(biāo)也很明確：意圖開(kāi)辟一條農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化“流轉(zhuǎn)”的新道路。但同時(shí)又給學(xué)界帶來(lái)新的課題，“資格權(quán)”權(quán)利性質(zhì)是什么？目前學(xué)界對(duì)此意見(jiàn)不一，未能定于一尊?！胺呕睢睓?quán)利的前提是明確權(quán)利。對(duì)“宅基地使用權(quán)”的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及邊界進(jìn)行明晰，是完成宅基地制度放活的第一步。而在確權(quán)過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)目前學(xué)界至少有以下三點(diǎn)共識(shí)。

（一）堅(jiān)持土地集體所有制

社會(huì)主義公有制是我國(guó)目前的土地制度，其中包含國(guó)家所有即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有兩種不同的形式?！叭龣?quán)分置”改革必須在堅(jiān)持土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有這一大框架下進(jìn)行，任何“架空”土地所有權(quán)的做法都是不符合改革要求的[2]。有學(xué)者提出將農(nóng)村土地歸屬于農(nóng)民個(gè)體私有，取代農(nóng)民集體所有制的觀點(diǎn)，這種做法雖然可以讓完整的土地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民，且轉(zhuǎn)化為徹底的私權(quán)后，大大降低了公權(quán)干預(yù)的可能性，有利于保障農(nóng)民切身利益。但筆者認(rèn)為，考慮我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，這種做法從根本上不可行。首先，土地私有化背離了社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。其次，土地資源愈發(fā)稀缺是目前的現(xiàn)實(shí)，資本對(duì)土地資源的渴望非常強(qiáng)烈，這種做法并不益于保障農(nóng)戶基本生活權(quán)益。最后，土地私有不符合現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)的改革要求。理性而論，土地集體所有的形式在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中已經(jīng)得到證明，是一種更符合客觀實(shí)際且合理的制度設(shè)計(jì)。雖然在城市化進(jìn)程中，土地出讓收入是地方財(cái)政的重要支柱，政府行為或多或少會(huì)侵害農(nóng)民權(quán)益，使得人們對(duì)集體土地所有制產(chǎn)生懷疑，但筆者認(rèn)為變權(quán)賦能的才是重中之重，無(wú)須否定集體所有制本身。

（二）城鄉(xiāng)土地權(quán)利一體化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是大勢(shì)所趨，而實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展的前提是打破城鄉(xiāng)壁壘。誠(chéng)然我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征鮮明，但不得不承認(rèn)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在弊病，使得城鄉(xiāng)居民在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、就業(yè)等方面都存在不公。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市與農(nóng)村之間的區(qū)別已不明顯，二元結(jié)構(gòu)基本消除[3]。在我國(guó)加快“三農(nóng)”建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化日益成為現(xiàn)實(shí)，是大勢(shì)所趨。就土地權(quán)利而言，土地利用權(quán)利城鄉(xiāng)一體化有利于破除體制弊端，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的目的是，促進(jìn)土地作為重要生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)和優(yōu)化配置，消除城鄉(xiāng)之間土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的隔閡，減少交易成本，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）保障農(nóng)民權(quán)利為底線

農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題應(yīng)是宅基地“三權(quán)分置”改革中不可觸碰的底線。保障農(nóng)民基本生活權(quán)利是“宅基地使用權(quán)”的立法初心。“三權(quán)分置”改革中的農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題應(yīng)基本包括兩個(gè)方面：（1）必須優(yōu)先保障村民居住權(quán)。首先，宅基地使用權(quán)因其獨(dú)立制度品格，在保護(hù)農(nóng)民基本居住權(quán)利方面起著舉足輕重的作用，村民居住權(quán)利若得不到保障，不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)安定。其次，在改革過(guò)程中，村民退出宅基地不可避免。從目前來(lái)看，農(nóng)民退出宅基地至少會(huì)是一種行政引導(dǎo)行為，基于宅基地的特征和“房地一體”的原則，退出過(guò)程必定涉及村民住房及其附屬設(shè)施。在此需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，不管是學(xué)術(shù)分析還是權(quán)利架構(gòu)都應(yīng)厘清農(nóng)村房屋所有權(quán)和地基使用權(quán)之間的關(guān)系，避免過(guò)分重視土地而輕視住宅、忽視農(nóng)民基本的居住權(quán)。一方面，退出宅基地的村民應(yīng)進(jìn)行合理妥善安置；另一方面，在其退出過(guò)程中，落實(shí)自愿退出原則是底線，不可強(qiáng)制。（2）豐富村民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑。宅基地使用權(quán)本質(zhì)為私權(quán)，盡管在權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中還受到許多限制，但這并不改變私權(quán)本質(zhì)。既然是私權(quán)，根據(jù)物權(quán)理論，其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利就應(yīng)當(dāng)被合法保護(hù)。讓宅基地使用權(quán)以生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)起來(lái)，豐富農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)途徑，享有土地增值帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收益，應(yīng)該成為在權(quán)利體系中實(shí)現(xiàn)基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的改革方向。

