政府在我國高校智庫建設(shè)中的缺位與補(bǔ)位*

王鳳秋 朱康莉 （哈爾濱師范大學(xué)）

近年來，我國各地高校立足于地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，競相建立起服務(wù)于政府決策咨詢的科研機(jī)構(gòu)，即高校智庫。它是一種隸屬于高校的、與傳統(tǒng)院系相獨(dú)立的專門從事政策研究的學(xué)術(shù)組織，生產(chǎn)政策知識并影響政策的制定和實(shí)施。相對于官方智庫來說，高校智庫具有特殊性和獨(dú)立性，其聲音更加直率，觀點(diǎn)更加客觀，表達(dá)方式也更加靈活。尤其重要的是，由于立場、視野以及分析問題的角度不同，高校智庫的研究成果更有助于政府的科學(xué)決策。雖然我國的智庫規(guī)模已經(jīng)躍入世界前列，但是高校智庫無論是規(guī)模還是影響力并沒有達(dá)到應(yīng)用的地位。這方面的原因固然很多，但政府在高校智庫建設(shè)發(fā)展中角色的缺位，也是導(dǎo)致高校智庫建設(shè)發(fā)展滯后不能忽略的因素。因此，只有認(rèn)清政府在高校智庫建設(shè)中的地位和作用，才能有利于高校智庫的發(fā)展壯大。

一 政府在我國高校智庫建設(shè)中的作用

作為決策咨詢機(jī)制中的兩個重要主體，政府和高校的關(guān)系緊密、不可分割。高校智庫服務(wù)于政府，同時借助政府支持獲得發(fā)展的驅(qū)動力。政府受益于高校智庫建設(shè)，同時也引導(dǎo)和保障各級各類高校智庫建設(shè)，這是高校智庫與政府關(guān)系密不可分的重要原因。由于高校智庫依附于高校而存在，高校必須通過內(nèi)部體制機(jī)制改革才能使高校智庫建設(shè)得以開展。但是目前，單純依靠高校自身的力量難以使智庫建設(shè)順利進(jìn)行。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015 年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》著重指出了政府在各級各類智庫建設(shè)中的主導(dǎo)地位、引導(dǎo)和保障作用，表明了政府與智庫合作共建的決心。主要包括三個方面[1]。

一是加強(qiáng)智庫建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。其一是政府要高度重視智庫建設(shè)，不斷完善智庫管理，使智庫建設(shè)成為政府決策科學(xué)化、法制化、民主化的重要推動力。其二是加大資金投入力度，要求各級政府要制定和實(shí)施扶持智庫發(fā)展的財政政策，逐步建立多元化、多渠道、多層次的資金投入保障體系。其三是加強(qiáng)智庫人才隊伍建設(shè)，要求各級黨委和政府要把人才隊伍建設(shè)作為智庫建設(shè)的重中之重，落實(shí)中國特色新型智庫高端人才培養(yǎng)計劃。鼓勵黨政機(jī)關(guān)與智庫之間的人才交流，推薦智庫專家到黨政部門掛職鍛煉。

二是引導(dǎo)智庫的管理體制改革。政府對智庫的引導(dǎo)是宏觀層面的，推進(jìn)智庫建設(shè)需要進(jìn)一步深化組織管理體制改革、經(jīng)費(fèi)管理體制改革、成果考評機(jī)制改革、國際交流合作機(jī)制改革等。其中，深化組織管理體制改革要求政府承擔(dān)宏觀指導(dǎo)上的責(zé)任，包括制定智庫建設(shè)的整體發(fā)展戰(zhàn)略、智庫建設(shè)所依據(jù)的政策法規(guī)和智庫發(fā)展的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建等等。還要在管理方式上追求創(chuàng)新，使智庫的管理體制不僅能把握正確方向，還能充滿創(chuàng)造活力。

