對外援助：新中國和平崛起的外交密碼

南晨

對外援助，一直是中國開展和平外交戰(zhàn)略的實踐和手段，也一直服務(wù)、服從于中國的“和平崛起”戰(zhàn)略。新中國成立以來，我國向來重視對外援助工作，在國際舞臺上，敢于斗爭，善于團(tuán)結(jié)，開創(chuàng)了外交的新局面，踐行了“人類命運(yùn)共同體”理念，展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的形象與擔(dān)當(dāng)。

從1950年算起，新中國的對外援助工作走過了70年的曲折發(fā)展歷程。70年來，中國的對外援助是如何從感性到理性的？其背后有著怎樣的深層背景和戰(zhàn)略意義？對我們今天開展對外援助又有哪些啟示？——編者

“越南請求中國援助大米事”“關(guān)于老撾要求我國提供經(jīng)濟(jì)援助問題”，某某國“要求中國提供”“請求中國援助”“請求我給予”“要求我援建”……這是20世紀(jì)50年代新中國一些駐外大使館來電及外交部上送報告中的常見字句。1950年新中國雖然成立不久，“一窮二白”，但中國對外援助的序幕就是從那一年正式拉開的。

援助朝鮮和越南：維護(hù)了新中國安全

新中國成立初期，我國在外交上面臨三大問題：如何建立自己的外交關(guān)系，如何對待美國和其他帝國主義國家，如何對待蘇聯(lián)和其他社會主義國家。早在1949年春夏之間，毛澤東就先后提出了“另起爐灶”“打掃干凈屋子再請客”“一邊倒”和團(tuán)結(jié)世界各國人民的外交方針。對外援助作為當(dāng)時外交工作的一項重要內(nèi)容，就是從幫助周邊友好國家開始起步的。

1950年年初，越南民主共和國領(lǐng)導(dǎo)人胡志明不顧六旬高齡和法軍封鎖，親率越共中央代表團(tuán)徒步17天秘密進(jìn)入中國，并于1月30日抵達(dá)北京，與劉少奇、朱德等商談中國援助越南抗擊法國的事項。為進(jìn)一步爭取援助，胡志明等隨即前往莫斯科，會見了斯大林以及在蘇訪問的毛澤東和周恩來。據(jù)目前的資料，越南民主共和國是最早向新中國尋求援助的國家。

經(jīng)過協(xié)商，中方采取派遣顧問團(tuán)秘密赴越、無償提供物資援助、接受越軍入境受訓(xùn)等方式，立即全面展開了對越援助。從這年4月起，中國援越物資開始運(yùn)進(jìn)越北根據(jù)地，第一批越軍主力部隊進(jìn)入中國境內(nèi)接受裝備、進(jìn)行訓(xùn)練。同時，中國向越南無償提供了大量的武器裝備和后勤軍資援助。為加強(qiáng)越軍的攻堅力量，毛澤東曾要求彭德懷：“（越軍）炮如不足，應(yīng)從中國現(xiàn)有炮兵中抽調(diào)，讓我們的一部分炮兵暫時變?yōu)橥绞??！?/p>

這年6月，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)。從10月開始，中國先后出動100多萬名志愿軍抗美援朝，開支戰(zhàn)費(fèi)7萬億元人民幣（舊幣）。1953年11月金日成訪問中國，中朝簽訂經(jīng)濟(jì)文化合作協(xié)定，中國不僅將戰(zhàn)時費(fèi)用一筆勾銷，還無償贈送朝鮮8萬億元人民幣（舊幣）。

在抗美援朝戰(zhàn)爭的重壓下，中國仍不忘支援越南的抗法斗爭。1953年3月13日，周恩來復(fù)電駐越南的中共中央聯(lián)絡(luò)代表及越南勞動黨中央：越南要求中國援助的軍事物資，均可予以解決。12月，為協(xié)助越南打贏具有決定意義的奠邊府戰(zhàn)役，中國派出軍事顧問團(tuán)，提供戰(zhàn)役所需的全部武器彈藥、通信設(shè)備、糧食、醫(yī)藥等，保證了此役大獲全勝。

