農(nóng)村承包地三權(quán)分置問題與對策研究

孟立慧

（河南工業(yè)貿(mào)易職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 451191）

2017 年，黨的十九大報告中明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的其中一項要求是繼續(xù)推進農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。2019 年《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要把農(nóng)業(yè)農(nóng)村放在優(yōu)先發(fā)展的地位。對耕種為生的農(nóng)民來說，土地的重要地位不言而喻。推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，同時在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，繼續(xù)推進農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”勢在必行。

1 經(jīng)濟學(xué)視角下農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”存在的問題

1.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)融資困難

1.1.1 農(nóng)戶固有的“戀土”觀念限制了土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資功能

單個農(nóng)戶的文化水平不高，在他們固有觀念中，土地被賦予更多的保障功能，即使失業(yè)或年邁仍可以承包土地，耕種維持生計。他們很少將土地流轉(zhuǎn)給他人，或?qū)⒗猛恋氐慕?jīng)營權(quán)向銀行抵押融資。由于很多農(nóng)戶認識不到位，加之基層政府宣傳不到位，導(dǎo)致很多農(nóng)戶寧愿將土地荒置也不向銀行等金融機構(gòu)抵押融資。

1.1.2 金融機構(gòu)不太愿意接受以土地經(jīng)營權(quán)向其抵押借款

目前我國農(nóng)村的金融市場發(fā)展不健全，許多大型銀行對農(nóng)戶或經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)作為標(biāo)的抵押放款的經(jīng)驗相對欠缺，而臨近農(nóng)村的小型銀行經(jīng)營規(guī)模有限，能放款給農(nóng)戶的資金額度也有限。另外，經(jīng)營權(quán)在抵押之前銀行需要進行估價，估價的高低會直接影響農(nóng)戶的融資額度。在土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保的試點地區(qū)，銀行一般不愿意接受以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的放貸，很大一部分原因是由于缺乏正規(guī)的評估機構(gòu)和高素質(zhì)的評估人員，并且對于土地經(jīng)營權(quán)的評估還缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

1.2 土地流轉(zhuǎn)收益不均衡

目前農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)收益存在在農(nóng)戶、流入方經(jīng)營主體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三方主體之間分配不均衡的問題。

1.2.1 農(nóng)戶的利益易受流入方經(jīng)營主體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的侵犯

目前在土地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)戶與土地流入方經(jīng)營主體進行談判，從而確定土地流轉(zhuǎn)的價格以及流轉(zhuǎn)的收益分配。有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在與土地流入方經(jīng)營主體談判時，把土地的流轉(zhuǎn)價格壓的較低，農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)土地獲得的收益較少，放棄耕種又不從事非農(nóng)工作的農(nóng)民僅依靠流轉(zhuǎn)土地收益無法保障其基本生活。此外還會存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織談判時以集體名義簽訂的土地流轉(zhuǎn)價格高于農(nóng)戶與流入方經(jīng)營主體簽訂的土地流轉(zhuǎn)價格，從中賺取差價的現(xiàn)象。

1.2.2 流入方經(jīng)營主體的利益易受到侵害

流入方經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力參差不齊，其中不乏經(jīng)營能力弱的經(jīng)營主體為了追逐利益也參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中來。農(nóng)戶一般委托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表其與經(jīng)營主體進行土地流轉(zhuǎn)價格和收益分配的談判。試點地區(qū)有部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當(dāng)?shù)弥魅敕浇?jīng)營主體的時間成本較高時往往會拖延談判時間，以此提高土地流轉(zhuǎn)的價格，這就導(dǎo)致流入方經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)交易費用增加，無形中侵害了流入方經(jīng)營主體的收益。

1.3 土地流轉(zhuǎn)中存在尋租行為

農(nóng)戶不僅在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時需要經(jīng)過發(fā)包方同意，在互換、出租、轉(zhuǎn)包、入股或者以其他形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)都需要向發(fā)包方備案，也就是說只要發(fā)生土地流轉(zhuǎn)都需要經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審核或批準(zhǔn)。在土地流轉(zhuǎn)的實踐過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位被“虛化”，真正行使權(quán)力的是村民委員會，再加上目前土地流轉(zhuǎn)的程序和收益分配等都缺乏監(jiān)管，這就為某些村委會干部權(quán)力尋租提供了可能。

1.4 土地征收分配補償制度不完善

在“三權(quán)分置”實施過程中，經(jīng)營主體所經(jīng)營的土地可能會出現(xiàn)被政府征收的現(xiàn)象。2019 年8 月修正的新《中華人民共和國土地管理法》第48 條修改了舊《中華人民共和國土地管理法》中關(guān)于耕地被征收的補償費支付標(biāo)準(zhǔn)為被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍的規(guī)定，把補償費、安置費的支付標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)給了各個省、自治區(qū)和直轄市。雖然對支付標(biāo)準(zhǔn)進行了修改，但并未打破補償費在政府、村集體組織和農(nóng)民三者之間分配的格局。實際操作過程中政府獲得的土地補償費最多，占50%以上，接著是村集體組織，而獲得補償費最少的是農(nóng)民，僅占10%以內(nèi)，由此可見土地征收補償存在分配不均衡的問題。

