農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)

徐冠清

（煙臺(tái)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)鄉(xiāng)村治理重要的組織基礎(chǔ)和資金來(lái)源，隨著我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革解決了村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)權(quán)障礙，同時(shí)保障了集體成員收益分配權(quán)。單純成立以村民利益最大化的股份制合作社或盈利最大化的公司模式都無(wú)法保障集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高效運(yùn)行，管理制度的公司化未配套相應(yīng)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)制度，現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式難以適應(yīng)市場(chǎng)化趨勢(shì)，不利于改革的進(jìn)一步深化，因此，為了更好地促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式改革勢(shì)在必行。實(shí)踐中村委會(huì)的“代管”行為已經(jīng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用，“合一”狀態(tài)可能會(huì)造成集體資產(chǎn)流失、運(yùn)營(yíng)效率低等問(wèn)題，厘清二者的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)發(fā)展的重要保證。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

2012年黨的十八大以來(lái)，以清產(chǎn)核資、確權(quán)到戶(hù)和股份制改革為核心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程不斷加快，改革開(kāi)始取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，明晰了集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，根本目的是盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。然而，當(dāng)前改革并為對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式做出進(jìn)一步籌劃，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于低效經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。

1.1 經(jīng)營(yíng)收入占比低

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，近十年全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)年均增速超10%，資產(chǎn)規(guī)模處于高速增長(zhǎng)階段，2018年已達(dá)4.24萬(wàn)億。資產(chǎn)規(guī)模的快速擴(kuò)張，一定程度上掩蓋了現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展不合理的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)為收入、支出結(jié)構(gòu)的不合理性不斷增強(qiáng)。

1.1.1 收入不合理

經(jīng)營(yíng)性收入依舊是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入來(lái)源，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)、自主發(fā)展能力的重要表征。但經(jīng)營(yíng)性收入增速波動(dòng)明顯，部分年份出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的理想狀態(tài)。從收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)收入占比連續(xù)下滑，補(bǔ)助性收入比重不斷提高?？梢?jiàn)，政府對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的扶持力度不斷上升，同時(shí)增加了對(duì)政府的依賴(lài)程度，長(zhǎng)期來(lái)看，降低了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我發(fā)展的積極性。“空殼村”長(zhǎng)期維持在70%的水平，也印證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏持續(xù)“造血”能力。

1.1.2 支出不合理

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支出不合理源于“政經(jīng)合一”體制下，服務(wù)職能與經(jīng)濟(jì)職能的矛盾性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行動(dòng)原則是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，經(jīng)濟(jì)性是最明顯特征；村委會(huì)的宗旨是為村民提供服務(wù)、支持社區(qū)建設(shè)，公益性是主要特征。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)成為村委會(huì)事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，而非獨(dú)立的行為主體，收益分配權(quán)掌握在村委會(huì)手中，導(dǎo)致利潤(rùn)過(guò)多流入社區(qū)建設(shè)中。經(jīng)營(yíng)性支出連年下降，服務(wù)性支出不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一經(jīng)濟(jì)主體普遍喪失資本再投入機(jī)制，規(guī)模擴(kuò)張幾乎處于停滯狀態(tài)。

1.2 農(nóng)民集體化意識(shí)較弱

農(nóng)民的集體化意識(shí)是指農(nóng)村參與集體事務(wù)、維持與集體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的熱情。農(nóng)村集體化意識(shí)在人民公社的瓦解以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織邊緣化的過(guò)程中不斷弱化，村委會(huì)成為農(nóng)村集體行動(dòng)的實(shí)際組織者與指揮者。農(nóng)民集體化意識(shí)在2006年取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”之后陷入低谷，這一政策減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也切斷了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員間重要的利益聯(lián)結(jié)。政府多次嘗試通過(guò)“一事一議”等制度重建農(nóng)民集體意識(shí)，然而，這種以財(cái)政力量扶持的制度不僅沒(méi)有提高農(nóng)民對(duì)集體的歸屬感，反而加劇了農(nóng)村集體事務(wù)對(duì)政府的依賴(lài)程度。“一事一議”政策效果偏離，原因在于“政經(jīng)合一”體制下，村委會(huì)控制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益分配權(quán)，切斷了成員與組織的直接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，集體互動(dòng)主體由成員與組織演變?yōu)榇迕衽c村委會(huì)。