據(jù)財政部的不完全統(tǒng)計，1950年到1954年，中國無償提供給越南約1.7萬億元（舊幣）的物資援助。這一時期，中國對越南的無償援助是多方面的，如1951年5月15日的一份材料，越方的要求開門見山：“我們正處在青黃不接期間，如無援米必告斷炊。……因此，懇切要求你們再幫助我們一千五百噸至兩千噸大米，以渡過此難關(guān)。”而在《中國和越南關(guān)于中國1955年援助越南的議定書》的附件中，中方援越的貨物更為豐富，有3萬噸大米、300噸面粉、5000公斤葡萄干、180根皮帶、1130箱酒及粉條、香煙、中成藥、醫(yī)療器械等;援建鐵路的物資表里，有電爐、電話機(jī)、卡尺、燈泡等;農(nóng)業(yè)援助項目從農(nóng)作物栽培、選種、育種、病蟲害防治，到建獸醫(yī)院、家畜防疫藥劑制造廠等，還有10個碾米廠、2個汽油庫、火柴廠等。事實上，那時大多數(shù)中國人也難以享用到葡萄干和高檔酒。

在北邊，1950年7月，我國首任駐蒙古國大使吉雅泰到任不久，蒙古總理喬巴山就向他提出“要求幫助解決勞動力的問題”。當(dāng)時，中方的答復(fù)是：“因為國內(nèi)解放戰(zhàn)爭尚未結(jié)束，動員工人出國是有困難的，這個問題容后考慮。”

1954年，周恩來總理兌現(xiàn)了這一承諾。這年11月，烏蘭夫副總理率中共代表團(tuán)訪問蒙古。蒙古國不客氣地向中國提交了總計12250名工人的清單，包括粗細(xì)木匠、泥瓦匠、制磚瓦、燒石灰匠、谷物蔬菜樹木花卉種植工、家具制造工、廚師、裁縫、制靴匠、印染工等近40個工種。當(dāng)年中國派出8200名工人，幫助蒙古建學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、專家招待所、熱電站、玻璃廠、造紙廠、養(yǎng)雞場等，甚至修復(fù)古廟。.中國不能制造蒙古提出的紡織廠設(shè)備，不惜動用緊缺的外匯到英國訂購。

從1958年年底開始，非洲國家陸續(xù)與我國建交，對他們的援助一般在建交前幾個月就已開始，如援建中小型工業(yè)項目和農(nóng)場，幫助找水打井等。糧食是非洲國家最緊缺的東西，從1959年到1960年，盡管我國糧食連續(xù)兩年減產(chǎn)，但對于非洲國家的要求，仍然慷慨解囊。如1960年，我國援助幾內(nèi)亞10000噸大米，同時宣布“向剛果提供5000噸至10000噸小麥或大米”。中國還無償為非洲國家建造了20多座體育場館，連國際奧委會原主席薩馬蘭奇都說：要想看中國最好的體育建筑，請到非洲去。

據(jù)公開資料，截至1960年年底，中國提供援助的國家已包括蒙古、越南、柬埔寨、喀麥隆、伊拉克、埃及等22國。“從1950年起至1960年6月底，我國同某些兄弟國家和亞非民族主義國家達(dá)成協(xié)議，由我國提供無償援助和貸款總額為40.28億元人民幣（其中無償援助占28.17億元人民幣）”，這是1960年7月1日，時任外貿(mào)部副部長的李強(qiáng)向全國外事會議報告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》，40.28億元的外援總額接近中國“一五”計劃期間國家基建投資計劃的1/10。

除此之外。中國早在1952年就對日本地震海嘯、1953年對英國和荷蘭的水災(zāi)、1955年對希臘地震等災(zāi)害事件做出緊急人道主義援助，并未因西方資本主義國家的意識形態(tài)和經(jīng)濟(jì)水平而放棄援助。

需要指出的是，20世紀(jì)五六十年代，中國對外援助以無償援助為主，而且是不附帶任何條件的。這也成為日后國內(nèi)許多報道批評新中國對外援助的主要論點之一，認(rèn)為當(dāng)時的對外援助成本長期超出國力承受水平。但如果片面地將中國這一時期的對外援助理解為極左、“得不償失”，則有失偏頗。一方面對于無償援助資金，中國并非全部“管送不管用”，無償資金的使用通常有指定領(lǐng)域，多數(shù)用于中國在當(dāng)?shù)毓I(yè)農(nóng)業(yè)的成套項目建設(shè)。購買中國國內(nèi)生產(chǎn)的生活物資和項目建設(shè)配套物資。另一方面，中國與一些受援國簽訂了經(jīng)濟(jì)交流協(xié)議，并非毫無計劃地盲目贈予，這在一定程度上促進(jìn)了新中國的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)建設(shè)。