2 經(jīng)濟學(xué)視角下農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建的路徑

2.1 完善土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保機制

2.1.1 建立相關(guān)保障制度，為失地農(nóng)戶保駕護航

新《中華人民共和國農(nóng)村承包法》修訂后，農(nóng)戶向金融機構(gòu)借款時可以拿土地承包經(jīng)營權(quán)作擔(dān)保，但農(nóng)戶擔(dān)心銀行在行使抵押權(quán)時自己可能會失去土地的承包經(jīng)營權(quán)。為了打消農(nóng)戶的顧慮，應(yīng)該建立健全相關(guān)配套保障制度。一是加強對農(nóng)民職業(yè)技能和相關(guān)知識的培訓(xùn)，使農(nóng)民即使轉(zhuǎn)讓了土地，也有技能完成非農(nóng)工作，收入有所增加。二是要在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等民生領(lǐng)域加大對農(nóng)村的投入力度，縮小與城市的差距。三是探索建立農(nóng)民失業(yè)保險制度。

2.1.2 加強土地經(jīng)營評估等第三方機構(gòu)的建設(shè)

土地經(jīng)營權(quán)的評估是進行抵押融資擔(dān)保的前提，因此要盡快建立專業(yè)的評估第三方機構(gòu)，充分利用科技和大數(shù)據(jù)平臺為土地流轉(zhuǎn)提供評估、信息咨詢、抵押物處置及變現(xiàn)等服務(wù)。此外，還要統(tǒng)一評估第三方機構(gòu)的運行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，對其評估人員進行培訓(xùn)，提高從業(yè)素質(zhì)。

2.2 建立健全土地流轉(zhuǎn)收益分配機制

2.2.1 繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的建設(shè)

目前很多土地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)已經(jīng)建立起了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是這些中心存在信息不全面、信息更新不及時等問題。因此，應(yīng)盡最大可能發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的作用，鼓勵試點地區(qū)繼續(xù)建立并完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺上的信息要涵蓋土地流轉(zhuǎn)交易的全部環(huán)節(jié)，并向農(nóng)戶及經(jīng)營主體公示，便于查詢，這樣才能實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易的透明化。

2.2.2 建立土地流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)節(jié)部門

由于目前“三權(quán)分置”制度還不完善，為了平衡農(nóng)戶、村集體組織和經(jīng)營主體之間的土地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)由政府作為主導(dǎo)，在村、鄉(xiāng)、縣、市、省政府農(nóng)村主管部門之下設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)節(jié)部門。土地流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)節(jié)部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定土地流轉(zhuǎn)收益分配辦法、比例等具體細則，以規(guī)范交易程序。對于農(nóng)戶來說，要準(zhǔn)確衡量其土地的資產(chǎn)價值，對其進行土地流轉(zhuǎn)方面的知識培訓(xùn)，使其提高維權(quán)意識。

2.3 完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制

一是建立以農(nóng)業(yè)主管部門、國土資源部門、基層政府和農(nóng)民群眾結(jié)合的多元主體監(jiān)督體系，防止因為某一部門工作人員的瀆職為工商企業(yè)資本等經(jīng)營主體提供尋租的空間，進而損害農(nóng)戶的利益。二是細化責(zé)任，加大處罰力度。各地可根據(jù)實際情況細化土地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為需要承擔(dān)責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)。對于基層工作人員與工商企業(yè)資本勾結(jié)騙取種糧補貼的，要按照所獲補貼的數(shù)倍標(biāo)準(zhǔn)進行處罰，構(gòu)成犯罪的還要追究刑事責(zé)任。

2.4 健全土地征收分配補償制度

一是政府、村集體組織和農(nóng)民三者對補償費的分配比例要合理。建議政府減少比例，讓村集體組織和農(nóng)民獲得更大比例。在農(nóng)戶和村集體組織之間，盡量提高農(nóng)戶所占比例，增加農(nóng)民收入，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興積蓄力量。二是在承包地流轉(zhuǎn)的情況下農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間如何分配補償費的問題，目前法律法規(guī)規(guī)定尚不明確。實踐中，在不損害承包農(nóng)戶利益的前提下適當(dāng)提高經(jīng)營主體的補償費，可以在一定程度上彌補經(jīng)營主體前期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入損失。如此，才能使土地經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)，進而推動“三權(quán)分置”制度順利實施。