合資鐵路公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問題研究*

靳瀚博

（中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

1 我國合資鐵路公司的發(fā)展歷程與概況

我國鐵路發(fā)展大體上可以分為三個(gè)階段。 從“一五”末期的1957 年到1990 年，這期間鐵路營業(yè)里程共增加31 191.2 km， 平均每年增加945 km。 從 1991 年至 2005 年， 這期間鐵路營業(yè)里程增加了17 538.4 km， 平均每年增加近1 169 km。2005 年以來，鐵路建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，目前鐵路建設(shè)則維持于每年8 000 億元水平的高位。

在我國，由原鐵道部建設(shè)和管理的國家鐵路一直占據(jù)著全國鐵路的主要地位。 除了國家鐵路外，上世紀(jì)60 年代后出現(xiàn)了地方鐵路，80 年代開始出現(xiàn)了合資鐵路。 經(jīng)過幾十年的發(fā)展，地方鐵路已經(jīng)成為全國鐵路網(wǎng)的組成部分，在國家路網(wǎng)發(fā)展中起延伸和補(bǔ)充作用。 而從1990 年以后，合資鐵路開始逐漸發(fā)展，規(guī)模超過了地方鐵路，2008 年后，合資鐵路更是進(jìn)入了快速發(fā)展的通道。 近年來，合資建路已經(jīng)成為鐵路建設(shè)發(fā)展的主要形式， 截至2018 年末，合資鐵路運(yùn)營里程已超過5 萬km，占全路運(yùn)營里程的38%以上， 其中高速鐵路運(yùn)營里程2.9 萬km，合資鐵路的地位已經(jīng)從最初的鐵路路網(wǎng)的補(bǔ)充發(fā)展成為現(xiàn)在路網(wǎng)中的主干線路。

同時(shí)，合資鐵路的技術(shù)發(fā)展呈現(xiàn)出跳躍式發(fā)展的模式。2000 年以前，合鐵尚無復(fù)線和電氣化鐵路，2001 年合鐵的復(fù)線率和電氣化率雙雙提升到10%，之后這兩項(xiàng)指標(biāo)保持平穩(wěn)小幅增長，直到2007 年。這以后，合鐵的復(fù)線率和電氣化率呈現(xiàn)直線上升的勢頭。 目前，我國全部的高速鐵路線路和絕大部分客專線路資產(chǎn)均屬于合資公司。

2 合資鐵路公司運(yùn)營情況分析

截至2018 年末， 國鐵集團(tuán)投資組建合資鐵路公司數(shù)量超過220 家，其中控股或作為第一大股東（以下均稱合資鐵路公司）180 余家，參股公司40 余家。 控股合資鐵路公司投資規(guī)模超過6 萬億元，建設(shè)和運(yùn)營里程超過7 萬km。

本文收集了139 家在2017 年底前開通運(yùn)營的合資鐵路公司（集通公司控股的5 家公司并入集通公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）近三年的經(jīng)營數(shù)據(jù)，通過歸納整理獲得以下信息：

1） 超過9 成的合資鐵路公司采取委托運(yùn)營管理模式，且數(shù)量逐年增加；

2） 國鐵控股合資鐵路公司中，平均資本金比例約為52%，高于非國鐵控股合資公司；

3） 139 家運(yùn)營公司中，有9 家公司資產(chǎn)負(fù)債率超過90%，呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，且已出現(xiàn)資不抵債的公司。

本文將139 家運(yùn)營公司進(jìn)行分類，其中第一類為盈利公司，第二類為經(jīng)營虧損但現(xiàn)金流平衡的公司，第三類為現(xiàn)金流不足但營業(yè)收入尚可支付當(dāng)期利息的公司，第四類為營業(yè)收入無法支付當(dāng)期貸款利息的公司。統(tǒng)計(jì)情況如表1 所示。可以看到，運(yùn)營情況較好的合資鐵路公司的資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)高于運(yùn)營情況較差的合資公司。 從數(shù)量上看，超過7 成的合資鐵路公司存在現(xiàn)金流不足的情況，合計(jì)資產(chǎn)占比也超過了50%，經(jīng)營情況不容樂觀。

