試論中國(guó)省級(jí)公園體制的構(gòu)建

汪 輝，顏小燕

（1.南京林業(yè)大學(xué)國(guó)家公園與保護(hù)地研究中心；2.南京林業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院）

十九大報(bào)告提出要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，并且明確了“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的目標(biāo)任務(wù)。[1]2013年，黨的十八屆三中全會(huì)頒布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，正式提出要建立國(guó)家公園體制，自2015年以來(lái)，我國(guó)積極開展了國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的有益探索[2]，2018年在《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》中確定了10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，為摸索適合中國(guó)自然保護(hù)地體系的路徑提供經(jīng)驗(yàn)。[3]理論界學(xué)者也順應(yīng)潮流，通過(guò)對(duì)國(guó)外自然保護(hù)地管理體制和實(shí)施內(nèi)容的梳理分析，結(jié)合中國(guó)自然保護(hù)地管理的實(shí)際情況，提出關(guān)于中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的研究及建議。

在此背景下，國(guó)家整合各部門管理職責(zé)，改變以往在公園管理上多部門分頭而治，沿用不同的命名框架和管理政策，有著不同管理目標(biāo)和偏向，不成體系的狀態(tài)，組建了國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行行業(yè)管理，并逐步建立了以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。[4]然而，自然保護(hù)地體系的構(gòu)建僅憑國(guó)家公園層面的體制仍然是不夠的。國(guó)家公園數(shù)量有限，保護(hù)層面僅能覆蓋到全國(guó)范圍內(nèi)最具有國(guó)家典型性、代表性的生態(tài)區(qū)域，而生態(tài)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值略次一級(jí)，僅具有地方代表性的自然生態(tài)區(qū)域一般不會(huì)被納入國(guó)家公園層面的保護(hù)范疇，但這些具有生態(tài)效益及經(jīng)濟(jì)效益的次級(jí)生態(tài)區(qū)域又沒(méi)有地方上完整系統(tǒng)的體制規(guī)范來(lái)保護(hù)，缺乏具體的權(quán)責(zé)單位對(duì)其負(fù)責(zé)。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要參考《建立國(guó)家公園體制總體方案》，立足于以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的主要問(wèn)題已經(jīng)從頂層設(shè)計(jì)層面轉(zhuǎn)化為中央、地方在各級(jí)各類自然保護(hù)地的權(quán)責(zé)劃分等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，出臺(tái)相關(guān)建設(shè)方案，構(gòu)建省級(jí)公園體制，明確劃分中央與地方在新時(shí)期自然保護(hù)地體系治理中的權(quán)責(zé)，使省級(jí)公園作為以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的完善與補(bǔ)充，以緩解國(guó)家公園在自然資源的保護(hù)上、旅游上的壓力。

一、國(guó)外同類公園的現(xiàn)狀發(fā)展

中國(guó)目前在省級(jí)公園體制方面的研究還處于初始階段，相對(duì)來(lái)說(shuō)，經(jīng)驗(yàn)較為匱乏，而國(guó)外同類公園的建設(shè)發(fā)展可以為我國(guó)省級(jí)公園體制及內(nèi)容的確立提供思路。最具有代表性的是美國(guó)的州立公園、加拿大省級(jí)公園以及日本的都道府縣公園，尤其是目前在國(guó)際上最具有影響力和借鑒性的美國(guó)州立公園。

（一）美國(guó)州立公園

美國(guó)州立公園體系并不是孤立存在的，它和美國(guó)國(guó)家公園體系、城市公園體系構(gòu)成三個(gè)層面的系統(tǒng)，共同協(xié)調(diào)自然資源的保護(hù)和利用。美國(guó)州立公園的概念最初是在十九世紀(jì)末期提出的，并于1935年在各州基本形成體系。[5]發(fā)展至目前，據(jù)美國(guó)州立公園官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，州立公園數(shù)量已達(dá)7 766 個(gè)，面積約728 萬(wàn)hm2，主要類型有：州立公園、州立森林公園、州立海灘公園、州立野生動(dòng)物管理區(qū)、州立魚類孵化場(chǎng)、州立歷史紀(jì)念地、州立娛樂(lè)區(qū)、州立自然保護(hù)區(qū)、州立風(fēng)景河流等，分布在全美50 個(gè)州。[6]美國(guó)州立公園在沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)范之前有60多種，由于種類的繁雜，在管理上極為不便，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。后來(lái)的全國(guó)州立公園會(huì)議中提出并最終確立了州立公園的類型，大大提高了州立公園的管理效率，完善了州立公園的體制。

