《高等教育法》的修改：回顧、反思與完善

許 皓,王立兵

(1.黃岡師范學(xué)院，湖北 黃岡 438000;2.華東政法大學(xué)，上海 200042)

習(xí)近平法治思想是馬克思主義中國(guó)化的最新成果，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持科學(xué)理論為指導(dǎo)。在“以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神”[1]的指引下，中華民族正經(jīng)歷著歷史上最全面的改革發(fā)展和理念創(chuàng)新。尤其是大學(xué)的發(fā)展需要穩(wěn)定的環(huán)境和戰(zhàn)略性的目標(biāo)追求，不能短視化，更不能朝令夕改[2]，高等教育的改革必須把高等院校納入法律主體地位，以期實(shí)現(xiàn)高等教育的法治化。

當(dāng)代中國(guó)正處于向現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)的歷史關(guān)口[3]，而教育現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在清華大學(xué)考察時(shí)和在全國(guó)教育大會(huì)上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“百年大計(jì)、教育為本”[4]“教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)”[5]。高等教育不僅能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，更是社會(huì)發(fā)展的源動(dòng)力；同樣，社會(huì)的發(fā)展也離不開(kāi)高等教育，高等教育是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重要保障。

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》)于1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，于1999年1月1日起施行，歷經(jīng)兩次局部修改(2015年和2018年)，為我國(guó)高等教育的健康發(fā)展提供了有力的法制保障，《高等教育法》是我國(guó)高等教育最具系統(tǒng)性、權(quán)威性和指導(dǎo)性的法律[6]。

1 問(wèn)題的提出

高等教育發(fā)展水平是一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)志[7]。2019年6月全國(guó)人大常委會(huì)首次啟動(dòng)了《高等教育法》的執(zhí)法檢查，并于2019年10月21日正式發(fā)布了《關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)高等教育法〉實(shí)施情況的報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《檢查報(bào)告》)?！陡叩冉逃ā穼?shí)施二十余年來(lái)，教育事業(yè)的發(fā)展①、學(xué)生權(quán)利的保障②③④、高校治理結(jié)構(gòu)⑤等方面的法律法規(guī)基本得以落實(shí)?！啊陡叩冉逃ā纷鳛楦叩冉逃ㄖ谓ㄔO(shè)與實(shí)踐的頂層成果，為建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)提供了重要的法律依據(jù)”[8]。但在首次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，省級(jí)教育統(tǒng)籌、教師權(quán)利保障、多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面未得到全面有效落實(shí)。中國(guó)的高等教育究竟需要怎樣的法律，才能進(jìn)一步填補(bǔ)法律規(guī)范的漏洞，完善現(xiàn)行高等教育法律體系，成為了學(xué)界和實(shí)務(wù)界熱議的話題。

2 針對(duì)《高等教育法》的反思

2.1 省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌力度不夠

中央與地方之間的關(guān)系既是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，也是我國(guó)高等教育實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵與核心，高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡嚴(yán)重制約我國(guó)高等教育的總體發(fā)展水平?！陡叩冉逃ā返谑龡l賦予了省級(jí)政府“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)高等教育事業(yè)”的權(quán)力，也是省級(jí)政府進(jìn)行高等教育統(tǒng)籌的法律依據(jù)，該條在高等教育的起步階段具有積極的意義，一方面，明晰了中央和地方的關(guān)系；另一方面，充分調(diào)動(dòng)地方統(tǒng)籌發(fā)展高等教育的積極性。然而，本條規(guī)定過(guò)于原則和抽象，致使省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展與中央宏觀協(xié)調(diào)之間的權(quán)力邊界不明，高等院校自主辦學(xué)的責(zé)權(quán)利不清，在高等教育實(shí)踐中的操作性和針對(duì)性不強(qiáng)，導(dǎo)致省級(jí)政府在統(tǒng)籌本地域高等教育資源時(shí)“協(xié)調(diào)力”減損，省級(jí)政府無(wú)法針對(duì)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，優(yōu)化區(qū)域高等教育辦學(xué)理念、突出地方高等院校辦學(xué)特點(diǎn)。

