城填近郊土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策
——以鹽城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)步鳳鎮(zhèn)為例

陳琪祥

（江蘇省鹽城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)步鳳鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，江蘇鹽城224045）

自黨的十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來(lái)，全國(guó)各地不斷加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，深化農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展高效、安全、綠色、環(huán)保的都市農(nóng)業(yè)逐漸成為了我國(guó)大中型城市農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向[1]。江蘇省鹽城市南郊步鳳鎮(zhèn)幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，于2012年1月7日整建制劃入國(guó)家級(jí)鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。步鳳鎮(zhèn)現(xiàn)版圖總面積129 km2，其中耕地面積為6 940 hm2，是江蘇省著名的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。20世紀(jì)末，步鳳鎮(zhèn)棉花種植面積長(zhǎng)期穩(wěn)定在5 700 hm2左右，皮棉總產(chǎn)連續(xù)多年超過(guò)5 000 t，素有“華夏產(chǎn)棉第一鎮(zhèn)”的美稱(chēng)。2011年的中央一號(hào)文件出臺(tái)，鼓勵(lì)開(kāi)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，步鳳鎮(zhèn)也在不斷加大土地流轉(zhuǎn)力度。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，耕作制度由棉—麥輪作逐步過(guò)渡為稻—麥輪作。目前，全鎮(zhèn)常年種植優(yōu)質(zhì)小麥5 700 hm2，水稻5 100 hm2。截止2019年，已經(jīng)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)56家，其中面積134.0 hm2以上的4家，67.0～134.0 hm2的7家，13.3～67.0 hm2的45家；另外，面積在13.3～33.3 hm2的種植戶(hù)60個(gè)左右。土地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)4 200 hm2，規(guī)模種植面積占耕地面積的60%以上。

1 土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的優(yōu)越性

1.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例大幅提升

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地零碎化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生。土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）的流轉(zhuǎn)，即指擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)[2]。步鳳鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)后，大部分家庭農(nóng)場(chǎng)及種植大戶(hù)都實(shí)行稻—麥輪作。凡是流轉(zhuǎn)的區(qū)域，農(nóng)場(chǎng)主都會(huì)對(duì)原來(lái)田塊進(jìn)行機(jī)械平整，開(kāi)挖排水溝，建設(shè)防滲渠，使排灌十分方便。近幾年，政府也不斷加大土地整理力度，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例由2011年的38%提高到現(xiàn)在的83%，短短8年來(lái)，增加了45個(gè)百分點(diǎn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，較大幅度提升了農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。

1.2 土壤性狀得到進(jìn)一步改良

土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后，夏季5 700 hm2麥秸稈全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化全量還田，還田秸稈0.40 t/667 m2左右，還田率達(dá)100%。秋季5 100 hm2稻秸稈還田秸稈0.58 t/667 m2左右，還田率也達(dá)85%以上，年平均秸稈還田總量近1 t/667 m2。連續(xù)多年實(shí)施秸稈機(jī)械化全量還田，明顯改善了土壤理化性狀，促進(jìn)了土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的形成。已流轉(zhuǎn)的4 200 hm2土地平均土壤容重由原來(lái)的1.55 g/cm2降低到1.39 g/cm2，降低了10.3%；土壤有機(jī)質(zhì)含量由原來(lái)的1.31 g/kg提高到現(xiàn)在的1.69 g/kg，增加了29%。

1.3 全程機(jī)械化水平得到提高

土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，經(jīng)過(guò)土地整理，全部實(shí)現(xiàn)條田化，一般田塊長(zhǎng)度在400 m左右，寬度50～70 m，單塊農(nóng)田面積在2.4 hm2左右，十分有利于機(jī)械化作業(yè)。秋播小麥從播種、施肥、打藥到收獲，夏插水稻除部分雜交稻制種父母本人工栽插以外各個(gè)環(huán)節(jié)，全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)。機(jī)械化作業(yè)水平由2017年的81%提高到現(xiàn)在的97%，不僅提高了肥料、農(nóng)藥的利用率，還大大降低了勞動(dòng)力成本，稻麥平均用工減少10.6個(gè)/667 m2，扣減機(jī)械作業(yè)成本，增效達(dá)150元/667 m2。

1.4 種植效益明顯提高

據(jù)步鳳鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心近幾年田間測(cè)產(chǎn)數(shù)據(jù)，2017—2019年，小麥平均產(chǎn)量428.8 kg/667 m2，水稻平均產(chǎn)量585.5 kg/667 m2，較周邊農(nóng)戶(hù)分別增加43.5、65.9 kg/667 m2。稻—麥輪作純效益為350～420元/667 m2。而常規(guī)個(gè)體種植戶(hù)如果計(jì)算人工費(fèi)用，投入產(chǎn)出比基本維持在1︰1左右，種田基本無(wú)效益可言。

