健全解決民生問題的公共財(cái)政制度探討

李紅鳳

(蚌埠市委黨校,安徽 蚌埠 233040)

黨的十七大報(bào)告提出了努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo),這為公共財(cái)政制度的改革和完善指明了方向,也給各級財(cái)政部門提出了艱巨的任務(wù)。是值得財(cái)政部門認(rèn)真思考和研究的重要課題。

一、民生問題應(yīng)由公共財(cái)政提供保障

公共財(cái)政是政府為民理財(cái)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為,財(cái)政收入取之于民,財(cái)政支出理應(yīng)用之于民。所以,民生問題應(yīng)由公共財(cái)政提供保障。

1.公共財(cái)政的公共性特征要求保障民生問題

公共性是公共財(cái)政的鮮明特征,是公共財(cái)政的實(shí)質(zhì),滿足公共需要既是公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn),也是財(cái)政政策的立足點(diǎn),這就要求財(cái)政政策向公共需要或公共服務(wù)傾斜。而民生問題,就是指人民的生計(jì)問題,一般指人民群眾的吃、穿、住、用、行、生、老、病、死等方面。近幾年,國家財(cái)政支出逐步向以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)傾斜,這是財(cái)政職能的根本轉(zhuǎn)變,它突出了公共財(cái)政的民生特色,符合公共財(cái)政滿足公共需求的本質(zhì)要求。

2.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的市場失靈要求公共財(cái)政保障民生問題

在市場經(jīng)濟(jì)體制下,市場機(jī)制在配置資源中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,但它對于公共產(chǎn)品合理配置、社會(huì)分配不公、宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定等市場失靈領(lǐng)域無法有效發(fā)揮作用,也無法從根本上滿足社會(huì)成員的基本生存與發(fā)展要求。而社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),其生產(chǎn)的目的在于最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要,其本質(zhì)是逐步消除兩極分化、最終達(dá)到共同富裕。在現(xiàn)階段,要合理、有效地配置有限的資源、彌補(bǔ)市場失靈、滿足人民需要,通過財(cái)政機(jī)制發(fā)揮作用。公共財(cái)政最重要的職能是合理配置公共資源、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平分配,達(dá)到有效彌補(bǔ)市場失靈領(lǐng)域、糾正負(fù)的外部效應(yīng)的作用。因此,解決民生問題是政府、財(cái)政的應(yīng)盡職責(zé)。

3.以人為本的科學(xué)發(fā)展理念要求公共財(cái)政保障民生問題

堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展理念,就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo),堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,這也是我國公共財(cái)政的目標(biāo)和方向。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派提出“福利最大化”原則,要求居民大致均等地享受民生。1998年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞?森認(rèn)為:福利的創(chuàng)造主要依靠建立在個(gè)人能力基礎(chǔ)上的獲取商品的機(jī)會(huì)和活動(dòng)。如果政府能夠提供一個(gè)能使每個(gè)人大致均等地享受教育、國民健康與就業(yè)等基本民生制度,那就為個(gè)人的全面發(fā)展奠定基礎(chǔ),同時(shí)每一個(gè)人就有可能具備創(chuàng)造福利的能力。這樣,國民福利水平就會(huì)明顯提高,社會(huì)也將變得安康、穩(wěn)定與和諧。所以,在堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展理念要求下,我國公共財(cái)政應(yīng)堅(jiān)持“民生”取向,保障民生問題。

二、當(dāng)前公共財(cái)政在保障民生方面存在的制度缺陷分析

近幾年來,國家不斷加大對民生領(lǐng)域的投入力度,取得較好成果。但由于當(dāng)前公共財(cái)政體系不健全,存在一些制度性缺陷,在一定程度上影響了其在民生領(lǐng)域作用的更好發(fā)揮。