三是健全智庫建設(shè)的制度保障體系。包括落實(shí)政府信息公開制度、建立政府購買決策咨詢服務(wù)制度、完善重大決策意見征集制度、建立健全政策評估制度等。其中，落實(shí)政府信息公開制度要求政府嚴(yán)格依據(jù)信息公開條例的規(guī)定，主動并及時向社會發(fā)布信息。建立政府購買決策咨詢服務(wù)制度要求建立政府主導(dǎo)、社會參與的決策咨詢服務(wù)系統(tǒng)，以滿足政府部門多層次、多樣化的決策需要。

目前，我國高校智庫的數(shù)量已占我國智庫總數(shù)的1/3[2]，其影響力也在我國智庫體系中占據(jù)日益重要的地位。作為智庫的一種重要形式，高校智庫需要政府參與共建。政府參與高校智庫建設(shè)，是互利雙贏的必要之舉。一方面，高校智庫的研究成果能使政府增強(qiáng)處理實(shí)際問題的能力，從而達(dá)到科學(xué)民主執(zhí)政的目的；另一方面，政府部門也能通過建立政策法規(guī)、財政撥款等形式為高校智庫提供良好的外部環(huán)境，促進(jìn)高校智庫的內(nèi)部體制機(jī)制變革，使高校智庫作為“智囊團(tuán)”“思想庫”的作用得到充分發(fā)揮。

二 政府在高校智庫建設(shè)中的缺位

相比國外的高校智庫，我國的高校智庫地位和作用遠(yuǎn)沒有充分顯現(xiàn)。美國的智庫大約有70%多是高校智庫，澳大利亞也有一半的智庫是在高校。高校智庫建設(shè)少不了政府的保障和推動，政府為高校智庫建設(shè)提供支持力和驅(qū)動力。然而，由于政府在高校智庫建設(shè)中的責(zé)任缺失，也一定程度上導(dǎo)致了高校智庫自身發(fā)展的滯后。政府在高校智庫建設(shè)中的缺位主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

（一）政府對高校智庫作用的重視力度不大

1 .政府的支持力度不大。政府作為高校智庫研究成果的采納者，其大力支持是高校智庫發(fā)展的直接動力。在我國常見的智庫類型中，黨政軍智庫和民間智庫占多數(shù)，而高校智庫僅占少數(shù)。此外，高校智庫不僅在數(shù)量上處于弱勢地位，在對政府的政策建言上也難以得到青睞。盡管獨(dú)特的學(xué)科優(yōu)勢和強(qiáng)大的人才優(yōu)勢是高校智庫的兩大優(yōu)勢，但政府對高校智庫研究成果的需求小。有研究顯示，高校智庫的研究成果產(chǎn)出眾多，但能夠被政府采納的不足千條。在政府政策的咨詢、制定、評價、監(jiān)督等公共決策過程中，高校智庫很難有話語權(quán)，也就是說，高校智庫實(shí)際上處于被動地位。

2 .政府的經(jīng)費(fèi)投入不足。目前，我國政府還沒有建立高校智庫建設(shè)的專項經(jīng)費(fèi)籌措與使用制度，這表明了政府在經(jīng)費(fèi)保障方面的責(zé)任缺失，也說明了政府對高校智庫服務(wù)政府決策和社會發(fā)展的重大意義認(rèn)識不夠。我國的高校智庫具有官方性質(zhì)，其研究成果主要面向各級政府機(jī)構(gòu)，因此可以說，它們的主要服務(wù)對象是政府。然而，依靠政府財政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)的高校智庫非常少，絕大多數(shù)都是以校方的撥款為主，這種自食其力以維持生存的方式必將影響其研究的深入性。此外，由于大部分高校智庫的研究范圍都局限于哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域，其獲得的科研經(jīng)費(fèi)數(shù)額相對于自然科學(xué)范疇來說都十分有限。因?yàn)槿狈ｍ椊?jīng)費(fèi)支持，阻礙了許多高校智庫進(jìn)一步開展研究項目和發(fā)揮研究水平。