二、“三權(quán)分置”中農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)源

（一）資格權(quán)形成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)兼具身份性與財(cái)產(chǎn)性特征，其蘊(yùn)含的對(duì)權(quán)利人主體身份的特殊要求導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)性受到極大限制，而這一限制又恰恰與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相沖突，因此在宅基地“三權(quán)分置”中，剝離傳統(tǒng)“兩權(quán)分立”宅基地使用權(quán)中的身份性與財(cái)產(chǎn)性就成為重要一環(huán)。剝離出的身份性權(quán)利負(fù)責(zé)保障農(nóng)戶權(quán)利，財(cái)產(chǎn)性權(quán)利則保障宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的功能?，F(xiàn)實(shí)要求只有剝離出傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，除去權(quán)利上身份權(quán)的依附，并允許該財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)流通，城鄉(xiāng)一體化的土地利用結(jié)構(gòu)才能在制度層面同軌。傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)被詬病，正是因?yàn)闆](méi)有將身份性與財(cái)產(chǎn)性相剝離，因此在“三權(quán)分置”改革背景下，形成資格權(quán)，重新進(jìn)行權(quán)利構(gòu)造設(shè)計(jì)具備合理性。雖然“資格權(quán)”在我國(guó)現(xiàn)行法中并無(wú)明確規(guī)定，但宅基地改革政策以及地方試點(diǎn)文件都為宅基地資格權(quán)的提出奠定了基礎(chǔ)。例如，2017 年義務(wù)市政府發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，中就提出要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)。

（二）資格權(quán)形成的法理邏輯

基于“權(quán)能分離”理論，宅基地所有權(quán)為宅基地權(quán)利制度中的母權(quán)。在過(guò)去，國(guó)家通過(guò)土地改革農(nóng)業(yè)化運(yùn)動(dòng)等方式，將農(nóng)民私人所有的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，進(jìn)行重新分配和利用，再通過(guò)宅基地使用權(quán)的制度來(lái)保障農(nóng)民的基本居住保障。由于土地公有制不可動(dòng)搖，而集體所有制的情形下，集體經(jīng)濟(jì)組織也不能很好地將宅基地上被賦予的權(quán)利內(nèi)容實(shí)現(xiàn)，因此，具有成員屬性和權(quán)利主體身份限制的“資格權(quán)”就應(yīng)運(yùn)而生。就這一角度而言，其實(shí)，集體成員的資格權(quán)天然地被涵蓋在集體所有權(quán)之中，只是由于傳統(tǒng)“二權(quán)分立“的宅基地權(quán)利架構(gòu)下，我們更加強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)，使得這種集體成員的資格權(quán)就在宅基地使用權(quán)當(dāng)中體現(xiàn)得更為明顯，但這并不代表資格權(quán)來(lái)源于宅基使用權(quán)，有些學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中單獨(dú)派生出來(lái)的次級(jí)權(quán)利，這種觀點(diǎn)過(guò)于片面?！百Y格權(quán)”脫胎于現(xiàn)行的所有權(quán)和使用權(quán)，是在農(nóng)村住房保障制度不健全的情況下，對(duì)宅基地住房保障功能在權(quán)利設(shè)置上的剝離與強(qiáng)化[4]。資格權(quán)雖然表面符合財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，但其實(shí)質(zhì)所承載的是傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)中的身份性。