當(dāng)然更重要的是，這一階段的對外援助以高昂的經(jīng)濟(jì)代價換取了寶貴的國家安全和巨大的外交建樹，成功打破美國在國際社會上對新中國的政治經(jīng)濟(jì)封鎖。首先，對朝鮮、越南兩國的戰(zhàn)爭援助有力保護(hù)了中國的國家安全。劉少奇就曾指出中國援助越南的重要性：“如果我們不去幫助越南，讓敵人待在那里，我們的困難就會更大，麻煩也就更大?！逼浯危凇耙贿叺埂钡耐饨环结樝?，中國的援助讓許多社會主義國家和亞非殖民地半殖民地國家與臺灣斷交，鞏固了新中國的政權(quán)。再次，當(dāng)時的社會主義陣營內(nèi)部也需要抵制蘇聯(lián)不斷膨脹的霸權(quán)主義，正是由于中國積極援助“同志加兄弟”的國家，避免了在外交上受制于人。另外，堅持對個別發(fā)達(dá)國家的意外災(zāi)害提供人道主義救援，在成功塑造一個新生政權(quán)良好國際形象的同時，也為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會改造創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的國際環(huán)境。

支援第三世界：被窮朋友“抬進(jìn)”聯(lián)合國

從1959年下半年開始，中國大陸進(jìn)入了三年困難時期，蔣介石叫囂“反攻大陸”，國際環(huán)境明顯惡化，兩大陣營冷戰(zhàn)繼續(xù)，中蘇關(guān)系趨于緊張并逐漸惡化，中印邊境沖突加劇，中國仍處在三面包圍中。

面對國內(nèi)外的艱難形勢，中國并沒有停下對外無償援助的腳步，反而更加擴(kuò)大了對外援助的規(guī)模。1961年，援外支出已接近償還外債的支出。1962年年初，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，于是公開承諾對外援助69億多元人民幣，主要是越南、朝鮮、蒙古、阿爾巴尼亞，其次是柬埔寨、巴基斯坦、尼泊爾、埃及、馬里、敘利亞、索馬里等亞非拉國家。1964年1月，周恩來在訪問馬里時，首次提出了著名的中國對外援助的八項原則，核心內(nèi)容是：中國政府一貫根據(jù)平等互利的原則對外提供援助，決不附帶任何條件，決不要求任何特權(quán);提供外援的目的是幫助受援國逐步走上自力更生、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立發(fā)展的道路。這成為中國對外援助的范本。

當(dāng)時，中共中央對外聯(lián)絡(luò)部部長王稼祥認(rèn)為我們實際許諾承擔(dān)的義務(wù)超出了中國的實際承受力，提出要減少對外援助，實事求是，量力而行，不過他的意見并沒有被毛澤東接受。1964年6月，毛澤東對來訪的越南人民軍參謀長文進(jìn)勇說：“我們兩國兩黨要合作，共同對敵。中國要做好援越準(zhǔn)備……”劉少奇也表示，援助越南進(jìn)行抗美斗爭，“我們的方針就是，凡是你們需要的，我們這里有的，我們要盡力援助你們”。

越南戰(zhàn)爭期間，中國生產(chǎn)的大型武器裝備很多供應(yīng)給了越南，甚至從現(xiàn)役裝備中抽調(diào)。有的新武器生產(chǎn)不足，寧可自己缺編，先拿去支援越南。由于援越的野戰(zhàn)輸油管不夠，中國推遲當(dāng)時正在鋪設(shè)的戰(zhàn)備輸油管線，將優(yōu)質(zhì)鋼管運(yùn)往越南。在支援越南抗美的戰(zhàn)爭中，我國20多個省、市、自治區(qū)，數(shù)千家科研單位、工廠先后擔(dān)負(fù)了援越抗美的任務(wù)。

在中國的對外援助中，對越南的援助時間最長，數(shù)量最大。據(jù)公開資料，截至1978年，中國援越的軍事物資可以裝備200萬陸?？哲婈牐鞣N物質(zhì)折價200多億美元。這些援助不附帶任何條件，絕大部分無償，一小部分是無息貸款。1975年9月，周恩來對來訪的越南勞動黨中央委員會第一書記黎筍說：為了支援你們，我們不惜承擔(dān)了最大的民族犧牲。

當(dāng)時，中國對外援助的另一個大戶是阿爾巴尼亞。在1960年6月布加勒斯特會議上，阿爾巴尼亞勞動黨不同意赫魯曉夫攻擊中國，由此，中阿關(guān)系迅速升溫，阿爾巴尼亞被譽(yù)為“歐洲社會主義的一盞明燈”。阿爾巴尼亞勞動黨第一書記霍查對中國駐阿爾巴尼亞大使說，我們向你們要求幫助，就如同弟弟向哥哥要求幫助一樣。你們有的，我們也要有。