2.2 學(xué)術(shù)委員會(huì)權(quán)力空間不大

“建設(shè)世界一流大學(xué)是新世紀(jì)我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)之一，而學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)的重要內(nèi)涵”[9]。高等院校主要通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)保障師生學(xué)術(shù)自由，《高等教育法》第四十二條規(guī)定，高校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，履行審議、評(píng)定、調(diào)查、處理等職權(quán)。爾后，教育主管部門為了細(xì)化學(xué)術(shù)委員會(huì)職權(quán)，發(fā)布了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》[10],各高校相繼制定了適用于本校的學(xué)術(shù)委員會(huì)章程，但仍然存在諸多問(wèn)題。一是學(xué)術(shù)委員會(huì)與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的權(quán)力邊界不清，導(dǎo)致“議決分離”兩張皮現(xiàn)象的出現(xiàn)，使學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)于學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)流于形式，通常只有接受咨詢、評(píng)定等職能，而無(wú)權(quán)作出最終決定，削弱了作為高校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位；二是學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺失，學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)直接影響被評(píng)價(jià)人在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的核心利益，學(xué)術(shù)委員會(huì)有必要規(guī)范學(xué)術(shù)委員會(huì)委員的自由裁量權(quán)，以防止學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)不公正、不客觀的情況出現(xiàn)，正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，學(xué)術(shù)權(quán)力當(dāng)然也不例外；三是學(xué)術(shù)委員會(huì)職權(quán)不明，院系學(xué)術(shù)分委員會(huì)作為校級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的重要載體，在履行高等教育學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)校級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)與院系級(jí)學(xué)術(shù)分委員會(huì)之間權(quán)責(zé)交叉，制約了學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力行使。正如《檢查報(bào)告》中所指出的，“高等院校學(xué)術(shù)委員會(huì)的作用發(fā)揮不充分”。

2.3 高校多渠道籌措經(jīng)費(fèi)機(jī)制不明

公立高等院校的教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入，1998-2018年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)平均占國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的六成左右、事業(yè)收入平均占兩成左右[11-12]。更值得一提的是，我國(guó)西部和邊遠(yuǎn)地區(qū)(如新疆、西藏、青海、寧夏等省和自治區(qū))，公立高等教育經(jīng)費(fèi)完全來(lái)源于財(cái)政經(jīng)費(fèi)。總體而言，公立高等教育主要依賴于財(cái)政性收入和事業(yè)收入的基礎(chǔ)在《高等教育法》實(shí)施的二十余年里并未發(fā)生根本性改變，多渠道籌措資金，吸引社會(huì)資本投入公立高等院校的機(jī)制并未形成，而多元化、多渠道參與高等院校建設(shè)是世界高水平高等院校發(fā)展的必然趨勢(shì)，需要在法律上進(jìn)一步明確高等院校的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益制度，這也能充分體現(xiàn)國(guó)家進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)力量參與高等院校辦學(xué)的導(dǎo)向，體現(xiàn)高等教育的社會(huì)責(zé)任。

2.4 高校教師權(quán)益保障水平不高

《高等教育法》第五章規(guī)定了高校教師依法享有的權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)?！陡叩冉逃ā穼?shí)施以來(lái)，從教師資格的認(rèn)定、參加培訓(xùn)、開(kāi)展學(xué)術(shù)交流、申報(bào)科研成果、改善工作和生活環(huán)境等方面得到了一定的保障，但近些年來(lái)，隨著全國(guó)事業(yè)單位的改革、高等院校與高校教師之間市場(chǎng)化改革范圍的逐步擴(kuò)大，發(fā)生在高等院校和高校教師之間涉及權(quán)益糾紛的“案件”逐年提升，主要包括職稱的評(píng)定、學(xué)術(shù)的評(píng)價(jià)、退休后的待遇等。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律只賦予了高校教師申訴的權(quán)利，而將上述糾紛排除在法院主管之外，很多涉及高校教師切身利益的“案件”難以由法院介入去定紛止?fàn)帯ｋS著我國(guó)勞動(dòng)法律制度的不斷完善，僅僅是將高校教師涉及勞動(dòng)合同期限的基礎(chǔ)法律關(guān)系納入到司法程序之中，對(duì)于高校教師的處分、績(jī)效工資的扣減、職稱的評(píng)定仍然排除在法院主管之外[13]。因此，如何全面保障高校教師的合法權(quán)益并提供公平公正、合法有效的救濟(jì)途徑亟需在法治化框架內(nèi)予以明確。