州立公園體系的建立和完善既能夠在一定程度上緩解國(guó)家公園巨大的旅游壓力，起到一定的人流分流作用，又能為地方政府發(fā)展旅游、增加財(cái)政收入[7]，同時(shí)還能緩解國(guó)家公園的保護(hù)壓力。國(guó)家公園是為了人民的利益，保護(hù)國(guó)家自然遺產(chǎn)，并在保護(hù)的前提下給全體國(guó)民提供親近自然的機(jī)會(huì)[8]；而州立公園則有較多的旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，主要是為服務(wù)半徑內(nèi)的居民提供休閑度假場(chǎng)所。雖然州立公園的保護(hù)層次不如國(guó)家公園那么高，保護(hù)力度不如國(guó)家公園那么強(qiáng)，規(guī)模不如國(guó)家公園那么大，典型性不如國(guó)家公園那么明顯，但由于國(guó)家公園和州立公園的側(cè)重點(diǎn)不同、特征不同，因此它們所起的功能不盡相同，在某些方面互為補(bǔ)充，缺少任何一環(huán)都不完善。

州立公園數(shù)量大、分布廣，占據(jù)重要地位，無(wú)論是在地域選址上、空間格局上、服務(wù)人群上，州立公園都具備了一定程度的不可替代性，如果缺少這一環(huán)，國(guó)家公園也必定孤掌難鳴且承受壓力巨大。

（二）加拿大省立公園

加拿大公園體系主要是由聯(lián)邦政府擁有并直接管理的國(guó)家公園和由省政府擁有并直接管理的省立公園組成，國(guó)家公園與省立公園都有保護(hù)自然資源和文化資源的功能。加拿大聯(lián)邦政府設(shè)立專門的遺產(chǎn)部國(guó)家公園局對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行垂直管理，省立公園則由各省省級(jí)政府自行管理。[9]加拿大目前的省立公園多達(dá)1 800多個(gè)，面積約為2 500萬(wàn)hm2，占國(guó)土面積的2.5%。[10]其中許多省立公園具有的重要性及代表性卻不僅僅在省級(jí)層面，在國(guó)家和國(guó)際方面都有重要意義。加拿大省立公園與國(guó)家公園一起構(gòu)成了完整的公園體系，共同保護(hù)加拿大極具特色和保護(hù)價(jià)值的自然資源。

加拿大省立公園的建設(shè)及分級(jí)而治的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)完善自然保護(hù)地體系、合理劃分權(quán)責(zé)有借鑒意義。

（三）日本的都道府縣自然公園

日本自然公園體系由三部分組成：國(guó)立公園、國(guó)定公園、都道府縣自然公園[11]，由于日本的國(guó)土面積與中國(guó)、美國(guó)、加拿大相差較大，缺乏明確的省級(jí)（州立）對(duì)應(yīng)層面，因此本文以地方性的都道府縣自然公園為研究對(duì)象，為我國(guó)地方性省級(jí)公園的建設(shè)提供思路。國(guó)立公園與國(guó)定公園都相當(dāng)于國(guó)家公園層面，公園內(nèi)的自然資源都是極具國(guó)家代表特色，且由國(guó)家指定區(qū)域，不同的是國(guó)立公園由國(guó)家管理，而國(guó)定公園由相當(dāng)于省級(jí)或地方的都道府縣進(jìn)行管理。都道府縣自然公園內(nèi)的景觀資源在都道府縣具有典型性、區(qū)域代表特色，指定和管理都由都道府縣自行開展。[12]截至2015年統(tǒng)計(jì)結(jié)果，日本都道府縣立自然公園共有311個(gè)，面積約為197萬(wàn)hm2，占到日本國(guó)土總面積的5.21%。[13]