20世紀(jì)60年代初期，中國把蘇聯(lián)援助阿爾巴尼亞的項目全部包下來，援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，幾乎有求必應(yīng)。1960年年底，中國處在三年困難時期，仍然緊急援助了阿爾巴尼亞5萬噸糧食。

從1954年起，中國向阿爾巴尼亞提供經(jīng)濟(jì)和軍事援助折合人民幣100多億元。中國還先后派出近6000名專家，并為阿爾巴尼亞培養(yǎng)了幾千名技術(shù)骨干。中國援助阿爾巴尼亞急需的東西，甚至包括2100萬美元的自由外匯。

這一時期，非洲也是中國援助的重點，一方面是向23個正在進(jìn)行民族解放運(yùn)動的國家提供資金、武器、人員培訓(xùn)方面的援助，其中坦桑尼亞、安哥拉、莫桑比克、津巴布韋等國所得到的援助較多。另一方面是從1963年開始向阿爾及利亞、馬里、坦桑尼亞、幾內(nèi)亞等國派遣援非醫(yī)療隊，并延續(xù)至今。

當(dāng)時，中國還在非洲開展了最大的援外項目——坦贊鐵路。事實上，坦桑尼亞和贊比亞兩國早有修筑一條鐵路的計劃，最先向美國等西方大國和蘇聯(lián)求援，美國認(rèn)為這一計劃是“不切實際的幻想”。在此情況下，坦、贊兩國轉(zhuǎn)而寄希望于中國。1965年2月，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在與坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾的會談中確定了中國將援建坦贊鐵路，劉少奇明確表示：“帝國主義不干的事情，我們干，我們一定幫助你們修！”同時，周恩來也認(rèn)為，集中力量援建這樣一個大工程，其效果和影響絕非在其他國家多搞一些中小項目所能比擬，它不僅可以使坦、贊兩國擺脫帝國主義、殖民主義的控制、訛詐，也有利于推進(jìn)整個非洲的民族解放事業(yè)。

1970年10月，坦贊鐵路動工。為建設(shè)這條鐵路，中國政府提供無息貸款9.88億元人民幣。在修建坦贊鐵路的近6年時間里，中國先后派出專家和技術(shù)人員5萬多名。施工過程中，因為設(shè)備落后，很多時候必須依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”，約有65名中國工程技術(shù)人員為此獻(xiàn)出了寶貴的生命。

據(jù)解密的外交部檔案，1976年以前，我國共向朝鮮、越南、阿爾巴尼亞等110多個國家和地區(qū)提供過經(jīng)濟(jì)援助，特別是1973年，國家財政對外援助支出達(dá)到57.98億元，占國家財政支出的7.2‰是新中國成立以來對外援助支出最多的一年。

實事求是地說，這一階段（1960—1973），中國對許多受援國的請求幾乎是有求必應(yīng)，援外工作確實存在著多算政治賬，少算或者不算經(jīng)濟(jì)賬的問題，比如為援助伊拉克和古巴，分別大量購買“伊拉克蜜棗”和“古巴糖”等。另外，由于在對外援助工作中過分強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)，也使得個別受援國不僅沒有充分利用援助資源，存在浪費(fèi)現(xiàn)象，而且對中國的援助產(chǎn)生了不勞而獲的依賴心理。比如中國幫阿爾巴尼亞建設(shè)紡織廠，而阿自己不種棉花，要中國用外匯替它買?？棾刹甲龀梢路催^來賣給中國。中國援助的優(yōu)質(zhì)鋼材自己都極少，而阿方卻用它做電線桿，優(yōu)質(zhì)鋼板鋪廠房地面，甚至鋪路。1961年阿爾巴尼亞更是3次派人來北京要錢要物，甚至提出很多不切實際的要求。

但是我們更應(yīng)該看到，正是在這種三面夾擊的困境中，中國通過真誠無私的援外工作打開了外交的新局面。1960年以前，與新中國建交的非洲國家只有5個，到1969年，這一數(shù)量增加到19個，占當(dāng)時非洲已獨(dú)立國家的50%。中國在世界上贏得了越來越多的認(rèn)可，徹底打破了美、蘇對中國的外交封鎖孤立，提升了社會主義大國的國際地位，特別是對中國臺灣地區(qū)的國民黨勢力也造成了沉重打擊。有學(xué)者指出，正是由于中國對非洲的巨額援助，特別是坦贊鐵路工程的修建起到了重要效果。1964年1月28日，英國《東方世界》刊文說：“中國國家領(lǐng)導(dǎo)人（指周恩來）對非洲所做的第一次訪問，無論從哪方面來看都是一件具有世界歷史意義的事。這一點首先證明，中國在非洲享有很高的威信?！?/p>