綜上所述，只有反思中國(guó)高等教育存在的問(wèn)題，才能明確未來(lái)中國(guó)高等教育的發(fā)展方向。教育的發(fā)展需要法律的支撐和保障，高等教育法治化是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，同樣也是實(shí)現(xiàn)高校治理法治化的必然要求，因此，要將《高等教育法》實(shí)施以來(lái)仍未有效落實(shí)的規(guī)則、操作性和針對(duì)性不強(qiáng)的規(guī)則、受制于社會(huì)發(fā)展等因素而留下空白的規(guī)則作為修改《高等教育法》的邏輯起點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，才能真正使高等教育法治化落地生根。需要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，由于缺乏對(duì)高等教育法律制度的整體規(guī)劃，現(xiàn)實(shí)中“打補(bǔ)丁”的修改方式、以規(guī)范性文件代替法律的方式較為明顯。高等教育法律法規(guī)的出臺(tái)均有其特殊的背景，旨在解決某一時(shí)期某一特定問(wèn)題而創(chuàng)設(shè)，法律的滯后性難以避免，這導(dǎo)致高等教育法律法規(guī)之間銜接不強(qiáng)、交叉立法、留下立法的盲區(qū)，甚至邏輯混亂等現(xiàn)象，應(yīng)從多維度構(gòu)建和諧統(tǒng)一的高等教育法律體系。

第二，教育的對(duì)象主要是人，而高等教育的對(duì)象基本上是成年人，成年人相對(duì)于未成年人而言已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的世界觀，這也是社會(huì)發(fā)展和教育的規(guī)律。而現(xiàn)代法治理念強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法，所謂科學(xué)立法就是“尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律和立法活動(dòng)的自身規(guī)律”[14]。因此，高等教育立法既要體現(xiàn)高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，又要兼顧“以人民為中心”的發(fā)展理念。

第三，與其他階段的教育相比，高等教育更加面向社會(huì)，高等教育法律制度應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切，高等教育服務(wù)于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化，亟待根據(jù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r與高等教育法律制度進(jìn)行重構(gòu)，將社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展方向與高等教育的發(fā)展理念相耦合，互為主體、雙向良性互動(dòng)，并增強(qiáng)其實(shí)踐理性。

3 針對(duì)《高等教育法》的完善建議

中國(guó)高等教育快速發(fā)展的二十年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的二十年，也是逐步實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的二十年，更是邁向全面依法治國(guó)的二十年。《高等教育法》施行二十余年之際，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展的執(zhí)法檢查，一方面是對(duì)《高等教育法》的系統(tǒng)性總結(jié)，另一方面，是針對(duì)施行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改的過(guò)程。

3.1 統(tǒng)籌省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)高等教育必須以法治化保障為核心

1.提高省級(jí)區(qū)域內(nèi)高等教育法治化水平必須堅(jiān)持有法可依。通過(guò)修訂《高等教育法》明確省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)。國(guó)家教育權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的重要組成部分，因而高等教育統(tǒng)籌權(quán)必須依據(jù)權(quán)力法定而設(shè)立，將高等教育統(tǒng)籌權(quán)賦予其合法性來(lái)源。所謂省級(jí)高等教育統(tǒng)籌權(quán)是指省級(jí)政府作為責(zé)任主體，在國(guó)家法律法規(guī)框架內(nèi)和方針政策的指導(dǎo)下，對(duì)區(qū)域內(nèi)高等教育的改革、發(fā)展、穩(wěn)定等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同管理的過(guò)程[15]。究其本質(zhì)就是依法劃分國(guó)家教育權(quán)在中央和地方的權(quán)限，明確中央和地方在高等教育權(quán)的權(quán)力邊界，各省級(jí)政府根據(jù)本省的教育資源分配情況制定合理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并建立健全監(jiān)督機(jī)制。