1.3 集體資產(chǎn)收益分配矛盾加重

集體資產(chǎn)收益分配矛盾除了上述村委會(huì)的收益“掠奪”行為外，外來(lái)成員同原住民之間的矛盾越來(lái)越成為發(fā)達(dá)村莊面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題之一。外來(lái)成員的遷入沒(méi)有獲得農(nóng)村集體組織成員的身份與相應(yīng)權(quán)利，但在村委會(huì)“代管”狀態(tài)下，伴隨著村委會(huì)服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，村莊集體資產(chǎn)收益間接流向外來(lái)成員，導(dǎo)致集體成員平均收益損失。但外來(lái)成員獲得集體資產(chǎn)收益、享受均等服務(wù)的同時(shí)，卻沒(méi)有承擔(dān)集體成員相應(yīng)義務(wù)。這一權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等現(xiàn)狀，阻礙著農(nóng)村集體化意識(shí)的重建，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，同時(shí)村民內(nèi)部矛盾的激化也不利于村委會(huì)服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)。

1.4 代理人困境：內(nèi)、外部監(jiān)督失效

村干部貪腐行為近年來(lái)已有所減少，但其對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的阻礙作用依舊不能忽視。村委會(huì)在“政經(jīng)合一”體制下，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“代理人”，履行集體資產(chǎn)管理職能?！按砣死Ь场备词恰白晕冶O(jiān)督”體制的惡性循環(huán)：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的雙重失效。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部組織架構(gòu)與村委會(huì)高度融合，原本處于組織外部的村委會(huì)向內(nèi)部轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致外部監(jiān)督缺失。村干部行為長(zhǎng)期缺少制度環(huán)境的約束，僅靠賬務(wù)委托與地方政府監(jiān)督不能從根本上解決代理人困境。因此，如何在村級(jí)組織中建立一整套相對(duì)完善的制約與監(jiān)督機(jī)制，是有效約束代理人行為、降低監(jiān)督成本的重要路徑。

2 兩種治理經(jīng)驗(yàn)的比較

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理在不同的歷史階段可以歸納為兩種模式：一是80年代依托農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式；二是90年代以珠三角地區(qū)為代表的股份合作制模式。二者在改革初期經(jīng)歷了快速發(fā)展，“政經(jīng)合一”提高了短期經(jīng)營(yíng)組織效率，但實(shí)踐證明，在“政經(jīng)合一”體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)治理模式

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身是農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)，掌握著大量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移到了地方政府手中，意味著農(nóng)村集體資產(chǎn)管理“行政化”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也成為地方政府的重要稅收來(lái)源。90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制浪潮開(kāi)始涌現(xiàn)，背景是“政經(jīng)合一”體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差，甚至瀕臨破產(chǎn)，重要稅收來(lái)源反而成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。與之形成鮮明對(duì)比的是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)充分展現(xiàn)出市場(chǎng)活力，大大彌補(bǔ)了地方財(cái)政不足的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的同時(shí)意味著行政約束的自然剝離，“政經(jīng)分離”體制得以實(shí)現(xiàn)，也是改制成功的關(guān)鍵因素。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)困境的本質(zhì)是經(jīng)營(yíng)體制與市場(chǎng)化改革的背離，與當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革背景存在諸多相似點(diǎn)。一方面謀求與市場(chǎng)的快速對(duì)接，另一方面在嘗試參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于相對(duì)弱勢(shì)的不利地位。實(shí)際上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)無(wú)法照抄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變的治理模式，根本原因是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確分配到成員手中，在清晰的產(chǎn)權(quán)制度下，國(guó)有化或私有化路徑失去必要條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革提供了重要的實(shí)踐參考，“政經(jīng)分離”是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“騰飛”的重要制度前提。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)特別是利潤(rùn)分配權(quán)自主要求村委會(huì)剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有利于提高集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)化、降低服務(wù)職能負(fù)擔(dān)。

2.2 股份合作制治理模式

以珠三角地區(qū)為代表的股份制改革為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，其發(fā)展過(guò)程中的治理經(jīng)驗(yàn)也為現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了借鑒。股份制改革目的是通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，緩解代理人困境。然而實(shí)踐證明，股份制改革的不徹底性不僅沒(méi)有緩和代理人困境，反而為代理人尋租提供了更多機(jī)會(huì)。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是股份制改革依舊沒(méi)有將村委會(huì)權(quán)力剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，“代管”現(xiàn)狀未改變。