1.5 農(nóng)民工資性收入增加

步鳳鎮(zhèn)現(xiàn)有家庭農(nóng)場(chǎng)56家，其他種植大戶(hù)60戶(hù)，參與田間、場(chǎng)地管理的人員達(dá)278人，這部分人員年工資性收入在2.06萬(wàn)元左右。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，解放了大批勞動(dòng)力，步鳳鎮(zhèn)外出打工人員從2012年的7 150人增加到現(xiàn)在的14 580人。據(jù)步鳳黃海農(nóng)商銀行信息，截止2019年底，存款余額為32億元人民幣。2013—2019年，平均年遞增超過(guò)1億元，這還不包括區(qū)域內(nèi)常熟、大豐、射陽(yáng)等農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)民存款。

2 土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

2.1 糧食種植效益越來(lái)越低

小麥托市價(jià)從2017年連續(xù)3年每年調(diào)低3分，2019年，價(jià)格僅為2.24元/kg。粳稻2018年國(guó)家出臺(tái)的保護(hù)價(jià)為3.00元/kg，2019年降至2.60元/kg，降低了15.38%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，肥料上漲了10%左右，農(nóng)藥特別是殺菌劑，有的品種上漲幅度超過(guò)100%。以2018年為例，稻—麥輪作產(chǎn)量維持在上年水平的情況下，因稻麥銷(xiāo)售價(jià)格降低農(nóng)場(chǎng)主就減少收入260元/667 m2。

2.2 涉農(nóng)補(bǔ)貼政策及執(zhí)行上有偏差

國(guó)家明文規(guī)定，農(nóng)業(yè)支持（耕地地力）保護(hù)補(bǔ)貼由種植主體享受。但步鳳鎮(zhèn)由于在2011年開(kāi)始，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議就規(guī)定，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼由原來(lái)的農(nóng)戶(hù)享受，家庭農(nóng)場(chǎng)主只享受良種補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)2項(xiàng)補(bǔ)貼。2016年國(guó)家出臺(tái)政策，將3項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)（耕地地力保護(hù)）補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為120元/667 m2。該鎮(zhèn)在執(zhí)行政策的時(shí)候，按照2015年農(nóng)戶(hù)和家庭農(nóng)場(chǎng)主實(shí)際享受的補(bǔ)貼金額（農(nóng)戶(hù)享受的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為82.8元/667 m2；家庭農(nóng)場(chǎng)主及大戶(hù)享受的糧食直補(bǔ)20元/667 m2，小麥良種補(bǔ)貼10元/667m2，水稻良種補(bǔ)貼15元/667m2）進(jìn)行了分割，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶(hù)80元/667 m2，家庭農(nóng)場(chǎng)主40元/667 m2。

2.3 土地流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制

步鳳鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂終止日期基本都為二輪承包結(jié)束，即2018年12月31日。協(xié)議大多數(shù)明確，土地租金每5年在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加5%，或提高50元/667 m2，但沒(méi)有標(biāo)注如果糧價(jià)下行時(shí)對(duì)租金如何進(jìn)行調(diào)整。家庭農(nóng)場(chǎng)主在糧價(jià)下行、遭遇自然災(zāi)害、種田沒(méi)有效益甚至虧本的情況下，很有可能出現(xiàn)棄租跑路的現(xiàn)象。而土地流轉(zhuǎn)協(xié)議都是村居和家庭農(nóng)場(chǎng)主簽訂，農(nóng)戶(hù)與村居的約定必須履行，如果農(nóng)場(chǎng)主等老板一旦毀約跑路，就目前種植糧食的效益，農(nóng)戶(hù)自然不會(huì)再接手已流轉(zhuǎn)的土地，將可能會(huì)出現(xiàn)土地拋荒、政府還要支付土地流轉(zhuǎn)金的尷尬局面。顯然相關(guān)履約約束及保證保險(xiǎn)的機(jī)制沒(méi)有很好地建立起來(lái)。

2.4 抗御自然災(zāi)害能力仍很脆弱

農(nóng)業(yè)是個(gè)露天工廠，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，一旦遭遇自然災(zāi)害，往往造成減產(chǎn)減收。步鳳鎮(zhèn)有67 hm2左右雜交稻制種地，2013、2015、2016年3年遇到高溫，導(dǎo)致穎花退化，大面積減產(chǎn)；2014年花期遭遇嚴(yán)重低溫，形成自交結(jié)實(shí)，基本全軍覆沒(méi)。常規(guī)稻近幾年收獲期遭遇連續(xù)陰雨，不僅稻谷品質(zhì)遭受影響，也影響下茬小麥種植。其中，伍新村部分家庭農(nóng)場(chǎng)主有70 hm2水稻因收獲期推遲，以致后茬麥子無(wú)法播種。