日本是一個(gè)國(guó)土面積不大資源較為匱乏的島國(guó)，但其完整的自然公園體系能起到有效保護(hù)環(huán)境的作用，并與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)當(dāng)今生態(tài)文明體制改革與完善自然保護(hù)地體系有著積極的借鑒意義。[14]

國(guó)外同類公園的建設(shè)較為普遍，數(shù)量繁多，面積巨大，由各地方設(shè)立專門的管理部門進(jìn)行管理，雖然管理部門各不相同，但其發(fā)展已有較長(zhǎng)歷史，已經(jīng)建立了相對(duì)完備的體制，并發(fā)揮了重要作用。中國(guó)作為一個(gè)幅員遼闊、自然資源豐富的國(guó)家，有必要將省級(jí)公園體制的建設(shè)提上日程，在建設(shè)與管理實(shí)踐的過(guò)程中，國(guó)外同類公園體制所積累的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)転橹袊?guó)建立權(quán)責(zé)明晰、分級(jí)而治、管理專業(yè)、制度支撐、法律保障的省級(jí)公園體制提供學(xué)習(xí)和借鑒的典范。

二、中國(guó)省級(jí)公園發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)省級(jí)公園的實(shí)踐建設(shè)方面，最早可追溯到1992年由廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳批準(zhǔn)建設(shè)的姑婆山省級(jí)森林公園，隨后在1996年8月由國(guó)家林業(yè)部批準(zhǔn)建為國(guó)家級(jí)森林公園。截至目前，在江西省、山東省、浙江省、黑龍江省、貴州省、甘肅省、安徽省、河北省、福建省、湖北省、湖南省等已經(jīng)陸續(xù)有了包括省級(jí)森林公園、省級(jí)地質(zhì)公園、省級(jí)示范農(nóng)業(yè)主題公園、省級(jí)濕地公園、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)等自然區(qū)域的建設(shè)，基本涵蓋了重要的生態(tài)保護(hù)要素。雖然對(duì)省級(jí)公園進(jìn)行了較多的建設(shè)，但各個(gè)省市只有針對(duì)自己省市內(nèi)某一類公園的規(guī)范，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更未形成完備的省級(jí)公園體制。2010年，北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《北京市級(jí)濕地公園建設(shè)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)[15]；2016年，陜西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了全國(guó)首個(gè)省級(jí)層面的地質(zhì)公園建設(shè)規(guī)范——陜西省《地質(zhì)公園建設(shè)規(guī)范》[16]；2017 年，貴州省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《貴州省級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)范》[17]；2018年，安徽省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《安徽省省級(jí)濕地公園建設(shè)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)[18]；福建省人民政府公布了《福建省省級(jí)濕地公園管理辦法》[19]；四川省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式批準(zhǔn)發(fā)布了全國(guó)首部省級(jí)河湖公園地方標(biāo)準(zhǔn)——《四川省河湖公園評(píng)價(jià)規(guī)范》[20]。