股份制改革后，成員身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|，享受清晰、合理的利潤(rùn)分配權(quán)。但由于村委會(huì)經(jīng)營(yíng)能力缺乏，經(jīng)濟(jì)職能無(wú)法充分履行，不得不選擇收益穩(wěn)定的依靠土地增值的租賃經(jīng)營(yíng)模式，這也是珠三角地區(qū)近郊村莊的普遍現(xiàn)實(shí)選擇。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成為集體股東的村民并未如公司股東那般表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況的關(guān)心，更多的注意力集中在短期分紅的多寡?？梢?jiàn)擁有內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的股東沒(méi)有依據(jù)制度設(shè)計(jì)履行監(jiān)督權(quán)，只是單方面享受收益分配權(quán)，導(dǎo)致對(duì)成為代理人的村委會(huì)未實(shí)現(xiàn)行為約束。

股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的重要實(shí)踐，但未建立基于“政經(jīng)分離”的內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制不能有效制約代理人行為，導(dǎo)致改革實(shí)踐與理論產(chǎn)生較大偏差。村委會(huì)權(quán)力剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)，不僅有利于經(jīng)營(yíng)效率的提高，還能夠改變當(dāng)前“自我監(jiān)督”困局，建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度?？梢?jiàn)，“政經(jīng)分離”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的重要制度性前提。

3 結(jié)論建議

3.1 盡快實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”

“政經(jīng)合一”是現(xiàn)階段制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”是實(shí)現(xiàn)治理有效的前提。一是村委會(huì)主要成員應(yīng)當(dāng)剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心崗位，但在無(wú)法滲透決策的崗位可以重合，這也有利于獲取村委會(huì)的外部支持；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要在人員分離的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)賬務(wù)分離，保證收益分配權(quán)自主；三是可以選擇優(yōu)勢(shì)社會(huì)資源參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理，但也要預(yù)防資本侵占隱患。最后，“政經(jīng)分離”并不意味著村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的放任，應(yīng)當(dāng)以外部支持者、監(jiān)督者的身份參與進(jìn)來(lái)，集體資產(chǎn)的收益也應(yīng)當(dāng)合理流入社區(qū)建設(shè)中，在農(nóng)村內(nèi)部形成良性互動(dòng)。

3.2 重建監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督主體

理想的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。內(nèi)部監(jiān)督主要是通過(guò)建立財(cái)務(wù)制度、決策審議制度、投票制度等現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)，是預(yù)防集體資產(chǎn)流失、保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的主要手段。外部監(jiān)督是以村委會(huì)為主體，在“政經(jīng)分離”體制下，支持村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，履行其管理集體資產(chǎn)職能。在“內(nèi)部-外部”監(jiān)督機(jī)制中，構(gòu)建職責(zé)清晰的權(quán)力關(guān)系，打破“自我監(jiān)督”現(xiàn)狀是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督有效的重要保障。

3.3 重建集體化意識(shí)

集體化意識(shí)直接表現(xiàn)為成員對(duì)集體行動(dòng)的認(rèn)可與參與程度，當(dāng)前農(nóng)村的集體行動(dòng)主要依賴(lài)于“一事一議”制度，本質(zhì)上是政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立基于成員內(nèi)部的集體行動(dòng)機(jī)制尤為重要，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)充手段在集體事務(wù)中發(fā)揮激勵(lì)作用，同時(shí)能夠緩解地方財(cái)政壓力。農(nóng)民集體化意識(shí)的重建需要強(qiáng)化成員與集體的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)結(jié)，既能夠平等享受集體帶來(lái)的好處，又要在集體需要個(gè)人參與時(shí)積極履行義務(wù)，二者缺一不可。另一個(gè)需要注意的問(wèn)題是，在履行義務(wù)、享受權(quán)利時(shí)要強(qiáng)調(diào)成員身份，特別是與普通村民加以區(qū)別，有利于提高成員的集體認(rèn)同感。

3.4 完善人才制度建設(shè)，提高經(jīng)營(yíng)水平

人力資源是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要資本。村干部擁有一定優(yōu)勢(shì)社會(huì)資本，能夠獲取較多外部支持，特別是“能人”型村莊，“政經(jīng)合一”體制短期內(nèi)能夠提高效率。但長(zhǎng)期來(lái)看，伴隨著村委會(huì)換屆等不利因素的出現(xiàn)，這種體制的增益將會(huì)逐漸消失。現(xiàn)代企業(yè)制度要求所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的管理人才有利于提高經(jīng)營(yíng)效率。建設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)人才制度，一是政府層面要通過(guò)集中培訓(xùn)，提高管理層經(jīng)營(yíng)水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效對(duì)接，二是要盡快打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外部人才引進(jìn)的排斥現(xiàn)狀，充分利用社會(huì)人才資源。