表1 合資鐵路公司分類統(tǒng)計(jì)表

3 合資鐵路公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

2008 年以來， 新建鐵路很多以合資方式建設(shè)，鐵路局、合資鐵路公司作為籌資主體所籌的債務(wù)性資金由鐵路局、合資公司償還，鐵路局按出資比例可以為合資鐵路公司的銀行貸款提供擔(dān)保。 合資鐵路作為獨(dú)立的法人代表要承擔(dān)該項(xiàng)目建設(shè)投資債務(wù)的償還責(zé)任。 數(shù)據(jù)顯示，新建合資鐵路資本金比例多在50%左右， 貸款比例大多在49%到53%之間，對(duì)于這一負(fù)債水平，不同合資鐵路的償債能力很不相同。

合資鐵路項(xiàng)目有很多是公益性較為顯著的項(xiàng)目，特別是“十二五”計(jì)劃投產(chǎn)項(xiàng)目中超過50%為公益性顯著的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目償債能力較差。 公益性顯著程度不同的鐵路能夠承受的債務(wù)負(fù)擔(dān)差別也很大，個(gè)別情況即使不承擔(dān)債務(wù)運(yùn)營還需要給予補(bǔ)貼。 初步計(jì)算分析，公益性顯著的項(xiàng)目平均可以承受投資額30%左右的債務(wù)負(fù)擔(dān)， 具備部分償債能力。 經(jīng)營性鐵路項(xiàng)目可以承受的債務(wù)負(fù)擔(dān)不盡相同，初步計(jì)算分析，平均可以承受投資額50%左右的債務(wù)負(fù)擔(dān)。 因?yàn)楝F(xiàn)有貸款比例大多在投資額的49%到53%之間，所以經(jīng)營性鐵路項(xiàng)目可以負(fù)擔(dān)這個(gè)水平的債務(wù)，具備較好的償債能力。 但由于運(yùn)營初期運(yùn)量不可能一步到位， 運(yùn)輸收入增長緩慢，而鐵路建設(shè)投資大，債務(wù)金額高，財(cái)務(wù)費(fèi)用大，固定成本比重大，如果沒有政策支持，經(jīng)營性鐵路也存在被巨額債務(wù)拖垮的風(fēng)險(xiǎn)。 本文認(rèn)為，影響合資鐵路公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體外部因素主要有以下五點(diǎn)：

3.1 補(bǔ)貼政策

鐵路的社會(huì)效益非常顯著。 在生產(chǎn)資料等外部市場發(fā)生巨大變化的情況下，鐵路實(shí)行了長期的低運(yùn)價(jià)政策，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了一個(gè)較低的社會(huì)成本基礎(chǔ)，為其他生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益提供了條件。 部分合資鐵路的建設(shè)和運(yùn)營，是基于國家利益、社會(huì)發(fā)展、政治團(tuán)結(jié)、國防安全等重大戰(zhàn)略而修建的，承擔(dān)著大量的公益性責(zé)任， 使得其無法完全按照市場規(guī)律配置資源，單純依靠市場手段難以維持，企業(yè)還本付息壓力巨大。

對(duì)于此類公益性較強(qiáng)的合資鐵路，國家和地方政府應(yīng)以購買服務(wù)的方式給予合資鐵路公司相應(yīng)的運(yùn)營補(bǔ)貼，使后者維持穩(wěn)定的現(xiàn)金流，能夠持續(xù)地為地方和國家的發(fā)展、 人民生活提供運(yùn)輸服務(wù)。對(duì)于目前處于規(guī)劃期的合資鐵路，應(yīng)在可研階段啟動(dòng)與當(dāng)?shù)卣臏贤▍f(xié)商，盡早落實(shí)相關(guān)的補(bǔ)貼政策。