2.強(qiáng)化高等院校主體責(zé)任，深化“放管服”改革。早在1985年就已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”[16]。這也是歷史上第一次提到擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策文件。當(dāng)下，通過(guò)制定一系列與《高等教育法》配套的法律法規(guī)明確高等院校在改革發(fā)展中的核心要義，按照本級(jí)行政區(qū)域特點(diǎn)協(xié)調(diào)各地高等院校制定學(xué)科發(fā)展體系、人才培養(yǎng)規(guī)模和高等院校專業(yè)布局；在高等院校發(fā)展問(wèn)題上，特別是涉及人才的引進(jìn)(如居留、出入境、落戶、社保、醫(yī)療、住房等)上提供便利；在高等教育內(nèi)設(shè)專業(yè)和科研機(jī)構(gòu)上，自主設(shè)定專業(yè)的評(píng)價(jià)體系、自主安排資金的撥付與使用、依法依規(guī)實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化、擴(kuò)大國(guó)際交流與合作、落實(shí)高等院校自主招生權(quán)。

總之，省級(jí)政府統(tǒng)籌本區(qū)域內(nèi)的教育行政權(quán)要做到政府與學(xué)校、政府與社會(huì)、學(xué)校與社會(huì)三者之間規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和制度保障措施[17]，以營(yíng)造政府、高等院校與社會(huì)之間的新型關(guān)系[18]和良好的高等教育生態(tài)，在中央的統(tǒng)一部署下，地方根據(jù)各自資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置，堅(jiān)持以尊重市場(chǎng)、保障效率為客觀規(guī)律，協(xié)同推進(jìn)“政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教、社會(huì)依法評(píng)價(jià)、支持和監(jiān)督教育發(fā)展的教育法治實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督體系”[19]。

3.2 激勵(lì)高等院校多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)

教育經(jīng)費(fèi)不足是制約我國(guó)高等院?？焖侔l(fā)展的瓶頸，雖然《高等教育法》明確了國(guó)家和社會(huì)力量并存的辦學(xué)機(jī)制，但仍然未得到有效落實(shí)，高等院校對(duì)財(cái)政撥款辦校的依賴仍未根本改變。其主要原因還是因?yàn)榉蓷l文規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，在實(shí)踐中缺乏操作性和針對(duì)性，受教育者分?jǐn)傎M(fèi)用的計(jì)算方式難以達(dá)成共識(shí)，至今仍然沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。

2010年以前，絕大多數(shù)高等院校普通本科生撥款水平?jīng)]有達(dá)到《高等教育法》的相關(guān)要求，為此，財(cái)政部和教育部于2010年制定了《關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見(jiàn)》，到2012年各地本科生生均撥款水平不低于1.2萬(wàn)元，并通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制及調(diào)減招生計(jì)劃、暫停碩博點(diǎn)與高校升格更名審批等措施督促地方加大財(cái)政投入[20]。

因此，進(jìn)一步落實(shí)《高等教育法》“關(guān)于提升多種渠道籌措高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)”的規(guī)定，細(xì)化財(cái)政撥款、事業(yè)收入、學(xué)費(fèi)收入所占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)之比例，明確如何指導(dǎo)各高校根據(jù)高等院校所屬行政區(qū)域、辦學(xué)專業(yè)特點(diǎn)、專業(yè)學(xué)科優(yōu)勢(shì)、校友資源等特點(diǎn)籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，各高等院校制訂并逐步完善有關(guān)程序性事項(xiàng)，使經(jīng)費(fèi)落實(shí)到受教育對(duì)象上。同時(shí)，綜合平衡東西部教育發(fā)展失衡現(xiàn)象，逐步縮小行政區(qū)域間的高等教育差異?！耙梅ㄖ蝸?lái)規(guī)范政府和大學(xué)、市場(chǎng)的邊界，在法治框架內(nèi)調(diào)整各種利益主體之間的關(guān)系，有效調(diào)動(dòng)和保護(hù)各方面的改革積極性和創(chuàng)造性”[21]。