（二）政府對高校智庫管理體系的引導(dǎo)力度不足

1 .未能充分發(fā)揮對高校智庫研究團(tuán)隊建設(shè)的引導(dǎo)作用。組織結(jié)構(gòu)不嚴(yán)密、研究團(tuán)隊不穩(wěn)定，是目前我國高校智庫建設(shè)中存在的主要問題之一。就研究人員的數(shù)量而言，我國高校薈萃了80%以上的社科力量、近半數(shù)的兩院院士、60%的“千人計劃”入選者，以及規(guī)模龐大的研究生、本科生隊伍[3]。但存在的主要問題卻是，大部分研究機(jī)構(gòu)總體上看隊伍比較龐大，但實(shí)際上并沒有專門的研究人員和穩(wěn)定的研究團(tuán)隊。另一方面，由于高校智庫的研究成果多局限于專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究上，多數(shù)研究團(tuán)隊缺乏“智庫研究能力”[4]。也就是說，大部分高校智庫研究時遵循的思路、采取的方法和產(chǎn)出的成果上均屬于學(xué)術(shù)型，而不是以為政府決策建言獻(xiàn)策的應(yīng)用型。理論上講，高校智庫旨在研究與當(dāng)前各種社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的戰(zhàn)略問題和政策問題，如果僅從學(xué)術(shù)研究的視角出發(fā)，其產(chǎn)出的成果多“學(xué)術(shù)性”而少“應(yīng)用性”。而高校智庫研究團(tuán)隊的建設(shè)與政府的引導(dǎo)作用息息相關(guān)。

2 .政府沒有建立起高校智庫研究成果發(fā)布平臺。高校智庫的生命力在于其影響力，影響力是智庫賴以生存的核心競爭力，而影響力的獲得直接取決于智庫研究成果的宣傳推廣[5]。高校智庫研究成果的影響力取決于其推廣的范圍。但是，目前高校智庫主要借助報刊、專題論著、網(wǎng)站、學(xué)術(shù)論壇、國際會議等形式的平臺來宣傳其研究成果，只有少部分高校智庫采用成果發(fā)布平臺來公開信息和共享資源。而且不像少數(shù)頂尖高校，以強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的方式實(shí)現(xiàn)合作共贏，多數(shù)普通高校各自為戰(zhàn)，單槍匹馬地搭建成果發(fā)布平臺，難以產(chǎn)生較大的社會影響力，由于個體高校在智庫數(shù)量和成果數(shù)量上處于弱勢地位，社會對其關(guān)注也有限。相對來說，社會各界對政府信息發(fā)布平臺的關(guān)注要遠(yuǎn)大于對高校成果發(fā)布平臺的關(guān)注。

（三）政府對高校智庫制度保障體系的建設(shè)力度不夠

1 .政府沒有建立起高校智庫運(yùn)行的市場競爭機(jī)制。目前，我國政府還未能建立起完善的高校智庫運(yùn)行的市場競爭機(jī)制。高校智庫作為專門為政府提供決策咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其研究成果多是以研究報告和建議書的方式呈現(xiàn)，以為政府提供有價值的政策建議為目的。嚴(yán)格來講，高校智庫的研究成果也是一種商品，只是相對于普通商品來說比較特殊，所以政府就不能違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要像購買社會服務(wù)一樣來購買其研究成果，以最大限度地調(diào)動高校智庫服務(wù)政府決策咨詢的積極性和主動性。

2 .政府未能建立高校智庫的成果考核評價機(jī)制。目前，我國高校智庫研究成果的考核評價機(jī)制還不健全。一方面，在評價高校智庫的研究成果時，基本上都是按照研究項目的級別、數(shù)量、研究成果的經(jīng)濟(jì)收益等量化指標(biāo)來評價，而研究成果的實(shí)際應(yīng)用率、同行競爭力、社會影響力等往往被忽視。另一方面，目前對高校智庫的成果評價主要由政府的行政機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)，其他的評價機(jī)構(gòu)不易介入，這樣的評價在實(shí)踐過程中難免會出現(xiàn)強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的現(xiàn)象，即“馬太效應(yīng)”[6]。對高校智庫而言，科學(xué)靈活的考核評價機(jī)制不僅能提高研究人員的積極性和創(chuàng)新性，而且還能保證研究成果的科學(xué)性與客觀性。