三、“資格權(quán)”宜為成員權(quán)的恰當(dāng)性

由于“資格權(quán)”是一種新型權(quán)利，中央政策并未明確其權(quán)利性質(zhì)，因此引起學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的爭(zhēng)議。目前主要觀點(diǎn)為三種，分別為“剩余權(quán)說(shuō)”“成員權(quán)說(shuō)”“宅基地使用權(quán)說(shuō)”。“宅基地使用權(quán)說(shuō)”認(rèn)為“三權(quán)分置”中的資格權(quán)等同于傳統(tǒng)宅基地制度中的宅基地使用權(quán)。中央一號(hào)文件所提出的“三權(quán)分置”中的資格權(quán)是指現(xiàn)行法律上的“宅基地使用權(quán)”，在“三權(quán)分置”之后其本身并不需要也不應(yīng)該發(fā)生本質(zhì)上的改變，只有這樣才能維持既有的法律制度不變，才會(huì)不改變現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和利益狀況[5]。“剩余權(quán)說(shuō)”認(rèn)為“資格權(quán)”是宅基地使用權(quán)人將其對(duì)宅基地的使用權(quán)利讓渡給他人之后，對(duì)原有宅基地所享有的剩余權(quán)利?！罢厥褂脵?quán)”說(shuō)雖然看到了傳統(tǒng)宅基地制度存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但直接將資格權(quán)與傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)畫(huà)等號(hào)，并未考慮到宅基地資格權(quán)本身所具備的獨(dú)特價(jià)值，也未看到資格權(quán)主體與農(nóng)民集體之間的關(guān)系的特殊性?！笆Ｓ鄼?quán)說(shuō)”意識(shí)到宅基地使用權(quán)人在讓渡宅基地使用權(quán)之后可以主張回收宅基地使用權(quán)的制度內(nèi)涵，但是對(duì)于集體成員為何能夠收回剩余權(quán)卻沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)論證。筆者認(rèn)為“資格權(quán)”構(gòu)造成“成員權(quán)”更具妥適性。

（一）與集體所有制之間的體系契合

2018 年《意見(jiàn)》中明確表述“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”，這表明“集體所有權(quán)”在我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系中逐步虛化的現(xiàn)象已經(jīng)進(jìn)入政策制定者的視野。不得不承認(rèn)，我國(guó)目前現(xiàn)行法對(duì)“集體所有”這一概念規(guī)定不清。首先，《物權(quán)法》中對(duì)集體所有權(quán)主體的定位是“農(nóng)民集體”，而《民法通則》及不少中央政策性文件當(dāng)中，卻將主體表述為“集體經(jīng)濟(jì)組織”。學(xué)界目前對(duì)“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”之間的關(guān)系是什么，也尚未有定論?！睹穹倓t》第99 條將“集體經(jīng)濟(jì)組織”劃分到“特別法人”的體系之下，但卻沒(méi)有對(duì)“農(nóng)民集體”是否跟“集體經(jīng)濟(jì)組織”一樣具備法人資格的問(wèn)題作出回答。反觀學(xué)界，對(duì)“集體所有”這一問(wèn)題也爭(zhēng)議尤多，可以大致分成“總有論”“法人和個(gè)人共同所有論”“抽象的集體所有形態(tài)論”“共有論”等幾種觀點(diǎn)[6]。這種權(quán)利亂象，容易導(dǎo)致宅基地所有權(quán)主體虛置，并演化加劇了“集體所有權(quán)”在土地權(quán)利體系邊緣化的危機(jī)。