3.3 健全與高等教育相關(guān)的爭(zhēng)議解決和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

中國(guó)《高等教育法》受中國(guó)傳統(tǒng)立法理念的影響，呈現(xiàn)出“重實(shí)體、輕程序”的特點(diǎn)，尤其是涉及諸多公權(quán)力調(diào)整的、與社會(huì)具有緊密聯(lián)系的單行條例，未能充分保障公民的相關(guān)合法權(quán)益的爭(zhēng)議解決和權(quán)利救濟(jì)程序，如與《高等教育法》相配套的《中華人民共和國(guó)教師法》(以下簡(jiǎn)稱《教師法》)、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》(以下簡(jiǎn)稱《學(xué)位條例》)等。在部分學(xué)者的推動(dòng)下，《學(xué)位條例》以“條例”的形式顯然已經(jīng)不符合“法律”的身份[22]，好在《學(xué)位條例》正在修改之中，取而代之的《中華人民共和國(guó)學(xué)位法》(草案)已公開(kāi)征求意見(jiàn)[23]，其亮點(diǎn)就是完善了受教育對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)途徑，如“學(xué)位授予單位在作出不授予學(xué)位或者撤銷學(xué)位的決定前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取學(xué)位申請(qǐng)人或者學(xué)位獲得者的陳述和申辯”等制度[23]。也正如有的學(xué)者所言，“程序正義是實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)評(píng)審公正的必要條件”[24]。另外，涉及與教師相關(guān)的爭(zhēng)議解決和救濟(jì)制度無(wú)論是在現(xiàn)行的《教師法》還是《高等教育法》中均語(yǔ)焉不詳。不可否認(rèn)的是，隨著依法治國(guó)的深入推進(jìn)、高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，公民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也在逐步提升，與高等教育相關(guān)的行政爭(zhēng)議受案比例也在逐年上升[25-26]，而現(xiàn)行立法難以為爭(zhēng)議當(dāng)事人提供行之有效的爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，更難以通過(guò)多元化糾紛解決機(jī)制將爭(zhēng)議化解在萌芽。正如有的學(xué)者提出，“新時(shí)代教育立法的價(jià)值取向要從規(guī)范管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刂贫日x、整體利益的平衡和教育主體的保護(hù)”[27]。歸根結(jié)底就是用“平衡之法”取代“管理之法”，這才是實(shí)現(xiàn)高等教育法治化的必由之路。

4 未來(lái)我國(guó)高等教育法治化完善路徑探析

4.1 立法：加強(qiáng)高等教育法規(guī)的法制建設(shè)

現(xiàn)行《高等教育法》及其一系列法律規(guī)范呈現(xiàn)出宣誓性、倡導(dǎo)性和政策性規(guī)則，模糊了政策與法律之間的邊界，降低了高等教育法律規(guī)范的權(quán)威性和規(guī)范性，甚至還包涵諸多“軟性”規(guī)則。未來(lái)高等教育立法要積極推動(dòng)將政策向法律的轉(zhuǎn)變，賦予其應(yīng)有之法律效能,“需要以法治化來(lái)規(guī)制高等教育政策化”[28]。盡管在1977-2009年期間，我國(guó)出臺(tái)的各類教育法規(guī)政策總計(jì)331項(xiàng)[29]，已經(jīng)形成了相對(duì)完善的教育法規(guī)體系，但整體的立法位階不高、立法層次不清，且各類規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性和銜接性不強(qiáng)，容易造成邊界不清，甚至相互矛盾。所以，迫切需要解決高等教育法律體系化問(wèn)題。一是立法部門要加強(qiáng)教育法規(guī)體系化的頂層設(shè)計(jì)，避免在立法過(guò)程中偏向教育行政主管部門的立法傾向性；二是在立法過(guò)程中，兼顧統(tǒng)籌與教育領(lǐng)域相關(guān)的其他有關(guān)領(lǐng)域的法治協(xié)調(diào)，做到分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)、精準(zhǔn)施法，提升立法的延展性；三是做好與有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性法律文件的統(tǒng)一性，兼顧立法位階，確保立法的應(yīng)然狀態(tài)。

