實(shí)施好民法典迫切需要強(qiáng)化農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)合同管理

民法典已經(jīng)頒布，并將于2021年1月1日正式實(shí)施。實(shí)施好民法典，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門除了應(yīng)加強(qiáng)研究承包地“三權(quán)分置”、第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年及土地流轉(zhuǎn)等方面的配套制度外，一項(xiàng)重要工作就是要強(qiáng)化農(nóng)村土地承包合同和流轉(zhuǎn)合同的管理。

加強(qiáng)合同管理，是農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢的需要。改革開放以來，我國(guó)陸續(xù)確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同生效而設(shè)立的基本規(guī)則。明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，對(duì)于穩(wěn)定承包人和流轉(zhuǎn)受讓人經(jīng)營(yíng)預(yù)期、保障長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)利益及加快流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)具有重要意義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為合同生效時(shí)即設(shè)立，而不是登記設(shè)立，符合農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、內(nèi)部成員承包經(jīng)營(yíng)的制度本質(zhì)，符合農(nóng)村地域廣闊、居住分散的客觀現(xiàn)實(shí)，方便了農(nóng)民群眾。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣在流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立，有利于提高流轉(zhuǎn)效率，便于形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但合同生效即設(shè)立突顯了承包合同和流轉(zhuǎn)合同的重要地位，并對(duì)合同管理提出了更高要求。由于農(nóng)村土地承包合同是承包地流轉(zhuǎn)合同的基礎(chǔ)，因此，承包地合同管理首先應(yīng)確保土地承包合同的規(guī)范化簽訂。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的明確，就意味著其進(jìn)一步流轉(zhuǎn)的閘門被打開，這自然有利于達(dá)成中央承包地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)，有利于放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，但“流轉(zhuǎn)順暢”的前提是“歸屬清晰”，而“歸屬清晰”的前提是簽訂規(guī)范的書面合同。

加強(qiáng)合同管理，是保障合同各方，尤其是農(nóng)戶合法權(quán)益的需要。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，是保障承包農(nóng)戶利益的需要，也為進(jìn)一步放活承包經(jīng)營(yíng)權(quán)奠定了基礎(chǔ)。明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，有利于流轉(zhuǎn)受讓方形成穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期、有利于流轉(zhuǎn)受讓方擔(dān)保融資、再流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而對(duì)于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快承包地流轉(zhuǎn)、形成規(guī)?；?yīng)具有重要意義。但民事權(quán)利也基本呈現(xiàn)“此消彼長(zhǎng)”的演變規(guī)律，流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營(yíng)權(quán)從債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)，在做實(shí)流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，意味著對(duì)流轉(zhuǎn)方承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶權(quán)利的更多限制。比如，新修正的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人解除流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格限制，第四十二條在原則規(guī)定承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的同時(shí)，列舉了承包方可以單方解除合同的四種情形，即受讓方擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，以及其他嚴(yán)重違約行為。同時(shí)，很多承包經(jīng)營(yíng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，同意流轉(zhuǎn)受讓方利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資，以及再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的后果不見得很明白。在這種情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門強(qiáng)化合同管理，不僅僅是指導(dǎo)、督促承包合同、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、備案、歸檔等基礎(chǔ)性工作，更重要的是要向承包經(jīng)營(yíng)戶和流轉(zhuǎn)受讓方講清楚這種制度變革對(duì)雙方利益的重大調(diào)整，讓流轉(zhuǎn)雙方在準(zhǔn)確把握利益變化和可能風(fēng)險(xiǎn)的情況下自愿流轉(zhuǎn)，并承擔(dān)相應(yīng)的后果。

加強(qiáng)合同管理，是公正、高效化解承包地糾紛的需要。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度的加快、規(guī)模的擴(kuò)大，尤其是承包地“三權(quán)分置”的成功入法，可以期待未來承包地流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)都將進(jìn)一步加快。權(quán)利轉(zhuǎn)讓越活躍，越有利于土地的節(jié)約集約利用。但權(quán)利流動(dòng)越頻繁，流轉(zhuǎn)的鏈條越長(zhǎng)，越需要產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程清晰，否則，不僅容易發(fā)生矛盾，且矛盾發(fā)生后不易解決。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依合同生效設(shè)立的情況下，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，尤其是基層承包合同及土地流轉(zhuǎn)管理部門，一定要從公正、高效化解承包地糾紛的高度，認(rèn)識(shí)加強(qiáng)承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理的重要意義，不僅要認(rèn)真引導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至幫助廣大承包戶訂立規(guī)范的承包合同、流轉(zhuǎn)合同，而且要根據(jù)實(shí)踐需要，針對(duì)普遍性問題及時(shí)出臺(tái)制度予以規(guī)范，要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地承包合同和流轉(zhuǎn)合同與企業(yè)之間商品交易合同的區(qū)別，要從更好發(fā)揮政府職能的角度，加強(qiáng)合同管理，為農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”創(chuàng)造更好的條件，積極推動(dòng)民法典更好實(shí)施。

（摘自《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2020年07月25日第003版，作者為中央黨校政法部教授劉銳）