1.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,民生需求與財(cái)政投入差距大

近些年來,公共財(cái)政雖然加大了對民生領(lǐng)域的投入力度,但是,總體而言,支出力度不夠,突出表現(xiàn)在:一是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,投入民生領(lǐng)域比重較低。對公共財(cái)政進(jìn)行評價(jià)的一個(gè)重要指標(biāo)是財(cái)政在民生領(lǐng)域的支出力度。我國2003年以來民生支出比例有較大提高,有30%左右。以社會(huì)保障投入為例,在西歐、北歐這些高福利國家,財(cái)政的錢有45%以上是用在社會(huì)保障上的,即便講求效率的美國,其財(cái)政也有1/3以上的錢用于社會(huì)保障。在英國,社會(huì)保障支出占政府支出總額的比重:1982年為53.5%,1989年為52.93%,1993年達(dá)65.5%。而我國目前這方面的投入大概占國家財(cái)政的12%左右。與社會(huì)保障投入偏少相對應(yīng)的是國內(nèi)社?；鸬木揞~缺口。與此同時(shí),近十多年來,財(cái)政支出最大的兩部分依然是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。二是財(cái)政投入與民生需求差距大。以社會(huì)保障制度為例,當(dāng)前我國社會(huì)保障體系不完善,較低的覆蓋范圍與龐大的人口保障需求有較大缺口,低覆蓋率遠(yuǎn)不能滿足民生需求。在我國,目前4億城鎮(zhèn)人口中,已經(jīng)享受養(yǎng)老保障的人口僅有1.75億左右,享受醫(yī)療保障的人口僅有1.4億,享受失業(yè)保障的人口僅有1億,主要社會(huì)保障的城鎮(zhèn)人口覆蓋率都在25%～45%之間。農(nóng)村人口的社會(huì)保障覆蓋率就更低,在9.4億農(nóng)村人口中,僅有5000萬人享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)。而我國要在2020年建成基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體制,財(cái)政支出缺口較大,必須要有飛躍式增長才能實(shí)現(xiàn)。

2.省級以下財(cái)政管理體制不完善,縣鄉(xiāng)基層政府民生保障能力弱

中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清,尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)大于財(cái)權(quán)問題。一方面,由于農(nóng)業(yè)稅的取消、主要工商稅種超收部分按照一定比例上劃等政策的實(shí)施,使原本就稅源稀少、稅種零星分散的縣鄉(xiāng)財(cái)政更是日趨緊張。另一方面,由于政策規(guī)定農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面支出增加要高于同期財(cái)政增長比例,再加上龐大的行政人員開支,使縣鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力有增無減。縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)大而財(cái)權(quán)小、支出增加而收入減少,使得縣鄉(xiāng)政府在履行職能、保障民生方面必然是心有余而力不足。

3.財(cái)政資源配置不均,民生支出公平性有待提高

財(cái)政資源配置不均是當(dāng)前我國社會(huì)的普遍現(xiàn)象,以教育資源為例,教育條件的差異和資源配置不公的問題,主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間和學(xué)生群體之間的教育發(fā)展不公平、不均衡。特別是農(nóng)村和城市教育差別相對較大,東、中、西部教育資源差距明顯。同樣,衛(wèi)生資源配置方面,包括醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人才等醫(yī)療衛(wèi)生資源的80%集中在大城市,而80%的患者集中在農(nóng)村地區(qū)。能否公平地分享公共資源,決定著人們能否在盡可能大的程度上享有公平競爭的機(jī)會(huì)。財(cái)政資源配置不均、民生支出不公所帶來的直接后果是損害社會(huì)弱勢群體的基本社會(huì)利益,有礙社會(huì)的公正和諧。因此,合理配置財(cái)政資源,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)民生服務(wù)供給之間的過大差距,已是重中之重。

4.監(jiān)督機(jī)制不健全,民生投入難以切實(shí)保障

監(jiān)督機(jī)制健全與否,直接影響到民生資金的投入數(shù)量及實(shí)際使用效果。具體表現(xiàn)在,一方面,預(yù)算制度不規(guī)范,預(yù)算制定比較粗糙,不夠細(xì)化、具體,提交給人大的預(yù)算過于簡單。這既不利于人大代表和公眾審查,切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用,還容易給預(yù)算執(zhí)行增加任意性,致使長官意志滋生。另一方面,由于現(xiàn)行財(cái)政體制的慣性,即財(cái)政支出最大的兩部分是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”,如果預(yù)算不能細(xì)化加以約束,而人大初審、修改預(yù)算的法律效力、地位又沒有明確、細(xì)致的規(guī)定,那么,民生領(lǐng)域投入和民生利益就自然難以落實(shí)。其次,財(cái)政支出管理相對弱化、分散,難以充分發(fā)揮民生資金的效益。同時(shí),由于缺乏民生資金投入的帶動(dòng)機(jī)制,導(dǎo)致財(cái)政資金不能充分發(fā)揮帶動(dòng)更多的社會(huì)資金用于民生建設(shè)方面。當(dāng)然,這也與民生政策不夠完善有很大關(guān)系。