3.2 運(yùn)價(jià)政策

長期以來，鐵路運(yùn)輸服務(wù)一直執(zhí)行惠民的低票價(jià)政策，以等于甚至低于企業(yè)成本的價(jià)格向社會(huì)提供產(chǎn)品。 近年來，國家在鐵路運(yùn)價(jià)市場化方面出臺(tái)了多項(xiàng)支持政策。 目前，鐵路客運(yùn)票價(jià)方面僅硬座、硬臥為政府指導(dǎo)價(jià)，其他客運(yùn)產(chǎn)品包括高鐵等定價(jià)權(quán)均授予國鐵集團(tuán)。 貨運(yùn)方面，2017 年12 月《國家發(fā)展改革委關(guān)于深化鐵路貨運(yùn)價(jià)格市場化改革等有關(guān)問題的通知》中明確指出：“鐵路集裝箱、零擔(dān)各類貨物運(yùn)輸價(jià)格，以及整車運(yùn)輸?shù)牡V物性建筑材料、金屬制品、工業(yè)機(jī)械等12 個(gè)貨物品類運(yùn)輸價(jià)格實(shí)行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)依法自主制定。 實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的整車運(yùn)輸各貨物品類基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)不變， 鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以國家規(guī)定的基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)為基礎(chǔ)，在上浮不超過15%、下浮不限的范圍內(nèi)，根據(jù)市場供求狀況自主確定具體運(yùn)價(jià)水平。 ”從總體上看，國家對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的限制已基本放開。

但是，受鐵路運(yùn)價(jià)水平長期偏低，管理機(jī)制不靈活等因素影響，現(xiàn)階段鐵路運(yùn)價(jià)仍然未實(shí)現(xiàn)市場化動(dòng)態(tài)調(diào)整。 在全路集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的大前提下，各鐵路局運(yùn)價(jià)浮動(dòng)須報(bào)送國鐵集團(tuán)審批，導(dǎo)致調(diào)整周期過長、效率偏低，貽誤市場良機(jī)。 另一方面鐵路運(yùn)輸企業(yè)的燃料、車輛配置、配件、人員工資等成本支出必須按市場價(jià)格采購，導(dǎo)致運(yùn)輸收入與企業(yè)成本可能出現(xiàn)倒掛。 在國家下放鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品定價(jià)權(quán)的同時(shí)，需要國鐵集團(tuán)結(jié)合市場規(guī)律、企業(yè)實(shí)際，繼續(xù)下放部分產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)。 合資鐵路公司通過動(dòng)態(tài)調(diào)整運(yùn)價(jià)行使其自主經(jīng)營權(quán)，有利于增加利潤、降低成本，有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 貸款政策

資金成本是合資鐵路建設(shè)期和運(yùn)營期的主要成本項(xiàng)。 爭取盡可能低的貸款利率、盡可能長的還貸期限是合資鐵路公司成立初期的重點(diǎn)工作。 目前，國家給予國鐵集團(tuán)的債券年化利息僅為4%，遠(yuǎn)低于其他融資方式。 合資鐵路公司應(yīng)積極與地方政府溝通協(xié)商，爭取低息貸款；或設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)資金，通過多元化方式籌集資金，降低融資成本，減輕后期債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.4 市場需求

不同地區(qū)、不同類型的合資鐵路對(duì)應(yīng)的市場需求差異較大。 對(duì)于一部分貨運(yùn)線路，股東方即為運(yùn)力需求方，因此市場培育期短，投資回收速度快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。 但是，對(duì)于一部分客運(yùn)線路，市場培育期較長，短期內(nèi)運(yùn)量難以有效提升。 “十二五”期間新開通的合資線路約有50 條， 大部分線路運(yùn)量不到設(shè)計(jì)初期運(yùn)量的30%，個(gè)別線路甚至更低。 鐵路市場培育主要取決于沿線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密度所帶來的客貨運(yùn)量提升，而以中西部地區(qū)為代表的絕大部分新投產(chǎn)線路，由于地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和人口密集程度低等原因，市場培育期可能長達(dá)數(shù)十年，或者基本無法實(shí)現(xiàn)盈利。