1971年，第26屆聯(lián)合國大會以壓倒多數(shù)票通過了阿爾巴尼亞等23國提出的恢復(fù)中華人民共和國在聯(lián)合國的一切合法權(quán)利，并將臺灣當(dāng)局從聯(lián)合國一切機(jī)構(gòu)中驅(qū)逐出去的提案。在對該提案投贊成票的76個國家中，有51個是亞非拉第三世界國家，其中絕大多數(shù)國家都是中國的受援國，也難怪毛澤東說：“我們是被黑人朋友抬進(jìn)去的?！遍_拓中國生存和發(fā)展的國際空間，是這一時期中國對外援助取得成績的有力證據(jù)。

雙邊援助：服務(wù)于國內(nèi)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)

1971年，中國重返聯(lián)合國以后，援助國的數(shù)量和援外資金急劇增長。1973年后，中國不計國力的對外援助傾向逐步得到糾正。在此前后，兩件大事與此至關(guān)重要：一是在1972年2月，美國總統(tǒng)尼克松訪華，中美兩國在對抗20多年后，開始走向關(guān)系正?；Ｍ?，日本搶在美國前面與中國建交，同時創(chuàng)下多項第一：第一個同中國實行開放式貿(mào)易，第一個為中國提供大額中短期貸款援助。第一個與中國開展全方位的交流合作。二是在1973年3月，鄧小平被重新任命為國務(wù)院副總理，國內(nèi)開始傾向于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這年5月，周恩來在外事會議上說：“國家現(xiàn)在力量有限，我們是力不從心，中國目前還是發(fā)展中國家，今后只能是有重點地適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行對外援助?！?/p>

“文化大革命”結(jié)束后的1977年，中央發(fā)文指出：“建議今后如無特殊情況，援外支出占財政支出的比例不超過4%為宜?！贝藭r，作為和平外交戰(zhàn)略的一部分，中國也開始認(rèn)真考慮如何進(jìn)行援助的問題。1978年，第三次復(fù)出的鄧小平在一次講話中談到中國作為援助國的作用時說：“我們現(xiàn)在還很窮，在無產(chǎn)階級國際主義方面還不可能做得很多，貢獻(xiàn)還很小。到實現(xiàn)了‘四個現(xiàn)代化，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，我們對人類特別是對第三世界的貢獻(xiàn)可能會多一點?！蓖?月，中國果斷撤回在越南和阿爾巴尼亞的所有援助專家，并停止對阿爾巴尼亞的經(jīng)濟(jì)和軍事援助。

1979年7月，中共中央副主席、國務(wù)院副總理鄧小平在中央外事工作會議上指出：“應(yīng)當(dāng)肯定我國過去援助第三世界是正確的，我們國家經(jīng)濟(jì)困難，但是我們還得拿出必要數(shù)量的援外資金，從戰(zhàn)略上講，我們真正發(fā)展起來了，要用相當(dāng)數(shù)量來援助，中國發(fā)展以后不要忘記這一點。在援助問題上，方針要堅持，基本上援助的原則還是那個八條，具體辦法要修改，真正使受援國得到益處。”

這一年，中國援外金額占財政支出的比率銳降至0.7%。這一變化背后，也蘊(yùn)含著中國對時代主題的認(rèn)知，“革命與戰(zhàn)爭”已不再是時代主題，“當(dāng)今世界有兩大問題，一個是和平問題，一個是發(fā)展問題”。與此同時，鄧小平依然強(qiáng)調(diào)對外援助是我們國家一直堅持的一項戰(zhàn)略任務(wù)?！暗谌澜鐕冶M管窮，但在國際政治中的分量已經(jīng)大大增加，這是任何人不能忽視的”。

也就是從這時起，中國開始接受國外的援助：“我們要把世界一切先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)成果作為我們發(fā)展的起點。”鄧小平這種既接受援助又提供援助，接受援助發(fā)展自己之后提供更多對外援助的平等合作精神也反映在中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會上。改革開放初期，中國駐聯(lián)合國代表團(tuán)參加經(jīng)濟(jì)社會理事會的同志報告說，聯(lián)合國每年用于援助的支出高達(dá)250億美元，其中約50億美元是無償援助，援助項目涉及人類經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，如果能夠加以妥善利用，將有助于促進(jìn)中國的發(fā)展。這個意見受到中國高層的關(guān)注。