三、健全公共財(cái)政制度,保障解決民生問題

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,滿足公共需要,解決民生問題是公共財(cái)政職責(zé)之所在。所以,當(dāng)前最迫切的是要逐步健全公共財(cái)政制度,著力改善民生。

1.積極轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念,牢固樹立民生財(cái)政理念

首先,要克服落后的理財(cái)觀念,牢固樹立民生財(cái)政理念。長期以來,由于受政府和市場職權(quán)范圍不清的影響,形成了“財(cái)政收入越多越好”、“財(cái)政支出給經(jīng)濟(jì)建設(shè)的份額越大越好”的財(cái)政觀念,也形成了“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評機(jī)制,嚴(yán)重地忽視了財(cái)政在民生領(lǐng)域的職能和義務(wù)。當(dāng)前,要努力克服這種落后的理財(cái)觀念,應(yīng)樹立民生財(cái)政理念,還公共財(cái)政以本質(zhì)。未來的財(cái)政必須以公共性為改革的根本取向,即財(cái)政不再擔(dān)負(fù)市場機(jī)制下微觀企業(yè)的直接投資和資金供給;其職能定位主要集中于公共物品和服務(wù)提供上,財(cái)政收入的取得要建立在為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上,財(cái)政支出的安排要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨;公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),既要靠支持民生的財(cái)政制度建設(shè),還要靠新型財(cái)政精神,即“憲政”理念的支撐,要求財(cái)政依法納稅、依法用稅和監(jiān)督用稅,以保證公共服務(wù)供給具有長期、可持續(xù)性。其次,必須讓利于民,不與民爭利。以民生為重、以公共利益為依歸是政府的基本責(zé)任。

2.努力增加財(cái)政收入,用財(cái)力夯實(shí)民生支出基礎(chǔ)

強(qiáng)大的財(cái)力是增進(jìn)民生支出的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ),要擴(kuò)大民生支出,就必須努力增加財(cái)政實(shí)力。首先,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是增加財(cái)政收入的根本途徑。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,財(cái)政收入增長才有保障。當(dāng)前,在我國資源和環(huán)境的制約下,必須通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,做大財(cái)政蛋糕。既要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等間接手段來管理和調(diào)控經(jīng)濟(jì),積極為市場主體創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的財(cái)稅環(huán)境,不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力;又要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,積極培育新的財(cái)源,把發(fā)展高技術(shù)支撐的現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),把它們培育成經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力和財(cái)政收入的主要來源產(chǎn)業(yè)。其次,加大非稅收入正規(guī)化速度。非稅收入規(guī)模過大已是不爭事實(shí),如果把這部分收入全部納入預(yù)算管理,每年可以為財(cái)政增加大筆收入。當(dāng)前,亟需完善地方稅收體系,清理、規(guī)范非稅收入,取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目,將收入穩(wěn)定、具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)納入“費(fèi)改稅”范圍,增強(qiáng)稅收收入在地方財(cái)政收入中的地位;要逐步把政府收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理。第三,寬稅基,嚴(yán)征管,堵塞稅收漏洞。

3.建立健全省以下財(cái)政管理體制,提高地方政府的民生保障能力

首先,在相對明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,建立省以下各級政府事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。適當(dāng)統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分,將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移。要逐步建立財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制,強(qiáng)化省級財(cái)政調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差異的責(zé)任。引導(dǎo)并鼓勵(lì)地方優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),保障重點(diǎn)支出需要。同時(shí),積極推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政管理體制改革。其次,建立縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。按照“明確責(zé)任、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合、分步實(shí)施”的基本原則,逐步建立起縣級基本財(cái)力保障機(jī)制,增強(qiáng)基層政府提供民生服務(wù)能力。在鞏固和維護(hù)中央財(cái)政收入比重的同時(shí),逐步擴(kuò)大和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重,完善和充實(shí)地方稅收體系,以保證其有穩(wěn)定的收入。同時(shí),也要賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán),使其能因地制宜地立稅和治稅,保證財(cái)力,服務(wù)民生。同時(shí),中央財(cái)政通過實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策,加大對建立縣級基本財(cái)力保障機(jī)制支持力度。第三,加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。既要提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,又要規(guī)范與清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和規(guī)模,逐步降低稅收返還和原體制補(bǔ)助的比例,不斷調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。還要改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法,盡快在均等化轉(zhuǎn)移支付中采用科學(xué)的因素法,把地方政府的教育和公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品服務(wù)經(jīng)費(fèi)作為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付,同時(shí)要完善轉(zhuǎn)移支付辦法,科學(xué)合理地分配資金。確保不同地區(qū)獲得大致相當(dāng)?shù)拿裆?wù)能力。

