鄉(xiāng)村公交建設(shè)“最后一公里”的困境及對(duì)策研究
——基于對(duì)Z縣的實(shí)證分析

唐晨

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)，湖北 武漢 430074）

在“十三五”規(guī)劃中，中央提出要全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，努力縮小城市和鄉(xiāng)村發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必然離不開(kāi)農(nóng)村的公共交通建設(shè)，農(nóng)村的公交建設(shè)是打破城鄉(xiāng)隔膜，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵路徑[2]。在國(guó)家政策的支持下，全國(guó)各地開(kāi)始大力發(fā)展鎮(zhèn)村公交，村村公交。隨著鄉(xiāng)村公交建設(shè)的普及，其在對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)方面起到了一定的作用，然而，在鄉(xiāng)村公交建設(shè)中，仍存在著許多困難和問(wèn)題，如公交運(yùn)營(yíng)成本大，收益低；市場(chǎng)需求較小，上座率低；鄉(xiāng)村布局分散，公交路線不完善等。

1 Z縣鄉(xiāng)村公交建設(shè)的基本情況

在Z縣的通村公交正式運(yùn)營(yíng)之前，乘坐微型“面的”是當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕鲂蟹绞?，在一定時(shí)期內(nèi)滿足了城鄉(xiāng)居民的出行需求，但也暴露出許多問(wèn)題，如：經(jīng)營(yíng)主體多，不利于監(jiān)管；經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，影響城鄉(xiāng)交通秩序；車輛性能差，安全隱患大等問(wèn)題，這樣的客運(yùn)市場(chǎng)根本不能滿足群眾出行的需要。

面對(duì)Z縣客運(yùn)市場(chǎng)出現(xiàn)的種種問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣疀Q定大力推行鄉(xiāng)村公交的建設(shè)。在公交的投資運(yùn)營(yíng)方面，當(dāng)?shù)卣扇　罢畢⑴c、公司化經(jīng)營(yíng)”機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)引導(dǎo)社會(huì)的投資。在公交建成初期，Z縣客運(yùn)市場(chǎng)呈現(xiàn)著“城鄉(xiāng)公交”和“微型客運(yùn)”并存的局面，由于公交建成初期運(yùn)營(yíng)線路單一以及村民的出行習(xí)慣等原因，存在問(wèn)題的“微型客運(yùn)”未被取締，沒(méi)有因?yàn)楣贿\(yùn)營(yíng)開(kāi)通而消失，而是繼續(xù)存在于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)客運(yùn)市場(chǎng)中，與“城鄉(xiāng)公交”一并成為農(nóng)村居民的主要出行方式。

截止2016年，Z縣已經(jīng)開(kāi)通了十條城鄉(xiāng)公共交通線路，覆蓋近一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查的情況，在調(diào)查訪談的315人中，有176人的主要出行方式是公交出行，占總?cè)藬?shù)的56%，而僅有33人選擇“微型客運(yùn)”為主要出行方式。由此可見(jiàn)，“城鄉(xiāng)公交”出行已成為最主要的出行方式，取代了之前“微型客運(yùn)”在客運(yùn)市場(chǎng)中的地位。然而，在對(duì)“村民對(duì)于城鄉(xiāng)公交的了解狀況”的調(diào)查中，有67%的居民不清楚建設(shè)的資金來(lái)源，只有45%的居民了解“村村通”建設(shè)項(xiàng)目；在對(duì)“村民對(duì)于公交的滿意度調(diào)查中”，只有35%的村民對(duì)出行情況表示滿意，25%的村民對(duì)公交運(yùn)行布局和站點(diǎn)設(shè)置滿意，僅有33%的居民對(duì)公交投入的數(shù)量和質(zhì)量感到滿意。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可見(jiàn)，雖然公交出行已成為村民出行的主要方式，但是其中存在諸多問(wèn)題。