中央《意見(jiàn)》中將農(nóng)戶資格權(quán)與農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分開(kāi)表述，這其中的資格權(quán)應(yīng)特指集體成員權(quán)[7]。三權(quán)分置改革的一個(gè)重要政策導(dǎo)向就是“落實(shí)集體所有權(quán)”，而成員權(quán)作為農(nóng)民集體中個(gè)體實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的方式，集體成員向農(nóng)民集體提出申請(qǐng)分配宅基地，經(jīng)集體同意之后，即可獲得宅基地使用權(quán)，集體成員的成員權(quán)是集體所有權(quán)在成員個(gè)體上的表現(xiàn)[8]。這種模式在經(jīng)過(guò)幾年的改革試點(diǎn)中已經(jīng)證明具備可行性。如浙江省義烏市發(fā)布的《義烏市宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》中第五條明確規(guī)定：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。受讓人依法享有宅基地使用權(quán)及地上建（構(gòu)）筑物的占有、使用、收益、處分權(quán)利[9]。在明確成員身份及其享有成員資格的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)不應(yīng)改變集體土地所有性質(zhì)，落實(shí)集體所有權(quán)。誠(chéng)然，在實(shí)務(wù)中，宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，可能出現(xiàn)參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)民并不定居于集體組織內(nèi)的情形，但只要參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶仍然具有集體成員的身份，享有資格權(quán)，那對(duì)其所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策和活動(dòng)就仍然享有參與權(quán)，這種模式下更有利于集體所有權(quán)的存續(xù)[7]。關(guān)于“集體所有”的概念當(dāng)然還需通過(guò)后期立法和學(xué)理論證進(jìn)行明確，但不應(yīng)以其現(xiàn)存的亂象而忽略其集體所有的本質(zhì)。資格權(quán)作為一種代表成員資格的身份權(quán)，是集體所有權(quán)的個(gè)體表現(xiàn)，這與集體所有的體系是契合的，雖不能徹底解決，但一定程度上可以緩和集體所有權(quán)主體虛置的問(wèn)題。

（二）城鄉(xiāng)“同地同權(quán)”的實(shí)現(xiàn)可能

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的權(quán)屬定位是用益物權(quán)。但其實(shí)質(zhì)為兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的復(fù)合性權(quán)利?；谖餀?quán)理論，作為私有性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有處分權(quán)能如轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股等功能?？赡壳拔覈?guó)宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能卻很微弱，現(xiàn)行法律框架下《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》對(duì)宅基地的處分權(quán)作出了許多限制，并不能稱之為完全意義上的私權(quán)。我國(guó)宅基地使用權(quán)處分權(quán)能微弱的現(xiàn)象是由多種原因造成的。而其中一個(gè)重要原因就是沒(méi)有將宅基地使用權(quán)中的身份性與財(cái)產(chǎn)性相剝離。只有剝離其中的財(cái)產(chǎn)性并將于置于市場(chǎng)環(huán)境下流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利制度同軌，才可充分釋放土地價(jià)值活力。但現(xiàn)行規(guī)定造成了城鄉(xiāng)土地利用的二元結(jié)構(gòu)，例如《擔(dān)保法》第37 條規(guī)定了關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的條款，基于此條款，建造在宅基地的農(nóng)民自有房屋作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)亦不得抵押。可在同樣是兩權(quán)分離的城市土地上，城市住宅居民卻可以對(duì)其房產(chǎn)進(jìn)行抵押處分。城鄉(xiāng)一體化理應(yīng)包括城鄉(xiāng)土地權(quán)利一體化，城鄉(xiāng)二元化的土地利用結(jié)構(gòu)在客觀上阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，不可謂合理。誠(chéng)然《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)的原意為保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)利，可這種現(xiàn)實(shí)中的土地權(quán)利“歧視”卻造成了一種不公，阻礙城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的交流，不利于農(nóng)村土地集約利用，農(nóng)村土地所承載的核心功能得不到充分發(fā)揮，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效益。另一方面，作為一種資源，土地表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的稀缺性，這使得土地更容易暴露出私人權(quán)利和公共利益的沖突，由于農(nóng)村土地使用權(quán)能被擠壓，那么在城市化進(jìn)程中，不可避免地具有公權(quán)干預(yù)的色彩，農(nóng)民潛移默化地喪失土地權(quán)利主動(dòng)權(quán)，且自然交易權(quán)的被剝奪，農(nóng)民在退出宅基地時(shí)，權(quán)利有可能得不到有效保障。另外，處分權(quán)能受限之后，宅基地進(jìn)入土地市場(chǎng)唯一發(fā)力點(diǎn)便轉(zhuǎn)移到了政府，可土地分享轉(zhuǎn)用后所產(chǎn)生的增值收益農(nóng)民并無(wú)法參與，這對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而言也是一種侵害[10]。