1979年，中國開始大量利用多邊國際援助，接著又開始接受來自日本、德國等發(fā)達(dá)國家的雙邊援助，曾經(jīng)一度成為世界上最大的受援國。

1980年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好援外工作的幾點意見》，正式總結(jié)過去對外援助的種種不足：“對外提供援助沒有堅持量力而行的方針，特別是對一些重點國家承擔(dān)的任務(wù)過重，不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。”因此，當(dāng)時對一些國家的援助請求，中國進(jìn)行了友好的回絕，如婉拒了尼日利亞的援助請求，并削減了對馬里、幾內(nèi)亞等國的援助數(shù)額。從1978年年中開始，中國援外醫(yī)療也在原則上取消無償援助政策，受援國需部分或全部承擔(dān)費(fèi)用。

為防止其他國家的誤解，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次向有關(guān)國家進(jìn)行解釋，陳述中國面臨的經(jīng)濟(jì)困難，并向他們釋放在中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)發(fā)展后再對其進(jìn)行援助的善意。中國削減對外援助的做法并未對中國外交造成太大不利影響，中國也得以集中有限的物力財力推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實現(xiàn)改革開放后經(jīng)濟(jì)的騰飛。

此后，中國的對外援助基本上以平等互利、共同發(fā)展為指導(dǎo)原則，突出“平等互利、形式多樣、注意實效、共同發(fā)展”的內(nèi)容，這也意味著，對外援助的經(jīng)濟(jì)意義超越了對政治利益的訴求。當(dāng)然同西方一些大國的援助相比，中國的對外援助仍然是“不附加任何政治條件”。

1980年至1981年，外援支出僅占我國財政支出的0.6%。在援助方式上，減少物資援助和現(xiàn)匯援助，提高成套項目援助及項目建成后的技術(shù)援助項目的比例，尤其是成套項目后的技術(shù)合作項目，成為中國提高對外援助項目可持續(xù)性與“授人以漁”增強(qiáng)發(fā)展中國家發(fā)展能力的重要方式和機(jī)制。同時，將中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革中的承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式運(yùn)用到早期援助項目的改制上，比較典型的案例有援非醫(yī)療、馬里糖廠、盧旺達(dá)水泥廠、布基納法索的三個水稻墾區(qū)、贊比亞的中贊友誼農(nóng)場以及中國水產(chǎn)在非洲13個國家實施了23個漁業(yè)合作項目。

從20世紀(jì)90年代中期開始，中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速繁榮起來，對外援助規(guī)模也逐步擴(kuò)大。1995年，時任外經(jīng)貿(mào)部部長吳儀提出了“經(jīng)貿(mào)大戰(zhàn)略”，把對外貿(mào)易、資本流動和國際經(jīng)濟(jì)合作結(jié)合起來，運(yùn)用國內(nèi)外資金、資源和市場來促進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為此，中國積極推動對外援助資金來源和形式的多樣化，同時兼顧受援國和中國雙方的利益。1995年之前中國用于對外援助的資金來源十分單一，從1995年起，除了政府財政提供的資金外，還增加了金融機(jī)構(gòu)提供的具有援助性質(zhì)的資金。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，自1995年開始對外提供優(yōu)惠貸款以來，截至2009年年底，中國共向76個國家提供了優(yōu)惠貸款，支持項目325個，其中建成142個。這些受援國利用中國的優(yōu)惠貸款購買本國急需的設(shè)備、材料等，其中不少直接從中國采購，這也帶動了中國企業(yè)出口產(chǎn)品、設(shè)備和技術(shù)等。

總之，這一階段中國的對外援助重點在服務(wù)國內(nèi)的現(xiàn)代化建設(shè)，通過借助國內(nèi)改革開放和世界經(jīng)濟(jì)、政治相對穩(wěn)定的有利環(huán)境，一方面積極學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗，提升國際化水平;另一方面在力所能及的范圍內(nèi)幫助發(fā)展中國家改善發(fā)展條件，同時帶動我國企業(yè)“走出去”和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

值得一提的是，這個時期中國醫(yī)療隊不僅成為媒體塑造中非友誼的重要內(nèi)容，而且也獲得了受援國民眾的認(rèn)同。1982年，贊比亞盧安夏地區(qū)發(fā)生因撤銷中國醫(yī)療點而導(dǎo)致的群眾示威游行，中國于是取消了撤點計劃。在坦桑尼亞，中國醫(yī)生成為各地居民爭搶目標(biāo)，省長的職位甚至和中國醫(yī)生去留掛鉤。1983年，時任中共中央委員會總書記的胡耀邦肯定醫(yī)療隊是中國在第三世界國家的各類活動中比較成功的一項。國務(wù)院副總理萬里也認(rèn)為醫(yī)療隊是一種“花錢少、影響大、收效快”的對外援助方式。