2 Z縣鄉(xiāng)村公交建設(shè)“最后一公里”的困境

2.1 公交建設(shè)難以反映村民真實(shí)需求

在鄉(xiāng)村公交建設(shè)決策中，村民參與權(quán)和表達(dá)話語(yǔ)權(quán)的渠道較少，他們的切實(shí)需求和意見(jiàn)很難反映到實(shí)際建設(shè)中去，村民只能根據(jù)政府提供的什么而消費(fèi)什么，根據(jù)政府提供多少而消費(fèi)多少，這并沒(méi)有反映村民的真實(shí)需求，雖然政府的本意是方便村民出行，但最終反而引起了村民的不滿，損害了村民的利益。在Z縣公交建設(shè)運(yùn)營(yíng)之前，政府在公交建設(shè)方案制定中沒(méi)有考慮到村民的切實(shí)需求，如公交線路，班次時(shí)間，站牌等的設(shè)置在實(shí)際運(yùn)行中引起了村民的不滿。在實(shí)地訪談中，發(fā)現(xiàn)大部分村民都對(duì)公交運(yùn)行感到不滿意，甚至有相當(dāng)一部分村民根本不了解“村村通”項(xiàng)目，這說(shuō)明政府在建設(shè)之前沒(méi)有向村民宣傳和普及該項(xiàng)工程帶來(lái)的好處，沒(méi)有征求村民的意見(jiàn)。

2.2 公交建設(shè)資金投入不足

自稅費(fèi)改革以后，基層政權(quán)向農(nóng)民收取的各種統(tǒng)籌提留被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)很快出現(xiàn)了“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資金嚴(yán)重短缺，僅能維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)中存在的問(wèn)題處于睜一只眼閉一只眼的尷尬局面。在Z縣的鄉(xiāng)村公交建設(shè)中，存在中央政府與地方政府的責(zé)任劃分不清，公共服務(wù)供給錯(cuò)位，缺位等問(wèn)題，對(duì)鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足，進(jìn)而使得鄉(xiāng)村公交線路難以在各村莊內(nèi)部覆蓋，因此當(dāng)?shù)卣卩l(xiāng)村公交建設(shè)中難以發(fā)揮其主體性作用。2016年Z縣公交線路只覆蓋了一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一些共同的特點(diǎn)，一是有旅游資源或特色產(chǎn)業(yè)，二是沿省道或主要公路布局，此舉可能還會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展差異進(jìn)一步加大，使鄉(xiāng)村公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象變得更加嚴(yán)重。

2.3 公交運(yùn)營(yíng)中的監(jiān)督“缺位”

Z縣政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)引導(dǎo)社會(huì)的投資，最終Z縣A公司獲得了城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。在具體的公交運(yùn)營(yíng)管理模式中，政府和該公司是一種“委托-代理”的關(guān)系，政府在將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給公司后，由于雙方之間的信息不對(duì)稱使得政府難以對(duì)公交公司進(jìn)行有效的監(jiān)督，因而追求利益最大化的私人公司在公交基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)中盡可能的節(jié)約成本，從而造成了公交站點(diǎn)站牌的設(shè)置不合理，公交投入的數(shù)量質(zhì)量不足以及公交運(yùn)營(yíng)的班次時(shí)間不符合實(shí)際出行情況等問(wèn)題。這雖然損害了村民的利益，造成了村民的不滿，但村民又不能對(duì)公司進(jìn)行有效的制約，村民向上申訴的機(jī)制受阻，所以公交公司在運(yùn)營(yíng)中以經(jīng)濟(jì)利益為主，而忽略了村民的利益和實(shí)際出行需求。

3 “多中心治理”：一種解決鄉(xiāng)村公交建設(shè)問(wèn)題的路徑選擇

3.1 多中心治理理論的要義

多中心治理理論由奧斯特羅姆提出，其作為一種新的公共管理范式，在政治學(xué)與公共管理等領(lǐng)域有著甚為廣泛的影響[3]。多中心理論是在多中心的概念上發(fā)展而來(lái)的，這一治理理論以自治治理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自主管理和自發(fā)秩序，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，自主的管理方式為公民提供了更多有效的選擇，是一種比行政壟斷管理更能實(shí)現(xiàn)供給目的的方式，實(shí)現(xiàn)了公共事務(wù)治理向人本化轉(zhuǎn)變。

該理論指出政府不再是唯一的供給主體，在公共服務(wù)產(chǎn)品的供給中，政府，企業(yè)和社會(huì)組織是一種即相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作的關(guān)系，其核心在于多個(gè)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，并通過(guò)該種方式來(lái)解決在公共服務(wù)供給中“政府缺位”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給由政府管理向多元治理改變。