3 .政府沒有打通與高校智庫間的信息溝通渠道。高校智庫作為政府的決策咨詢機(jī)構(gòu)，必須依據(jù)客觀、完整、準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)。政府工作人員在社會管理的實(shí)踐中，所掌握的信息資源是文獻(xiàn)資料無法比擬的。因此，高校智庫的研究進(jìn)程離不開政府的參與，政府為高校智庫提供項目研究的基本信息數(shù)據(jù)，從而保證高校智庫研究成果的質(zhì)量。然而，政府與高校智庫間的信息溝通渠道不暢，信息交流存在障礙，導(dǎo)致高校智庫獲取信息的難度加大。一方面，高校智庫難以依靠政府信息公開獲取信息，更不能從政府手中直接獲取原始信息數(shù)據(jù)，自然就不能為研究成果的科學(xué)性和可操作性提供保障。另一方面，政府信息發(fā)布的及時性、公開渠道和公開程序都是影響智庫研究時效和質(zhì)量的因素。雖然高校智庫在與政府的日常交流中也能獲取重要信息，但為了獲取更加完整、準(zhǔn)確、及時的信息，需要建立定期的信息溝通機(jī)制，以確保高校智庫平等地享用政務(wù)信息資源，實(shí)現(xiàn)提供政府決策方案的機(jī)會均等[7]。

三 政府在高校智庫建設(shè)中的補(bǔ)位

政府在高校智庫建設(shè)中的缺位，有高校智庫自身建設(shè)的問題，諸如高校智庫在我國現(xiàn)有的智庫體系中處于新生代，發(fā)展規(guī)模不大。智庫的定位不明確，研究隊伍水平良莠不齊。研究領(lǐng)域范圍窄，成果缺乏針對性，傳播渠道有限，社會影響力較弱。高校智庫存在的這些問題使得政府某種程度上忽視了高校智庫的作用，造成了在高校智庫建設(shè)和發(fā)展過程中的缺位現(xiàn)象。

但是政府的重視和支持能夠幫助高校智庫走出發(fā)展的困境，主客觀作用統(tǒng)一發(fā)揮，就能夠發(fā)揮高校智庫戰(zhàn)略研究、政策建言、人才培養(yǎng)、輿論引導(dǎo)、公共外交的重要功能，真正成為國家的專業(yè)智囊團(tuán)。因此，政府的支持是制約高校智庫發(fā)展的一個重要因素，探尋政府在高校智庫建設(shè)中的補(bǔ)位措施實(shí)屬必要。

（一）加大對高校智庫重視力度

1 .加大政府支持力度。高校智庫的發(fā)展離不開政府的支持，但也并不意味著高校智庫要完全處于政府的絕對掌控之中，高校智庫依舊需要保持獨(dú)立性與特殊性。政府要加大對高校智庫的需求，改變以“命題作業(yè)”的傳統(tǒng)方式，將項目交給高校智庫進(jìn)行研究的現(xiàn)狀，從而防止權(quán)力濫用。正如普通產(chǎn)品一樣，高校智庫所生成的知識產(chǎn)品也要以交換和自由競爭的方式來實(shí)現(xiàn)其價值。政府應(yīng)該遵循市場化的運(yùn)作規(guī)律，保證思想市場的公平競爭，通過招標(biāo)、合同等購買服務(wù)形式使高校智庫能夠和官方智庫公平競爭，在競爭中獲得項目研究，在保證高校智庫研究的客觀公正性的同時，還能擴(kuò)大高校智庫研究項目的資金渠道，同時能夠保證政府決策的科學(xué)性，避免權(quán)力尋租和利益壟斷。此外，政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的基金項目以維持高校智庫的運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)高校智庫的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，同時激勵高校智庫之間形成良性競爭的局面。