因此，合理預(yù)測市場需求是合資鐵路有序建設(shè)和經(jīng)營的重要前置條件。 為了規(guī)避合資鐵路后期運(yùn)營債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須確保可研階段市場需求預(yù)測的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，建議國鐵集團(tuán)優(yōu)化對(duì)合資鐵路市場需求預(yù)測的評(píng)價(jià)和考核機(jī)制。

3.5 管理體制

目前，我國鐵路采用的是全路“一張網(wǎng)”，調(diào)度集中統(tǒng)一指揮的網(wǎng)運(yùn)合一模式。 這種模式能夠充分發(fā)揮鐵路大聯(lián)動(dòng)機(jī)的規(guī)模效應(yīng)， 減少內(nèi)部交易成本，提升整體效率。 絕大部分合資鐵路公司讓渡了自身的線路調(diào)配權(quán)， 委托鐵路局代理運(yùn)輸業(yè)務(wù)，由國鐵集團(tuán)實(shí)現(xiàn)全路集中統(tǒng)一調(diào)度指揮。 但是，在這種模式下為了保障路網(wǎng)整體的效率和效益，難以確保合資公司的利益最大化。

4 建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合資公司可建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過“選擇需要重點(diǎn)監(jiān)測的指標(biāo)—確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)—識(shí)別和監(jiān)測債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)—發(fā)出警示信號(hào)—優(yōu)化指標(biāo)”的閉環(huán)過程，使公司管理層可利用其結(jié)果分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因、管理過程中潛在的問題，并提出解決措施和防范措施。

4.1 建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

一是科學(xué)劃定債務(wù)紅線。 按照“化解存量、控制增量”的原則，設(shè)計(jì)借債率（=當(dāng)年新增債務(wù)額/當(dāng)年?duì)I業(yè)收入額）和債務(wù)負(fù)擔(dān)率（=年末債務(wù)余額/當(dāng)年?duì)I業(yè)收入額）兩個(gè)指標(biāo)，劃定企業(yè)債務(wù)紅線。 如果企業(yè)歷史債務(wù)較高，從債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)看舉債的空間就會(huì)很??；如果歷史債務(wù)較低，從債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)看舉債空間雖較大，但通過借債率指標(biāo)可限制企業(yè)總體債務(wù)水平[1]。

上級(jí)管理部門通過定期核算合資公司的借債率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率，對(duì)不同區(qū)域、不同發(fā)展階段的合資公司實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整。 原則上以上年度全部運(yùn)營控股合資鐵路公司平均借債率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率為基準(zhǔn)線，基準(zhǔn)線加5 個(gè)百分點(diǎn)為本年度合資公司負(fù)債預(yù)警線， 基準(zhǔn)線加10 個(gè)百分點(diǎn)為本年度合資公司負(fù)債重點(diǎn)監(jiān)管線。 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小程度分別列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，明確其降低借債率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率的目標(biāo)和時(shí)限，對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況持續(xù)監(jiān)測。

合資公司要依據(jù)市場化法治化原則，與業(yè)務(wù)重組、提質(zhì)增效相結(jié)合，積極通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資、實(shí)施市場化債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等途徑有效降低企業(yè)債務(wù)水平，并大幅壓減各項(xiàng)費(fèi)用支出。

二是科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)。 以債務(wù)紅線為基礎(chǔ)，選擇衡量償債能力風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等若干指標(biāo)，構(gòu)建企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)合資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。 見表2。