由于各省市的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范層出不窮，作為主要實(shí)際管理方在沒(méi)有統(tǒng)一的制度保障及體系規(guī)范的情況下，不同部門的管理側(cè)重點(diǎn)不同，對(duì)省級(jí)公園建設(shè)資金投入有限，公園管理部門為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中以高門票、高服務(wù)費(fèi)的形式獲利，導(dǎo)致省級(jí)公園在管理時(shí)資源浪費(fèi)、管理效率低下、資金和人員分配不均的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前國(guó)內(nèi)在省級(jí)公園體制方面的研究，較有參考價(jià)值的是關(guān)于廣東省省立公園體制的研究。早在2008年，廣東省在《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》中就提出“借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探索建設(shè)省立（生態(tài)）公園，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，加大對(duì)生態(tài)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)力度”。[21]2009年，在《廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于建設(shè)宜居城鄉(xiāng)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出“編制省立公園——珠江三角洲綠道建設(shè)規(guī)劃”的要求。[22]相關(guān)學(xué)者也撰寫系列文章對(duì)廣東省省立公園體制進(jìn)行探討，例如何昉等的《廣東省國(guó)家公園體制規(guī)劃建設(shè)初探》，分析了廣東省從省立公園到國(guó)家公園的發(fā)展概況[23]；牛丞禹的《基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的廣東省立國(guó)家公園建設(shè)管理體制初探》，提出廣東省省立公園建設(shè)管理體制的構(gòu)建設(shè)想等。雖然廣東省已經(jīng)有了省立公園理論和制度方面的探索，但尚未見(jiàn)實(shí)際推廣應(yīng)用的報(bào)道。

中國(guó)省級(jí)公園在實(shí)踐與理論方面有一定發(fā)展，也有相應(yīng)地方標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所屬地某一類公園進(jìn)行規(guī)范，但所出臺(tái)的規(guī)范各自為政，零散、不成體系，缺乏省級(jí)公園整體大框架上的體制構(gòu)建。

三、中國(guó)省級(jí)公園體制構(gòu)建的初步探討

鑒于我國(guó)自然保護(hù)地體系在省級(jí)層面體制建設(shè)的缺失，需改變當(dāng)前省級(jí)公園重疊多牌設(shè)置、多頭管理的現(xiàn)象，建立統(tǒng)一的大框架制度及體系來(lái)保障和規(guī)范省級(jí)公園的建立和運(yùn)行過(guò)程，解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾，統(tǒng)籌自然資源的管理，推動(dòng)生態(tài)文明的建設(shè)，促進(jìn)人與自然的和諧共生，筆者分析了國(guó)外同類公園的先進(jìn)理念和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)省級(jí)公園現(xiàn)狀及問(wèn)題，提出中國(guó)省級(jí)公園體制構(gòu)建的初步思路。

（一）省級(jí)公園的概念界定

省級(jí)公園體制的建立是完善和豐富中國(guó)自然保護(hù)地體系不可或缺的一環(huán)，也是一種在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用之間的合理平衡。[24]筆者結(jié)合中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的大背景，綜合已有研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參照自然保護(hù)地體系的標(biāo)準(zhǔn)，擬對(duì)省級(jí)公園提出如下界定：

1.設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

第一，由省級(jí)人民政府在自然資源部門下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)管理，對(duì)現(xiàn)有各類省級(jí)公園進(jìn)行整合優(yōu)化，明確管理單位，落實(shí)管理職責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)省級(jí)公園統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃確立、統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息整合。

第二，一般情況下省級(jí)公園規(guī)模較大，數(shù)百、數(shù)千公頃均有可能，但與國(guó)家公園甚至可達(dá)數(shù)萬(wàn)公頃的規(guī)模還略有差距，各省依據(jù)本省不同情況進(jìn)行確立，省級(jí)公園面積的劃定要避免盲目的“一刀切”現(xiàn)象，不局限于以行政區(qū)域劃分，而應(yīng)保證省級(jí)公園范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與可持續(xù)性，在此條件下，可能會(huì)出現(xiàn)省級(jí)公園范圍跨省的情況。

第三，要求區(qū)域內(nèi)景觀資源優(yōu)美，在省內(nèi)具有典型性和代表性，具有明顯的區(qū)域特色；具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，能使區(qū)域內(nèi)自然資源、景觀資源、文化資源得到有效保護(hù)并可持續(xù)利用。

第四，省級(jí)公園在保護(hù)強(qiáng)度上略低。

2.功能定位

第一，省級(jí)公園應(yīng)是具備科學(xué)研究、宣傳教育等作用的特定區(qū)域，對(duì)本省內(nèi)特定的自然資源起到研究、宣傳作用。在不同的區(qū)域內(nèi)保護(hù)強(qiáng)度及開發(fā)強(qiáng)度不同：在特定的核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，保護(hù)強(qiáng)度最大，禁止開發(fā)；一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)，保護(hù)強(qiáng)度較大，開發(fā)強(qiáng)度較??；開放區(qū)內(nèi)主要以人的活動(dòng)為主，此區(qū)域以開發(fā)為主、保護(hù)為輔。

