土地利用與鄉(xiāng)村振興

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是過去一系列鄉(xiāng)村發(fā)展政策的延續(xù)，將鄉(xiāng)村的發(fā)展振興提升到了戰(zhàn)略高度。而土地作為鄉(xiāng)村的天然資源，勢必在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著關鍵作用。對國內(nèi)外經(jīng)典案例進行總結(jié)，并提出相應的政策啟示。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地;作用路徑;政策啟示

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）11-0036-38

收稿日期：2020-10一09

1引言

我國一直堅持“發(fā)展是第一要務”，但在發(fā)展過程中也難免出現(xiàn)一些問題，譬如，生態(tài)環(huán)境問題以及“空心村”問題、土地利用效率低下等。近年來，我國城市經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平，城市邊際效益遞減，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展帶來了更多機會。同時，農(nóng)村的發(fā)展和振興也將承載更大的歷史意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是過去一系列農(nóng)村發(fā)展措施的延續(xù)，其中，土地問題就是最為重要的一環(huán)。土地是鄉(xiāng)村振興的原始撬動力，鄉(xiāng)村振興是土地問題解決的加速器，本文總結(jié)國內(nèi)外對鄉(xiāng)村發(fā)展以及土地問題做出的探索，期望對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到借鑒意義。

2國內(nèi)經(jīng)典案例

2.1四川省成都市戰(zhàn)旗村

戰(zhàn)旗村位于成都市郫都區(qū)、都江堰市、彭州市三市縣的交界處。之前，戰(zhàn)旗村的發(fā)展以及村民收入來源只有農(nóng)業(yè)，人均年收入只有幾千元，村里的閑置土地將近100畝。在村干部的帶頭下，確立了“一三聯(lián)動、以旅助農(nóng)”的長期發(fā)展戰(zhàn)略，走上了集體發(fā)展的道路。在主動城鎮(zhèn)化并做好土地集中經(jīng)營的基礎上，創(chuàng)立了多家企業(yè)，包括一些農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，形成了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局。如今，戰(zhàn)旗村土地資源被充分利用，已然發(fā)展成為一個具有鄉(xiāng)村振興示范作用的先進村。

其最初的探索便是源自我國的土地制度改革，在成都市郫都區(qū)成為土地制度改革試點之后，戰(zhàn)旗村緊抓機遇，將閑置的集體經(jīng)營性建設用地投入市場完成第一筆交易，收益超700萬元。這類閑置土地大多是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)停辦之后，土地被閑置下來。戰(zhàn)旗村將該類土地放進市場流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮了其利用價值，實現(xiàn)了土地資源到村民資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。此外，閑置土地的流轉(zhuǎn)促進了外地企業(yè)落地戰(zhàn)旗村。最后，戰(zhàn)旗村實施土地集中規(guī)?；?jīng)營，統(tǒng)一村民承包地的經(jīng)營權，實施“袁隆平水稻種業(yè)硅谷”等農(nóng)商文旅體項目，大力發(fā)展集體經(jīng)濟，將一二三產(chǎn)業(yè)有效融合在一起，實現(xiàn)了村民到股東的轉(zhuǎn)變。

2.2安徽省六安市金寨縣

金寨縣位于安徽省西部，處于鄂、豫、皖三省交界處，是安徽面積最大、人口最多的貧困縣，人口收入主要來源是農(nóng)林業(yè)和外出務工。金寨縣多是山地丘陵，耕地少且零散，居民大多住在山上。

2015年金寨縣成為宅基地制度改革試點縣，金寨縣抓住這次機會實施宅基地有償退出，在進行土地復墾、增加耕地的同時，提高了土地的利用效率，且有助于農(nóng)業(yè)的集中規(guī)?；?jīng)營。在此基礎上，利用自身獨特的山地丘陵地理環(huán)境種植茶葉等，打造了一批優(yōu)秀的農(nóng)產(chǎn)品特色品牌，在提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時促進了一二產(chǎn)業(yè)的融合。充分利用自身閑置的宅基地，結(jié)合當?shù)氐乩憝h(huán)境特點及紅色文化基因，大力推動旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。

3國外典型案例

3.1德國的鄉(xiāng)村更新

德國在第二次世界大戰(zhàn)之后，鄉(xiāng)村基礎設施落后，發(fā)展停滯不前，導致農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村與城市的發(fā)展嚴重失衡，農(nóng)村土地價值下滑嚴重，許多工業(yè)企業(yè)為降低成本涌人農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展受限。在城市環(huán)境惡化的情況下，許多居民為追求健康的生活環(huán)境由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村居住，導致農(nóng)村土地開發(fā)過度，農(nóng)村逐漸失去其本色。其有關農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策大致有5個階段，見表1。