大國擔(dān)當(dāng)：分享發(fā)展經(jīng)驗。實現(xiàn)互利共贏

進(jìn)入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)保持了長期高速增長。2010年超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2012年，黨的十八大明確提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識”;2013年，習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議，推動人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。這意味著中國對外援助的目標(biāo)從服務(wù)于中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)向追求互利共贏和共同發(fā)展轉(zhuǎn)變。

為實現(xiàn)對外援助目標(biāo)的調(diào)整，新世紀(jì)以來，中國對外援助在方式、渠道、領(lǐng)域、制度上逐漸形成了8種主要方式，包括成套項目建設(shè)、提供一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免等，每一種援助方式對受援國的支持都是非常顯著的。如2014年，埃博拉病毒肆虐非洲，有些援非國家開始撤走本國醫(yī)生，中國醫(yī)生卻選擇和非洲人民一起抗擊病毒，數(shù)以萬計的患者在中國醫(yī)療隊的救助下從死亡線上活了下來。這是中非友誼的真情體現(xiàn)，也讓世界看到了中國作為負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)。

同西方發(fā)達(dá)國家援助相比，中國對外援助的特點主要體現(xiàn)在：第一，重視支持援建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通、體育場館、學(xué)校以及援建發(fā)展中國家急需的產(chǎn)業(yè)。以馬拉維為例，2008年以來，中國采用無償援助和優(yōu)惠貸款等方式幫助其建設(shè)了議會大廈、國家體育場、國際會議中心以及馬拉維科技大學(xué)，這對整體提升馬拉維國家的發(fā)展能力有非常重要的作用。第二，重視對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的支持，中國采取了援建示范中心、派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)專家、提供農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項目等多種方式提高受援國糧食生產(chǎn)能力，緩解其糧食安全問題。第三，重視支持受援國的工業(yè)化，將促進(jìn)工業(yè)化作為新時期對外援助的一個重要舉措，如支援發(fā)展中國家建設(shè)工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。與此同時，中國還積極支持發(fā)展中國家應(yīng)對全球共性發(fā)展問題，如2015年9月，中國宣布出資200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，以幫助廣大發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。

推動共建“一帶一路”倡議，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體成為新時期中國援外的歷史使命。2013年習(xí)近平主席訪問非洲，為中非共同發(fā)展打開了新的機(jī)遇之門。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，“要切實落實好正確義利觀，做好對外援助工作，真正做到弘義融利”。通過推動互利合作，中國將為全球發(fā)展貢獻(xiàn)更多的中國智慧、中國方案。

2014年開工，2017年建成通車的肯尼亞蒙內(nèi)鐵路（蒙巴薩—內(nèi)羅畢）就是中國（5000名中國工人參與援建）幫助肯尼亞修建的一條全線采用中國標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)軌鐵路，是肯尼亞獨(dú)立以來的最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，也是肯尼亞實現(xiàn)2030年國家發(fā)展愿景的“旗艦工程”。這條全長480公里的鐵路，不僅完善了當(dāng)?shù)亟煌?，刺激了肯尼亞的?jīng)濟(jì)，也讓4.6萬非洲人有了工作，還培養(yǎng)了1000多名技術(shù)運(yùn)營人才。這令當(dāng)?shù)厝藢χ袊顺錆M了無限感激：“一直以來，我們國家的經(jīng)濟(jì)都停滯不前，很少有國家對我們伸出援助之手，唯有中國，改變了肯尼亞。如果日后肯尼亞的經(jīng)濟(jì)有了很大的改變，這都離不開中國?！?/p>

長期以來，進(jìn)入非洲的中國國企承擔(dān)了大量援外項目?！皣蟪＜缲?fù)政治使命，對一些高風(fēng)險的項目迎難而上”。這為后來更多民營資本進(jìn)入非洲拓寬了道路。

近年來，民營企業(yè)作為投資非洲企業(yè)中的主力軍，在與非方合作的企業(yè)中，擔(dān)當(dāng)了重要的角色。比如，作為中國高中檔女鞋生產(chǎn)商，華堅集團(tuán)在2011年成立了華堅國際鞋城（埃塞俄比亞）有限公司。據(jù)報道，該公司投產(chǎn)僅3個月，便推動當(dāng)?shù)仄じ锂a(chǎn)品出口增長了57%，成為當(dāng)?shù)刈畲蟮某隹谄髽I(yè)。