表2 合資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系

上表中的定性指標(biāo)由上級(jí)管理部門根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置相應(yīng)比重①關(guān)于比重的確定。 指標(biāo)體系比重的確定非常關(guān)鍵，權(quán)數(shù)的分配將直接影響最后的評(píng)估結(jié)果，因此應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，權(quán)數(shù)在各一級(jí)指標(biāo)應(yīng)平均分配；第二，將權(quán)數(shù)按重要性程度分配到具體的二級(jí)指標(biāo)上；第三，權(quán)數(shù)并非是一成不變的，其分配依據(jù)受到不同時(shí)期、不同企業(yè)發(fā)展階段等具體因素的影響，需要適時(shí)調(diào)整，以保證風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的先進(jìn)性和實(shí)用性。， 之后即可計(jì)算確定合資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，評(píng)估區(qū)間分為安全區(qū)90～100 分（債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較?。?、預(yù)警區(qū)60～90 分（債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一般）、危險(xiǎn)區(qū)60 分以下（債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大）。

此外，根據(jù)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化以及合資公司發(fā)展的具體情況和評(píng)價(jià)結(jié)果，上級(jí)管理部門應(yīng)定期對(duì)指標(biāo)體系及相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，不斷提高企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平。 在設(shè)計(jì)合資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)遵循以下原則：（1）科學(xué)性原則。 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的建設(shè)應(yīng)基于準(zhǔn)確的理論指導(dǎo)，而不是隨意設(shè)置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，有助于全面、準(zhǔn)確地衡量合資公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 （2）可比性原則。選擇的指標(biāo)能反映風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)度。（3）敏感性原則。 指標(biāo)能比較靈敏地感知合資公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，能通過指標(biāo)數(shù)據(jù)的變化反應(yīng)出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的變化情況。（4）完整性原則。指標(biāo)體系能評(píng)估合資公司所有業(yè)務(wù)鏈環(huán)節(jié)存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

三是設(shè)置預(yù)警懲戒機(jī)制。 上級(jí)管理部門和合資公司要全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)控企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提前提示處理，預(yù)留處置空間。 一旦合資公司債務(wù)指標(biāo)達(dá)到警戒水平，上級(jí)管理部門要及時(shí)做出預(yù)警提示。 合資公司債務(wù)指標(biāo)超越紅線后，上級(jí)管理部門應(yīng)即刻啟動(dòng)懲戒機(jī)制。

首先，對(duì)合資公司主要負(fù)責(zé)人問責(zé)。 基于債務(wù)規(guī)模、舉債原因、資金用途、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，綜合評(píng)判違規(guī)責(zé)任。

其次，對(duì)逾越債務(wù)紅線的違規(guī)行為，責(zé)令合資公司限期整改。 如在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到整改標(biāo)準(zhǔn)，則對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行處理。

最后，建立企業(yè)績效考核與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果掛鉤機(jī)制，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的合資公司實(shí)行化債目標(biāo)考核。

4.2 建立全面預(yù)算管理體制

強(qiáng)化企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，必須改革企業(yè)預(yù)算管理體制，建立全面預(yù)算管理體制。 具體改革措施如下：

一是推進(jìn)全口徑預(yù)算管理， 強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，提高預(yù)算編制完整性，逐步建立包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外企業(yè)收支，以及顯性負(fù)債、隱性負(fù)債的完整統(tǒng)一的預(yù)算管理體制。 嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整，為完成合資公司的發(fā)展計(jì)劃和各項(xiàng)工作目標(biāo)提供有力的預(yù)算保障。

二是健全預(yù)算決策機(jī)制。 通過建立民主、科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算決策程序，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展策略與財(cái)務(wù)預(yù)算間的有機(jī)聯(lián)系，確保財(cái)務(wù)預(yù)算與客貨運(yùn)輸生產(chǎn)指標(biāo)、設(shè)備資產(chǎn)配屬量、機(jī)客車工作量等相匹配。 優(yōu)化編制審核制度，在正式預(yù)算下達(dá)前，充分征求合資公司的意見。