4.2 執(zhí)法：保障高等教育法規(guī)的有效實(shí)施

法律的生命在于實(shí)施和適用[30]，“只有通過(guò)貫徹法律才能轉(zhuǎn)化為實(shí)然秩序，調(diào)節(jié)社會(huì)生活，發(fā)揮規(guī)范功效，實(shí)現(xiàn)立法目的”[31]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高等教育執(zhí)法非常薄弱，甚至在有些省份從未進(jìn)行過(guò)教育執(zhí)法，“重立法、輕執(zhí)法”的現(xiàn)象難以與高等教育法治化相耦合。在高等教育執(zhí)法領(lǐng)域，首先，應(yīng)當(dāng)明確的是執(zhí)法主體與執(zhí)法權(quán)限，獲得其合法的權(quán)力性來(lái)源；其次，遵循基本的執(zhí)法程序，切實(shí)有效維護(hù)高等教育法律法規(guī)的實(shí)施，摒棄以行政命令代替教育執(zhí)法的觀念和做法；最后，加大人大的監(jiān)督和教育執(zhí)法力度的檢查，將日常管理與監(jiān)督檢查相區(qū)別，強(qiáng)化高等教育執(zhí)法的價(jià)值。

4.3 司法：明確高等教育法規(guī)的權(quán)力范圍

司法的介入是實(shí)現(xiàn)高等教育法治化的邏輯起點(diǎn)，高等學(xué)校師生的法定權(quán)利得到了一定程序上的保護(hù)，也是高等教育法治進(jìn)步的重要表現(xiàn)。高等教育法治化的主要表現(xiàn)為實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范，其中，實(shí)體性規(guī)范的核心在于在法律的框架內(nèi)去評(píng)價(jià)當(dāng)事人之間權(quán)利與義務(wù)以及權(quán)力與義務(wù)關(guān)系，這也是《高等教育法》本應(yīng)體現(xiàn)的司法功能。程序性規(guī)范的核心在于確定糾紛是否屬于司法管轄范圍和如何確定原被告主體資格，提升法律語(yǔ)用的準(zhǔn)確性，以準(zhǔn)確判斷是否屬于行政復(fù)議，亦或行政訴訟，避免司法實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相互推諉而導(dǎo)致“救濟(jì)無(wú)門”。當(dāng)司法介入審查后，應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待高校的自主權(quán)，人民法院在審理具體案件的同時(shí)，只應(yīng)對(duì)懲戒的合法性作出審查，不能將懲戒的合理性納入到司法審查的范圍[32]。總之，司法的裁判之價(jià)值一方面在于追求依法裁判，另一方面也在于追求法的安定性與穩(wěn)定性，“在具體的細(xì)節(jié)上，以逐步的公正來(lái)實(shí)現(xiàn)更多的正義”[33]。

習(xí)近平總書記2018年在考察北京大學(xué)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們要認(rèn)真吸收世界上先進(jìn)的辦學(xué)治理經(jīng)驗(yàn)，更要遵循教育規(guī)律，扎根大地辦中國(guó)大學(xué)?！盵34]在清華大學(xué)慶祝建校110周年之際，習(xí)近平總書記考察清華大學(xué)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)高等教育要立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局?！盵35]在即將啟動(dòng)的《高等教育法》修改過(guò)程中，在明確高校主體地位的同時(shí)，我們要明確與所在地省級(jí)政府之間的關(guān)系，確保學(xué)術(shù)自主權(quán)，在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，構(gòu)建具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)治理體系，在法治化軌道下實(shí)現(xiàn)行政與學(xué)術(shù)相互分離、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，以推動(dòng)高等院校法治化發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“高等教育與祖國(guó)共進(jìn)、與時(shí)代同行”的總體要求。