2 .加大經(jīng)費(fèi)投入力度。高校智庫是高校自身或借助其他機(jī)構(gòu)、團(tuán)體的力量創(chuàng)辦的、依附于高校的致力于政策研究和決策咨詢的組織機(jī)構(gòu)。高校智庫研究經(jīng)費(fèi)主要通過校方撥款、基金會、企業(yè)資助或私人捐贈等途徑獲得，政府在經(jīng)費(fèi)保障方面卻沒有發(fā)揮重要作用。政府可以在創(chuàng)新資金中設(shè)置專門的高校智庫建設(shè)資助資金，借助專項智庫建設(shè)資金，建立激勵機(jī)制、競爭機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，按照分級分類管理、持續(xù)滾動支持的原則，發(fā)揮高校學(xué)科優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，以實(shí)際問題和研究領(lǐng)域?yàn)閷?dǎo)向，在重點(diǎn)領(lǐng)域開展若干“智庫”建設(shè)，引領(lǐng)高校智庫建設(shè)沿著創(chuàng)新、務(wù)實(shí)的方向發(fā)展[8]。

（二）引導(dǎo)高校智庫管理體制改革

1 .促進(jìn)高校智庫形成高水平的研究團(tuán)隊。建設(shè)高水平的高校智庫的研究團(tuán)隊，政府也可以發(fā)揮積極作用。政府可借鑒美國的人才“旋轉(zhuǎn)門”的制定，通過推動智庫人才交流來促進(jìn)高校智庫形成高水平的研究團(tuán)隊。具體的做法是密切配合有關(guān)部門的工作，有組織地推薦高校智庫的骨干專家到政府部門和國際組織掛職任職，讓他們積累更多的實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)形成問題意識，開闊他們的研究視野。高校智庫也應(yīng)聘請有較高理論素養(yǎng)和實(shí)踐素養(yǎng)的黨政、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部參與高校智庫的研究工作，發(fā)揮他們的實(shí)踐優(yōu)勢，合作開發(fā)研究項目，形成政產(chǎn)學(xué)研用之間人才交叉流動的人才運(yùn)行機(jī)制，打造一只優(yōu)秀的智庫研究團(tuán)隊。[9]

2 .推動高校智庫建設(shè)高端成果的發(fā)布平臺。政府推動高校智庫建設(shè)高端成果的發(fā)布平臺，一是要構(gòu)建國內(nèi)外高校智庫交流平臺，順應(yīng)文化交流國際化的趨勢，聚焦國內(nèi)國際普遍關(guān)注的問題，鼓勵高校與國外頂尖智庫建立伙伴關(guān)系，舉辦高水平智庫論壇，塑造質(zhì)量高、口碑好的高校智庫成果發(fā)布品牌，發(fā)揮高校智庫引領(lǐng)社會輿論、促進(jìn)內(nèi)政外交的重要作用；二是要加強(qiáng)成果發(fā)布管理。制訂并實(shí)施《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范高校哲學(xué)社會科學(xué)成果發(fā)布管理的實(shí)施辦法》，規(guī)范成果發(fā)布流程，著力把好政治關(guān)和質(zhì)量關(guān)[10]。

（三）健全高校智庫建設(shè)的制度保障體系

1 .建立高校智庫運(yùn)行的市場競爭機(jī)制。高校智庫的研究成果是一種服務(wù)產(chǎn)品，政府和社會其他機(jī)構(gòu)可以通過購買智庫研究成果服務(wù)的方式促進(jìn)高校智庫建設(shè)。一方面，政府要為高校智庫運(yùn)行營造一種公平競爭的市場環(huán)境。營造公平競爭的市場環(huán)境，最重要的是采取項目招標(biāo)的形式讓各種類型的智庫參與公平競爭，并規(guī)范和公開研究項目的招投標(biāo)程序以確?！绊椖扛偁帯惫接行騕11]。另一方面，政府要建立高校智庫研究成果的市場定價機(jī)制。高校智庫研究成果的定價水平的高低，既反映了高校智庫當(dāng)前的研究能力，也反映了高校智庫的可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)市場的方式制定智庫成果的價格與并規(guī)范交易的程序，既能防止滋生“私相授受”式的權(quán)力尋租的腐敗，也能避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場怪圈[12]。