三是實(shí)行預(yù)算編制與執(zhí)行職能分離的制度，將預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行交由不同的部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，形成權(quán)力約束制衡機(jī)制。 預(yù)算編制部門牽頭負(fù)責(zé)預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整等事項(xiàng)，預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)按照確定的預(yù)算科目和明細(xì)項(xiàng)目落實(shí)執(zhí)行，將預(yù)算指標(biāo)層層分解，從橫向到縱向落實(shí)到各環(huán)節(jié)、各崗位，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。

四是強(qiáng)化預(yù)算編制制度。 改進(jìn)預(yù)算編制技術(shù)，建立健全標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算程序， 探索實(shí)施中長期滾動(dòng)預(yù)算。 建立企業(yè)預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高基本支出預(yù)算編制準(zhǔn)確性。

五是規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督。 合資鐵路公司是預(yù)算的責(zé)任主體與執(zhí)行主體， 要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)控采購預(yù)算管理，構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督體系。 各鐵路局通過監(jiān)督指導(dǎo)、分析檢查來實(shí)現(xiàn)合資鐵路公司預(yù)算的過程管理，建立完善合資鐵路公司月度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析制度，準(zhǔn)確掌握預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)糾正偏差，實(shí)行以收定支、動(dòng)態(tài)調(diào)整的控制機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)支出控制，確保經(jīng)營目標(biāo)。

六是加強(qiáng)預(yù)算支出績效考評(píng)，提高預(yù)算資金使用效率。 探索引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，按照預(yù)算資金使用的合規(guī)性、收益性、效率性原則，建立科學(xué)合理的預(yù)算支出績效考評(píng)指標(biāo)制度與責(zé)任追究辦法。 考核體系涵蓋負(fù)有預(yù)算控制責(zé)任的各個(gè)控制層面與控制點(diǎn)，做到責(zé)任清晰，預(yù)算目標(biāo)明確，考核可操作。 責(zé)任追究應(yīng)按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則追究到具體單位與個(gè)人。

4.3 充分發(fā)揮各方的監(jiān)督作用

對(duì)于已上市或擬上市的合資公司，企業(yè)融資時(shí)可引入機(jī)構(gòu)投資者參與，以加強(qiáng)市場監(jiān)督。 機(jī)構(gòu)投資者的參與一方面可為合資公司帶來大量的長期投資資金，另一方面可減少短債長投問題，降低債務(wù)期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。 此外，還會(huì)產(chǎn)生宣示效應(yīng)，能從某種程度上證明企業(yè)良好的信用與較好的投資價(jià)值，在促進(jìn)合資公司信息披露、加強(qiáng)投資者外部監(jiān)督的同時(shí)，為公司帶來更專業(yè)、更先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，有利于防范和化解公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化股東的監(jiān)督作用。 公司發(fā)行債券或發(fā)生重大債務(wù)融資及重大債務(wù)使用事項(xiàng)上，要按照公司章程等相關(guān)規(guī)定，依法召開股東會(huì)，通過表決形成股東會(huì)決議。 股東會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)所議事項(xiàng)的決定做成會(huì)議記錄，出席會(huì)議的股東應(yīng)當(dāng)在會(huì)議記錄上簽名。 在公司章程規(guī)定之外的債務(wù)融資事件決策時(shí)， 也應(yīng)征求股東意見， 在決策制定與論證環(huán)節(jié)向股東說明并接受質(zhì)詢。 在部分項(xiàng)目的投資與融資決策中，應(yīng)允許股東代表全程參與，以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目和債務(wù)的監(jiān)督[3]。

5 建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管控機(jī)制

適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以為企業(yè)帶來效益, 既節(jié)省了成本又創(chuàng)造了利潤,但是作為企業(yè)本身,必須控制好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于合資鐵路公司,其收益率相對(duì)較低且回收資金成本時(shí)間較長，建立起一個(gè)適合企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管控機(jī)制是非常必要的。

5.1 加強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束

第一，合資鐵路公司要加強(qiáng)資本結(jié)構(gòu)規(guī)劃與管理， 合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持財(cái)務(wù)穩(wěn)健、有競爭力。