成員權(quán)的優(yōu)越性在于將傳統(tǒng)宅基地中的身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)就行了剝離，一方面確保村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不喪失，另一方面將剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)塑造成新的基地使用權(quán)，以達(dá)到放活宅基地的目的我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)迫切需要改革的原因在于其雜糅身份性與財(cái)產(chǎn)性，那么在改革中應(yīng)有此問(wèn)題意識(shí)，不可治標(biāo)而不治本。“剩余權(quán)說(shuō)”“宅基地使用權(quán)說(shuō)”雖然看到了剝離出宅基地使用權(quán)中財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的必要性，但對(duì)權(quán)利改造卻不徹底，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，所有人都是“理性”的，這種安排會(huì)導(dǎo)致在權(quán)利流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題。將身份權(quán)剝離后的直接現(xiàn)實(shí)意義就是可以將農(nóng)村宅基地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)農(nóng)村土地權(quán)利一體化的第一步。在進(jìn)行市場(chǎng)化改造以后，宅基地使用權(quán)更類似于一種集體性建設(shè)用地使用權(quán)，這與城市建設(shè)用地使用權(quán)其實(shí)已無(wú)本質(zhì)差別，至于之后的操作規(guī)范等只是技術(shù)性問(wèn)題，法律層面已無(wú)實(shí)質(zhì)障礙。

（三）保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)必要

由于宅基地所有權(quán)的主體為集體，而三權(quán)分置改革后，宅基地使用權(quán)主體為集體或非集體成員。集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)之后，又因《土地管理法》62 條規(guī)定，“出賣住房后再申請(qǐng)宅基地不予批準(zhǔn)”的情形下，如何保障轉(zhuǎn)讓人將來(lái)的居住權(quán)益就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。主體資格的獲得是先于成員權(quán)產(chǎn)生的。不管是理論界還是對(duì)此立法問(wèn)題的回應(yīng)還是實(shí)務(wù)界對(duì)此司法問(wèn)題的解決，集體成員的資格認(rèn)定都是先決條件[11]。主體資格的承認(rèn)使主體具有權(quán)利能力。有了主體資格，為了使其享有再取得他人讓渡的宅基地使用權(quán)的權(quán)利，絞合宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的權(quán)利間隙，便產(chǎn)生資格權(quán)。資格權(quán)憑借集體成員資格產(chǎn)生，如“鉸鏈”緊緊鏈接宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)。如果成員權(quán)不存在，將來(lái)轉(zhuǎn)讓人想再取得他人讓渡的宅基地使用權(quán)就不具正當(dāng)性。如前述所言，剝離宅基地使用權(quán)的身份屬性乃必須，且宅基地申請(qǐng)主體的身份性并不完全等同于宅基地使用權(quán)主體的身份屬性。成員權(quán)的出現(xiàn)將當(dāng)事人之間交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性降低，成員權(quán)使得集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和不得抵押的限制被打破[12]，這是宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性得以實(shí)現(xiàn)的最簡(jiǎn)單、最直接的方案。農(nóng)民權(quán)益在成員權(quán)的存在下，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后的權(quán)益也能夠得到充分保障。因此，宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)在保護(hù)農(nóng)民權(quán)利方面有其現(xiàn)實(shí)必要。

四、結(jié)束語(yǔ)

將三權(quán)分置中“資格權(quán)”構(gòu)造為成員權(quán)可以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)所附著的身份性與財(cái)產(chǎn)性兩種屬性的純粹剝離，而將兩者剝離是宅基地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的基石。且成員權(quán)與農(nóng)村集體土地所有制體系契合，未來(lái)也有利于城鄉(xiāng)土地“同地同價(jià)同權(quán)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利在法律制度層面的同軌，除此之外，成員權(quán)在保障村民權(quán)利方面可發(fā)揮實(shí)際作用，使農(nóng)民權(quán)益得到切實(shí)保障。綜上所述，將資格權(quán)構(gòu)建為成員權(quán)更為穩(wěn)妥。