2019年6月，第一屆中國一非洲經(jīng)貿(mào)博覽會在湖南長沙舉辦。開幕第一天，“中非基礎(chǔ)設(shè)施與融資合作對話會”上，非方與中國企業(yè)簽下了13個項目，合同金額達(dá)25.71億美元;緊接著進(jìn)行的“中非農(nóng)業(yè)合作發(fā)展研討會”上，雙方又簽下8個涉及農(nóng)業(yè)合作的項目，合同金額達(dá)到了27.47億美元。中國企業(yè)正成為促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)總量快速增長的一支重要力量。

2018年3月，為充分發(fā)揮對外援助在配合“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中的作用，中國決定成立國家國際發(fā)展合作署，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)援外工作。由此看出，對外援助一直是在不斷契合國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，對外援助已經(jīng)不再僅僅是服務(wù)于中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，更是中國參與全球治理、推動建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的一種路徑。譬如，2020年5月18日，習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會上宣布將在兩年內(nèi)提供20億美元國際援助，與聯(lián)合國合作在華設(shè)立全球人道主義應(yīng)急倉庫和樞紐，建立30個中非對口醫(yī)院合作機(jī)制。另外，受新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊影響，廣大發(fā)展中國家，特別是非洲國家普遍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難，償債壓力增大，部分國家面臨著流動性危機(jī)。中方對此積極采取務(wù)實措施協(xié)助非洲國家紓解償債壓力。在國際多邊層面，中國將會同二十國集團(tuán)成員，落實“暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議”。在雙邊層面，針對受援國的短期流動性危機(jī)，中國已經(jīng)宣布暫停77個發(fā)展中國家的債務(wù)償還，體現(xiàn)了與發(fā)展中國家共克時艱的大國立場。

國與國之間的援助應(yīng)該是相互的。據(jù)軍史專家徐焰2019年撰文回憶：“16年前作為軍事代表團(tuán)成員赴巴基斯坦時，只要穿著中國軍裝在公開場合出現(xiàn)，往往都會受到當(dāng)?shù)孛癖娪芍缘臍g呼。他們非常感謝中國在危急時給予的援助，同樣我們也知道在西方對華技術(shù)封鎖時，是巴方轉(zhuǎn)手售來先進(jìn)飛機(jī)和其他一些裝備。由此看出恰當(dāng)援外最終既利人又能益己?！睋?jù)統(tǒng)計，新中國成立70年來，中國累計向近170個國家和國際組織提供了4000多億元人民幣援助，派遣60多萬名援助人員。除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和防災(zāi)減災(zāi)等議題，中國的對外援助在性別平等、環(huán)境保護(hù)、社會公平、法制建設(shè)等領(lǐng)域參與度越來越高。

總之，中國對外援助并非是被動卷入全球化的產(chǎn)物，從一開始就具備了主動把握世界的特點。從新中國成立到今天，中國正是借助對外援助這種外交形式，突破了“一邊倒”的束縛與美、蘇等超級大國的封鎖，實現(xiàn)了從“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的和平崛起。據(jù)外交部網(wǎng)站信息，截至2019年9月，中國已與世界上180個國家建立了外交關(guān)系?！芭笥讶Α钡牟粩鄶U(kuò)大，折射出的是中國國際影響力、感召力的不斷提升。中國70年的對外援助，功不可沒。

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，但“和平與發(fā)展”的主題沒有變。積極參與全球治理和治理體系改革、掌握戰(zhàn)略主動已成為大國共識。日本的經(jīng)濟(jì)總量不到中國的四成，每年援外都在5000億日元左右，目的就是擴(kuò)大影響以提高國際地位。就中國而言，中國是社會主義國家、發(fā)展中國家、新興戰(zhàn)略大國三重身份的合體，這就決定了中國致力于本國社會主義建設(shè)的同時，也要關(guān)心和援助發(fā)展中國家;在致力于促進(jìn)世界和平與發(fā)展的同時要幫助第三世界國家解決貧困和動蕩問題。此外，中國仍是世界上唯一一個還未完成統(tǒng)一的大國，而對外援助有助于獲得廣大發(fā)展中國家對“一個中國”原則的支持。

從上述層面上講，準(zhǔn)確認(rèn)識和把握對外援助的發(fā)展歷史及戰(zhàn)略意義，對于全面統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)新時代中國特色大國外交，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，具有重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。

（責(zé)任編輯：齊風(fēng)）