4.調(diào)整公共財(cái)政支出重心,著力構(gòu)建民生保障網(wǎng)絡(luò)

近年來,隨著我國GDP的高速增長、人均收入增加,政府應(yīng)該建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政支出體系,滿足民生需要。當(dāng)前要調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),財(cái)政資金應(yīng)逐步退出一般性和競爭性領(lǐng)域,把主要精力投入到提供全社會(huì)民生服務(wù)的軌道上來,力爭避免出現(xiàn)政府包攬過多、超出了政府職責(zé)合理范圍和財(cái)政承受能力的問題。但考慮到我國具體國情,財(cái)政支出不可能在短期內(nèi)高水平地滿足全部民生需求,只能分步驟、有重點(diǎn)地實(shí)施。筆者認(rèn)為,財(cái)政支持民生的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)在義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面,著力構(gòu)建民生保障網(wǎng)絡(luò)。

5.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和管理,用制度保證民生政策落實(shí)

首先,深化預(yù)算制度改革,強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。一是加強(qiáng)政府內(nèi)部行政控制制度建設(shè)。各級財(cái)政部門要始終堅(jiān)持憲法和預(yù)算法的規(guī)定、遵循滿足公共需要這一民生理念的原則,來編制預(yù)算。在預(yù)算編制中要逐步加大對民生領(lǐng)域的投入力度,同時(shí)也要逐步減少對經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域投入、控制壓縮行政管理費(fèi)用支出等,用制度來保證民生資金投入。同時(shí),各級政府要強(qiáng)化內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督,財(cái)政部門的監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)要對政府部門進(jìn)行經(jīng)常性的內(nèi)部審計(jì),并加快內(nèi)部糾錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制建設(shè)。二是切實(shí)把人大監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。既要全面推廣各級人大代表政府預(yù)算解讀知識的普及,還可以在中央及部分地方人大設(shè)立專司預(yù)算審查的專門委員會(huì),將具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員吸收進(jìn)入預(yù)算委員會(huì),以加強(qiáng)人大預(yù)算審議能力建設(shè);對于人大初審、修改預(yù)算的法律效力、地位給以明確、細(xì)致的規(guī)定,使得人大預(yù)算審批、修改的權(quán)力切實(shí)落到實(shí)處;還要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整、變更的批準(zhǔn),避免政府部門違規(guī)調(diào)劑行為的發(fā)生,預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)人大批準(zhǔn),使這些監(jiān)督從形式變成有效的制度。三是積極推行公眾參與式預(yù)算,加大社會(huì)第三方力量對預(yù)算的監(jiān)督,以適應(yīng)公共財(cái)政需要,推進(jìn)我國財(cái)政管理和財(cái)政發(fā)展的民主化和法制化進(jìn)程。其次,推進(jìn)財(cái)政信息公開制度建設(shè),加大惠民政策的宣傳力度。認(rèn)真實(shí)施陽光政府四項(xiàng)制度,保障人民群眾對財(cái)政的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),確保民生政策及時(shí)、全面公開。暢通民生政策信息宣傳渠道,積極通過報(bào)紙、電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)等媒介進(jìn)行公開。第三,加大監(jiān)督檢查力度,確保各項(xiàng)惠民政策落實(shí)到位。加強(qiáng)對民生資金特別是教育資金、惠民補(bǔ)貼、民生工程等資金管理使用情況的監(jiān)督檢查,防止被擠占挪用,堅(jiān)決糾正和查處民生資金實(shí)施中的違法違紀(jì)問題。讓全體社會(huì)成員真正感受到公共財(cái)政陽光普照,平等地享有社會(huì)資源和改革發(fā)展的成果。第四,完善民生政策管理辦法。一方面要加強(qiáng)民生政策事前可行性論證,提高民生資金的實(shí)際執(zhí)行效果;另一方面,要積極探索開展民生支出績效考評制度,不斷提高民生資金使用的有效性和效益性。同時(shí),要發(fā)揮財(cái)政民生資金的帶動(dòng)作用,帶動(dòng)更多的社會(huì)資金用于民生建設(shè)。

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