其中，推進土地整理對其農(nóng)業(yè)農(nóng)村的保護和恢復發(fā)揮了巨大的作用。在此期間制定的《土地管理法》《國土規(guī)劃法》《村莊更新條例》等一系列法律法規(guī)將土地整理和鄉(xiāng)村更新結(jié)合起來，對農(nóng)村土地進行了系統(tǒng)化的梳理，將土地劃分成不同的層次分別利用。其中具有代表性的是巴伐利亞州，其將細碎的土地整合并進行規(guī)劃梳理，釋放了大量的土地空間，并制定了《巴伐利亞州鄉(xiāng)村更新綱要》，突出強調(diào)土地對于鄉(xiāng)村更新的重要性，通過土地資源的合理利用促進了農(nóng)村多方面、多角度發(fā)展，加強了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.2荷蘭的城鄉(xiāng)規(guī)劃

荷蘭地處北歐，屬溫帶海洋性氣候，并且地勢低洼，終年溫和濕潤，光照不足。此外，其面積僅4萬多平方公里，土地資源非常少。然而，荷蘭卻成為僅次于美國的第二大農(nóng)業(yè)出口國，土地在其城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。荷蘭先后推出3個版本的《土地整理法》和兩個版本的《土地使用法案》，對土地各項用途進行嚴格的劃分，強調(diào)了在重視農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時融合其他產(chǎn)業(yè)，通過土地整理有效地改善了農(nóng)村環(huán)境，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?。

4政策啟示

就國內(nèi)案例而言，其在挖掘農(nóng)村土地價值、加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎上多注重農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，并且多是由鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展帶動，其路徑對于我國其他具有特色的農(nóng)村地區(qū)具有很大的借鑒意義。德國及荷蘭均是通過土地整理的手段促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，并且在產(chǎn)業(yè)方面雖然重視與其他產(chǎn)業(yè)的融合，但主要核心還是推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其對于我國難以發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村地區(qū)具有較強的參考價值。目前，我國農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的發(fā)展差距仍然較大，并且在城市發(fā)展邊際效益遞減的情況下，農(nóng)村豐富的土地資源對于其發(fā)展具有重大的潛在價值。如何發(fā)揮土地在鄉(xiāng)村振興中的推動作用，筆者提出以下幾點政策建議。

一是政策制度上保障。我國在土地方面雖已具備較全面和完善的法律法規(guī)，但我國幅員遼闊，各省市之問差異較大，各地應針對性地制定適宜的法律法規(guī)，并且要注重法規(guī)的延續(xù)性，針對同一事項在不同歷史時期出現(xiàn)的不同問題不應割裂開來。目前我國農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)仍然存在很多問題，許多偏遠山村的閑置宅基地仍未被有效利用，針對這些問題，政策制度上要給予充分保障。

二是土地整治上重視。我國土地整治目前缺乏系統(tǒng)化的理論研究，尚處于分散向統(tǒng)籌、問題導向向目標導向、以地為本向以人為本轉(zhuǎn)型的階段。應進一步探索鄉(xiāng)村土地整治路徑，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地結(jié)構，發(fā)揮其對鄉(xiāng)村振興的驅(qū)動力。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展上融合。農(nóng)村土地在充分流轉(zhuǎn)的同時，要注重結(jié)構的合理性，我國區(qū)域性差異明顯，應在保證耕地紅線的基礎上充分釋放可流轉(zhuǎn)土地，促進產(chǎn)業(yè)融合。

四是思想教育上加強。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主力軍，鄉(xiāng)村的發(fā)展需要依靠農(nóng)民發(fā)揮集體智慧，土地政策的落地實施也依賴于農(nóng)民。我國農(nóng)民的思想普遍比較保守，土地私有觀嚴重，不愿將閑置土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)出去，需要加強引導，促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

五是改革效果上延續(xù)。政策落地后要注重后續(xù)效果的延續(xù)，一些地區(qū)在土地復墾幾年后再次將土地閑置荒廢，資源被嚴重浪費。應加強后續(xù)的治理和監(jiān)督，延長改革效果。

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作者簡介：尚燁霞，重慶大學管理科學與房地產(chǎn)學院碩士研究生。