2.5 農(nóng)機(jī)農(nóng)藝技術(shù)集成配套融合不夠

土地流轉(zhuǎn)以后，稻麥秸稈連續(xù)多年采用收獲后直接旋耕、犁耕等方式實(shí)施機(jī)械化全量還田，一是秸稈中的病原菌、蟲(chóng)卵、草籽隨著秸稈被耕翻入土，增加了下茬作物病蟲(chóng)草害的發(fā)生幾率；二是稻秸稈數(shù)量較大，冬季氣溫低，秸稈不易腐爛，導(dǎo)致秋播以后出苗不全，即使勉強(qiáng)出苗，也容易遭受凍害。這對(duì)實(shí)施秸稈機(jī)械化還田的田塊對(duì)下茬作物的播栽也提出了更高的要求，傳統(tǒng)的種植及田間管理方面的技術(shù)路線(xiàn)與秸稈機(jī)械化還田的要求配套融合還不夠。

2.6 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)仍很薄弱

《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》出臺(tái)以后，國(guó)家層面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面要求嚴(yán)格，不斷加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程各環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管。部分家庭農(nóng)場(chǎng)主雖然按要求不再使用禁用農(nóng)藥，但對(duì)限用農(nóng)藥概念模糊，超范圍使用農(nóng)藥現(xiàn)象仍較為普遍，年份安全間隔期把握不到位，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)較為淡薄，急待進(jìn)一步提高。

3 相關(guān)對(duì)策

3.1 明確政策扶持主體

對(duì)涉農(nóng)補(bǔ)貼按照上級(jí)文件的規(guī)定，按照誰(shuí)種植、誰(shuí)享受的原則，直接補(bǔ)貼給實(shí)際種植戶(hù)。如果在政策執(zhí)行過(guò)程中有矛盾，建議由地方政府出面協(xié)調(diào)。

3.2 加大政策扶持力度

對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置、農(nóng)業(yè)支持（耕地地力）保護(hù)、秸稈機(jī)械化還田、稻谷種植等涉農(nóng)補(bǔ)貼，建議在中央及省財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，地方也配套部分用于病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治、測(cè)土配方施肥等工作。同時(shí)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和支持力度，力爭(zhēng)做到應(yīng)保盡保，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的杠桿調(diào)節(jié)作用，降低家庭農(nóng)場(chǎng)主種植風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 健全租金調(diào)節(jié)與保險(xiǎn)機(jī)制

根據(jù)糧食銷(xiāo)售價(jià)格，綜合家庭農(nóng)場(chǎng)主收入狀況，對(duì)土地租金進(jìn)行靈活調(diào)整。調(diào)研表明，絕大多數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)主和種植大戶(hù)比較認(rèn)可實(shí)物抵租的辦法，即每畝田年租金按照一定數(shù)量的稻谷，結(jié)合當(dāng)年稻谷平均單價(jià)抵算。在常規(guī)年份、相關(guān)補(bǔ)貼到位的情況下，確保種植主體種糧有利可圖。同時(shí)，建立健全土地承租雙方履約約束機(jī)制。在有條件的情況下，引入商業(yè)化保險(xiǎn)機(jī)制。

3.4 培養(yǎng)高素質(zhì)的相關(guān)人才

在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中，由于集中管理需要投入更多的人力和物力，所以需要試著引入新的管理技術(shù)。要培養(yǎng)提高相關(guān)農(nóng)場(chǎng)的科學(xué)管理技術(shù)水平以及農(nóng)民的專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力，讓土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)更加規(guī)范合理。為了能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)推向現(xiàn)代化發(fā)展的道路，相關(guān)部門(mén)可以對(duì)職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的教育培訓(xùn)，主要內(nèi)容是農(nóng)場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)管理?？茖W(xué)的管理方法對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展有巨大的推進(jìn)作用[3]。

3.5 強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)

部分家庭農(nóng)場(chǎng)主原來(lái)是搞企業(yè)或者在其他領(lǐng)域從事與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的活動(dòng)，在農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面還是門(mén)外漢，因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，讓他們沒(méi)有后顧之憂(yōu)。如秋季稻秸稈還田也有一定的技術(shù)含量，要通過(guò)秸稈粉碎、犁深耕還田，并加強(qiáng)田間管理等辦法降低種植風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)地方政府要加大疏導(dǎo)力度，開(kāi)展土地綜合利用。