農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)差別化土地管控研究

袁子坤

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

土地資源是人類賴以生存和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寶貴資源。全面實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，是加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的重大舉措。為推動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)精準(zhǔn)落地建設(shè)，有效解決在推進(jìn)過程中缺乏有效的政策工具與抓手，制定農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)差別化土地政策就顯得尤為迫切。

1 主體功能區(qū)政策演變

1.1 規(guī)劃構(gòu)想階段

主體功能區(qū)規(guī)劃始于2000年國家發(fā)改委提出的空間協(xié)調(diào)與平衡的理念，認(rèn)為政府在制定規(guī)劃時(shí)，不僅要考慮產(chǎn)業(yè)分布，還要考慮空間、人、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)。

1.2 發(fā)展成熟階段

2007年7月31日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，其對于后來的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》具有直接推動作用。2008年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》中指出，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮其對國家生態(tài)安全、糧食安全的基礎(chǔ)屏障作用，并對相關(guān)配套政策進(jìn)行了進(jìn)一步的說明。

1.3 正式確立階段

2011年6月8日，國務(wù)院辦公室印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著我國主體功能區(qū)規(guī)劃在國家層面的正式形成，其指出農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要加強(qiáng)土地整治，加快中低產(chǎn)田改造，鼓勵(lì)農(nóng)民開展土壤改良。2015年8月20日，《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》的印發(fā)，標(biāo)志著國家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃的進(jìn)一步完善。

1.4 地方推進(jìn)階段

《黑龍江省主體功能區(qū)規(guī)劃》的印發(fā)，標(biāo)志著我國主體功能區(qū)規(guī)劃正式進(jìn)入地方推進(jìn)時(shí)期。在此之后，江蘇、上海、山東、浙江等省份陸續(xù)出臺主體功能區(qū)規(guī)劃政策文件，都對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)出臺了相關(guān)土地管控政策。

2 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)土地政策問題識別

主體功能區(qū)從一開始的構(gòu)想階段，到發(fā)展成熟階段，提出主體功能區(qū)劃分，逐步完善相關(guān)政策，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃也在不斷推進(jìn)完善，但在推進(jìn)過程中，依然面臨著諸多土地管控問題。

（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地項(xiàng)目落地痕跡過重。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的供地重點(diǎn)均以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、重點(diǎn)項(xiàng)目落地作為供地政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，缺少相關(guān)約束性指標(biāo)，市場手段設(shè)計(jì)不足。

（2）多功能的兼顧考慮不足。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)不僅需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田建設(shè)，保障糧食安全，同時(shí)也需要保障農(nóng)田水利、交通、生態(tài)工程等建設(shè)用地審批。

3 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)差別化土地政策設(shè)計(jì)

不同主體功能區(qū)間發(fā)展現(xiàn)狀和資源稟賦差異明顯，為推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃精準(zhǔn)落地，應(yīng)重點(diǎn)對土地規(guī)劃管控、土地年度計(jì)劃約束、供地準(zhǔn)入門檻、土地集約利用等方面制定差別化土地政策。

3.1 差別化土地規(guī)劃管制

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)資源環(huán)境承載能力差，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，區(qū)域糧食安全功能、生態(tài)功能極為重要。土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)中，城市開發(fā)強(qiáng)度直接限定了建設(shè)用地規(guī)模，在滿足發(fā)展需求的同時(shí)避免建設(shè)用地過度擴(kuò)張，通過對基本農(nóng)田保護(hù)率、生態(tài)用地比率等指標(biāo)的規(guī)劃，保障區(qū)域糧食供應(yīng)功能和生態(tài)功能。

3.2 差別化土地年度計(jì)劃約束

土地利用年度計(jì)劃具有強(qiáng)制性的約束作用，就年度計(jì)劃指標(biāo)提出差別化管理配置，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)有限的土地資源進(jìn)行有效的利用，防止土地資源的盲目侵占、開發(fā)。選取新增建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤比例構(gòu)建土地年度計(jì)劃政策體系。

3.2.1 新增建設(shè)用地總量

指由地方政府土地管理部門以土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，下發(fā)的年度內(nèi)凈增加的建設(shè)用地?cái)?shù)量與建設(shè)過程中建設(shè)周轉(zhuǎn)用地?cái)?shù)量的總和。通過對其進(jìn)行管控可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模的盲目增長。

3.2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤比例

指土地增減掛鉤面積占新增建設(shè)用地的比例。土地增減掛鉤即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。通過對其進(jìn)行管控可以有效提高建設(shè)用地集中利用效率，耕地連片集中程度和耕地質(zhì)量。

3.3 差別化供地政策設(shè)計(jì)

供地政策是政府控制建設(shè)用地流向的主要手段，通過制定合理的供地政策，有利于控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時(shí)還可以優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文選取容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度進(jìn)行供地政策設(shè)計(jì)。

3.3.1 容積率

容積率是指地上總建筑面積與地塊用地面積的比率。容積率越低，越能提供優(yōu)美、舒適的環(huán)境空間，但土地經(jīng)濟(jì)效益相應(yīng)的越低；容積率越高，土地使用強(qiáng)度越大，土地就越節(jié)約，但城市環(huán)境質(zhì)量就會下降。

3.3.2 建筑密度

指建筑物的基底面積總和與占用地面積的比率。建筑密度越高，地塊內(nèi)建筑物更加密集、擁擠；反之，地塊內(nèi)建筑分散、寬敞。

3.3.3 投資強(qiáng)度

投資強(qiáng)度是指固定資產(chǎn)投資額與土地面積比值。投資強(qiáng)度跟地塊單位面積產(chǎn)出具有一定關(guān)系，理論上來說，投資強(qiáng)度越大，單位面積產(chǎn)出就會越高，反之，單位面積產(chǎn)出就會越低。

3.4 差別化土地集約利用管控

在城市化發(fā)展的背景下，城市用地必須走集約節(jié)約利用之路。對于存量建設(shè)用地的節(jié)約集約利用度選取地地均稅收、均產(chǎn)出進(jìn)行考核，沒有達(dá)到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)采取概念退出、實(shí)體退出。

3.4.1 地均稅收

土地稅收指國家以土地為征稅對象，從土地所有者或土地使用者手中取得部分土地收益的一種稅收。對不同的土地利用方向確定不同的稅率，會促使土地經(jīng)營者調(diào)整土地利用方向，促進(jìn)土地的集約利用。

3.4.2 地均產(chǎn)出

地均產(chǎn)出指單位建設(shè)用地上的平均年產(chǎn)值，是反映土地利用效率的一個(gè)重要指標(biāo)。合理利用土地，增加土地產(chǎn)出，是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑。

3.4.3 低效產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制

低效產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制分為概念退出和實(shí)體退出。概念退出是為了實(shí)現(xiàn)績效狀態(tài)的改變，其主要特征是，只要改進(jìn)后的績效不低于標(biāo)準(zhǔn)水平即可視為產(chǎn)業(yè)用地低效退出已經(jīng)完成。實(shí)體退出特指產(chǎn)業(yè)用地從當(dāng)前低效利用企業(yè)中退出使用，重新安排給新的土地使用者，實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。