第二，企業(yè)經(jīng)營管理層要忠實(shí)勤勉履職，審慎開展債務(wù)融資、投資、支出等業(yè)務(wù)活動(dòng)，重大投資要履行專門審批程序，嚴(yán)格高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理，并大幅壓減各項(xiàng)費(fèi)用支出。

第三， 合資鐵路公司要依據(jù)市場化法治化原則，通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資、實(shí)施市場化債轉(zhuǎn)股等途徑，有效降低企業(yè)債務(wù)水平[4]。

第四，加強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束要與深化國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等有機(jī)結(jié)合，并建立健全長效機(jī)制。

5.2 強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控制度建設(shè)

以業(yè)務(wù)流程簡單化、辦事高效化為原則，對(duì)公司現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程與內(nèi)部管理制度進(jìn)行審核與優(yōu)化，逐步完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度,從客觀上保證企業(yè)的償還能力，降低企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[5]。

其中，重點(diǎn)建設(shè)以下方面：

第一，資金管理方面，遵循資金進(jìn)出口嚴(yán)格把控，中間實(shí)時(shí)管控的原則；

第二，編制業(yè)務(wù)流程圖，將每個(gè)環(huán)節(jié)和每個(gè)程序的具體操作與所需資料明確化，實(shí)現(xiàn)任何操作有章可循，有據(jù)可依，一看就會(huì)，一做就對(duì)的目的；

第三， 對(duì)于各個(gè)環(huán)節(jié)所需授權(quán)要嚴(yán)格審查，特別是債務(wù)投融資管理等方面，要制定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)加把控。

5.3 建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控組織機(jī)構(gòu)

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事，更是整個(gè)公司的事。 合資公司可以從加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部管控的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)入手，根據(jù)實(shí)際情況構(gòu)建起三層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控組織體系 （從下至上分別是各業(yè)務(wù)部門、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控部門、公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控委員會(huì)），明確各部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任，在企業(yè)董事會(huì)和經(jīng)理層的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)企業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。 見圖 1。

圖1 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控組織機(jī)構(gòu)

第一道防線為各業(yè)務(wù)部門，各業(yè)務(wù)部門制定出各自的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，交由上級(jí)審查后據(jù)以實(shí)施。

第二層是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控部， 下設(shè)于財(cái)務(wù)部門，負(fù)責(zé)各類風(fēng)險(xiǎn)日常管理，運(yùn)用相關(guān)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系全面監(jiān)控公司風(fēng)險(xiǎn)情況，檢查公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理有關(guān)制度的執(zhí)行情況等[6]。

最上層以債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控委員會(huì)為主，把握整個(gè)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控情況，審查公司總體風(fēng)險(xiǎn)情況與核查下屬部門制定的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，負(fù)責(zé)研究提出風(fēng)險(xiǎn)管理策略并隨時(shí)向董事會(huì)匯報(bào)。

6 總結(jié)

隨著合資鐵路公司數(shù)量的增加和運(yùn)營時(shí)間的增長，合資鐵路公司經(jīng)營情況兩極分化、良莠不齊的現(xiàn)象將愈發(fā)明顯，合資鐵路公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題也將成為影響合資鐵路公司可持續(xù)發(fā)展的重要問題。 因此，要高度重視合資鐵路公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，從存量和增量兩端入手，著力防范化解合資鐵路公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 對(duì)于新增債務(wù)，主要是新設(shè)合資公司或新建鐵路項(xiàng)目，要分類分層推進(jìn)建設(shè)，嚴(yán)把規(guī)劃建設(shè)審批。 公司存量債務(wù)方面，一方面要改善經(jīng)營，采用市場化債轉(zhuǎn)股、股改上市和股權(quán)再融資以及推進(jìn)混改等市場化法治化方式，優(yōu)化存量債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)規(guī)模和負(fù)債率；另一方面則是要建立企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及動(dòng)態(tài)管控機(jī)制，最大限度抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。