2 .推動建立高校智庫成果的考核評價機(jī)制。政府要推動建立高校智庫考核評價機(jī)制，一是要改進(jìn)科研評價，以成果質(zhì)量為評價導(dǎo)向，設(shè)定科學(xué)合理的分級分類評價標(biāo)準(zhǔn)，把能夠解決國家重大實(shí)際問題作為首要標(biāo)準(zhǔn)，采用全方位、多元化的綜合評價模式，建立以政府、企業(yè)、社會等為主體的多元評價制度體系。二是要改革項目管理，采取獎勵措施，對政府決策咨詢有巨大作用的科研成果要給予及時的激勵和持續(xù)的支持。關(guān)注重大現(xiàn)實(shí)問題，與實(shí)際工作部門協(xié)作確定科研項目選題，完善課題立項和申報制度，以提高項目設(shè)置的針對性與實(shí)用性[13]。

3 .建立起政府與高校智庫之間的信息溝通機(jī)制。高校智庫的建設(shè)，要在政府部門營造的公開、透明、及時的信息環(huán)境下才能進(jìn)行。因?yàn)楦咝Ｖ菐煅芯砍晒臅r效和質(zhì)量取決于政府部門向公眾發(fā)布相關(guān)信息的及時性、公開渠道和公開程序。建立信息流通機(jī)制，一方面要使高校智庫能夠及時獲取政府部門發(fā)布的研究信息。為了使高校智庫能夠及時獲取政府部門發(fā)布的信息，如若需要高校智庫提供決策咨詢建議的對策性問題，政府應(yīng)在第一時間通過公開的方式告知高校智庫，以便高校智庫在最短的時間內(nèi)給政府提供滿意的決策方案。另一方面，要使高校智庫獲得政府部門對項目研究的反饋意見。高校智庫的研究成果是否符合政府的意圖？需要聽取政府部門的反饋意見。高校智庫的研究報告呈交到政府部門，決策者有何反應(yīng)、是否采用？需要及時反饋，以便智庫明確研究方向與研究手段，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。與社會公共利益密切相關(guān)的決策事項，要借助政府的力量舉辦聽證會、論證會與座談會，而聽證的群體向政府反饋的意見和建議，對高校智庫來說更為難能可貴的。然而，召開會議和廣泛征集社會公眾的意見，并非高校智庫能夠操作的，而政府部門卻有能力協(xié)調(diào)和召開此類會議，幫助智庫與群眾、政府之間進(jìn)行深度溝通。

總之，高校智庫是我國智庫建設(shè)中應(yīng)當(dāng)給予重視的重要組成部分，具有天然的學(xué)術(shù)優(yōu)勢。如果能夠建設(shè)好高校智庫，充分發(fā)揮出高校智庫作用，對于政府決策的科學(xué)化，提高政府的社會治理能力具有積極的意義。而高校智庫建設(shè)也是高校服務(wù)于社會的方式之一，智庫的發(fā)展也會反哺于高校，促進(jìn)高校的科學(xué)研究和人才培養(yǎng)，提升高校的影響力。為此，無論政府還是高校都應(yīng)該強(qiáng)化高校智庫的建設(shè)意識，以積極主動的姿態(tài)協(xié)同一致地致力于高校智庫建設(shè)，把我國高校智庫建設(shè)成能夠參與國際合作與競爭的。為國家的戰(zhàn)略決策和社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策的高質(zhì)量的智囊機(jī)構(gòu)。