3.2 多中心治理理論在鄉(xiāng)村公交建設(shè)中的應(yīng)用

多中心治理理論作為一種新的公共管理范式，公共服務(wù)是其核心內(nèi)容，治理理論倡導(dǎo)治理主體多元化，過(guò)程民主化，公民利益最大化，監(jiān)督過(guò)程法制化，有助于提高鄉(xiāng)村公交建設(shè)的質(zhì)量和效率，解決目前困境[4]。

3.2.1 治理主體的多元化

多中心治理強(qiáng)調(diào)在公共交通建設(shè)的供給中應(yīng)引入除政府以外的社會(huì)力量，形成多方治理的格局，以此來(lái)彌補(bǔ)政府在管理中的不足。以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)鄉(xiāng)村公共交通建設(shè)的供給和生產(chǎn)，以私人投資，企業(yè)協(xié)作和社會(huì)組織參與的形式彌補(bǔ)政府的“缺位”現(xiàn)象[5]，使鄉(xiāng)村公交建設(shè)在供給主體上從“單一性”走向“多元化”，是解決鄉(xiāng)村交通建設(shè)困境的前提和基礎(chǔ)。

3.2.2 治理過(guò)程的民主化

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的民主化，實(shí)現(xiàn)治理的科學(xué)性和民主性，平等的主體之間實(shí)現(xiàn)交往理性是理論中的重要部分。在實(shí)現(xiàn)多方參與的基礎(chǔ)上，公交建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)大多數(shù)村民的意愿和需求，多個(gè)中心參與治理使得在具體公交建設(shè)中存在競(jìng)爭(zhēng)與合作，這就有效的預(yù)防了政府“一言堂”和“屁股決定腦袋”的情況的發(fā)生，政府必須要做到信息公開(kāi)和決策的民主性，使得最終治理的結(jié)果能夠體現(xiàn)村民的有效需求和大多數(shù)人的意見(jiàn)。

3.2.3 公民利益的最大化

在多中心治理體制中，政府的角色從單一主體變成了多個(gè)主體之一，對(duì)于民眾信息和利益捕捉更為靈敏的農(nóng)村市場(chǎng)和社會(huì)可以有效的考量到民眾的利益，他們彼此之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和合作使得更高的效率成為民眾心中選擇的標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效解決政府在實(shí)際工作中無(wú)法考量民眾利益最大化的問(wèn)題。而民眾對(duì)于方案的選擇和評(píng)價(jià)又是供給方進(jìn)行公共服務(wù)供給的首要考慮因素，這樣就推動(dòng)了在鄉(xiāng)村公交建設(shè)中民眾的利益最大化。

4 結(jié)語(yǔ)

解決鄉(xiāng)村公交建設(shè)目前存在的困境不是一蹴而就的，是需要基于我國(guó)目前鄉(xiāng)村公交建設(shè)的現(xiàn)狀，并通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃以及切實(shí)可行的方法逐漸解決鄉(xiāng)村公交建設(shè)在“最后一公里”的困境。鄉(xiāng)村公交建設(shè)的核心在于按照以人為本的要求，強(qiáng)化鄉(xiāng)村公交建設(shè)的供給。鄉(xiāng)村公交建設(shè)的多元治理并不意味政府真正放手不管，而是應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能，做到不越位不缺位，把鄉(xiāng)村公交建設(shè)作為自己的重點(diǎn)工作，對(duì)于一些可以明確界定受益主體的鄉(xiāng)村公交建設(shè)部分，政府應(yīng)該加大支持力度，積極引導(dǎo)其他社會(huì)力量通過(guò)有償服務(wù)的方式提供鄉(xiāng)村公交建設(shè)所需的人力，物力和財(cái)力。此外，政府還需要完善和制定相關(guān)的法規(guī)政策，對(duì)鄉(xiāng)村公交建設(shè)的方式，行為，內(nèi)容，主體等進(jìn)行規(guī)范。鄉(xiāng)村公交建設(shè)的多元化治理的有效探索無(wú)論對(duì)于新農(nóng)村的建設(shè)還是實(shí)現(xiàn)民眾利益的最大化以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通建設(shè)的均等化都具有重大的意義。