注釋：

①例如，全國(guó)各類高等教育在學(xué)總規(guī)模4002萬(wàn)人，高等教育毛入學(xué)率51.6%。全國(guó)共有普通高等學(xué)校2688所(含獨(dú)立學(xué)院257所)，比上年增加25所，增長(zhǎng)0.94%。其中，本科院校1265所，比上年增加20所；高職(?？?院校1423所，比上年增加5所。全國(guó)共有成人高等學(xué)校268所，比上年減少9所；研究生培養(yǎng)機(jī)構(gòu)828個(gè)，其中，普通高等學(xué)校593個(gè),科研機(jī)構(gòu)235個(gè)。普通高等學(xué)校校均規(guī)模11260人，其中，本科院校15179人，高職(?？?院校7776人。又如，普通高等學(xué)校校舍建筑面積101248.41萬(wàn)平方米，比上年增加3534.85萬(wàn)平方米；教學(xué)科研儀器設(shè)備總值6095.08億元，比上年增加562.02億元。(2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào), http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.)

②例如，研究生招生91.65萬(wàn)人，其中，招收博士生10.52萬(wàn)人，招收碩士生81.13萬(wàn)人。在學(xué)研究生286.37萬(wàn)人，其中，在學(xué)博士生42.42萬(wàn)人，在學(xué)碩士生243.95萬(wàn)人。畢業(yè)研究生63.97萬(wàn)人，其中，畢業(yè)博士生6.26萬(wàn)人，畢業(yè)碩士生57.71萬(wàn)人。又如，普通本?？普猩?14.90萬(wàn)人，比上年增加123.91萬(wàn)人，增長(zhǎng)15.67%；在校生3031.53萬(wàn)人，比上年增加200.49萬(wàn)人，增長(zhǎng)7.08%；畢業(yè)生758.53萬(wàn)人，比上年增加5.22萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.69%。另有五年制高職轉(zhuǎn)入專科招生46.00萬(wàn)人；?？破瘘c(diǎn)本科招生31.75萬(wàn)人。再如，成人本?？普猩?02.21萬(wàn)人，比上年增加28.90萬(wàn)人，增長(zhǎng)10.57%；在校生668.56萬(wàn)人，比上年增加77.57萬(wàn)人，增長(zhǎng)13.13%；畢業(yè)生213.14萬(wàn)人，比上年減少4.60萬(wàn)人，下降2.11%。全國(guó)高等教育自學(xué)考試學(xué)歷教育報(bào)考596.37萬(wàn)人次，取得畢業(yè)證書48.98萬(wàn)人。(2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào), http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.)

③對(duì)于特殊學(xué)生群體權(quán)利的保護(hù)，2015-2017年，共有2.89萬(wàn)名殘疾學(xué)生通過(guò)普通高考被普通高校錄取，其中2015年8508人，2016年9592人，2017年10818人。(中國(guó)殘聯(lián).近年來(lái)殘疾學(xué)生被普通高校錄取人數(shù)逐年升高, https://www.sohu.com/a/252741609_198066.)

④積極推動(dòng)教育均衡化發(fā)展，著力保障貧困學(xué)生受教育機(jī)會(huì)。針對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生上重點(diǎn)高校困難問(wèn)題，實(shí)施重點(diǎn)高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃，年度招生規(guī)模從2012年的1萬(wàn)人逐年增至2018年的10.38萬(wàn)人,初步形成了保障農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生上重點(diǎn)高校的長(zhǎng)效機(jī)制。(教育部對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第2193號(hào)建議的答復(fù), http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_ghs/201910/t20191016_403780.html.)

⑤例如，涉及學(xué)校外部治理方面出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》(2014年)、《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》(2014年)、《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管服優(yōu)化服務(wù)改動(dòng)的若干意見(jiàn)》(2017年)。又如，涉及學(xué)校內(nèi)部治理方面出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》(2011年)、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》(2014年)。