第二，在有效保護(hù)自然資源的同時(shí)設(shè)有一定的游客服務(wù)設(shè)施，提供居民休閑游憩場(chǎng)所，緩解國(guó)家公園的旅游壓力和保護(hù)壓力，協(xié)同國(guó)家公園一起為自然保護(hù)地管理體制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供助力。

第三，相對(duì)國(guó)家公園而言，省級(jí)公園一般距人們的居住地較近，交通較為便捷。主要服務(wù)對(duì)象為本省內(nèi)的居民，與國(guó)家公園面向全國(guó)的服務(wù)對(duì)象定位略有不同。

3.主要類型

省級(jí)公園類型的確立應(yīng)以不同省域內(nèi)自然資源類型的不同進(jìn)行確立，建立起數(shù)量足夠、涵蓋重要保護(hù)要素且功能多樣的各類省級(jí)公園。為避免省級(jí)公園多牌重疊、類型繁雜，結(jié)合國(guó)外同類公園類型，尊重中國(guó)現(xiàn)有省級(jí)公園建設(shè)類型，參照國(guó)家公園類型，擬對(duì)省級(jí)公園類型進(jìn)行規(guī)范及調(diào)整，增設(shè)專門的省級(jí)（省立）公園，待省級(jí)（省立）公園建成后，在相同區(qū)域不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。保留原有的省級(jí)森林公園、省級(jí)地質(zhì)公園、省級(jí)濕地公園、省級(jí)遺址公園、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)等類型，諸如省級(jí)河湖公園、省級(jí)主題公園、省級(jí)示范農(nóng)業(yè)主題公園等將不再單獨(dú)作為省級(jí)公園類型提出。

（二）省級(jí)公園的發(fā)展目標(biāo)與基本原則

1.發(fā)展目標(biāo)

發(fā)展目標(biāo)決定了省級(jí)公園發(fā)展的總方向和制度體系的價(jià)值取向，可以彌補(bǔ)現(xiàn)存管理單位由于發(fā)展目標(biāo)不清晰而在管理上產(chǎn)生錯(cuò)誤偏向。建立省級(jí)公園體制，其目標(biāo)是能夠補(bǔ)充完善現(xiàn)有以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系在省級(jí)層面體制建設(shè)的缺失，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)有效的管理運(yùn)行體制，強(qiáng)化有利的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)自然資源的合理分類、科學(xué)布局、統(tǒng)籌管理。滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要，為自然資源的永續(xù)利用提供保障，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

2.基本原則

（1）樹立科學(xué)保護(hù)原則。對(duì)省域內(nèi)的自然資源進(jìn)行充分調(diào)研，明確對(duì)本省內(nèi)具有重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)。樹立正確的保護(hù)觀念，保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性，為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。

（2）樹立合理利用原則。在不破壞生態(tài)的前提下，相對(duì)于國(guó)家公園偏重對(duì)自然資源的嚴(yán)格保護(hù)，省級(jí)公園的保護(hù)強(qiáng)度略低，根據(jù)不同區(qū)域的劃分有不同的保護(hù)強(qiáng)度，但更多的是在其中建設(shè)服務(wù)設(shè)施，為人們提供休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所。

（3）省級(jí)主導(dǎo)、共同參與。省級(jí)公園由省級(jí)規(guī)劃并主導(dǎo)管理，各項(xiàng)事務(wù)具體落實(shí)到省級(jí)自然資源部門下設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)。省級(jí)自然資源、省級(jí)自然生態(tài)系統(tǒng)、省級(jí)自然景觀是本省內(nèi)所有人的共同資源，因此，除了政府管理以外，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)各界（企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人志愿者等）參與省級(jí)公園的各項(xiàng)公開事務(wù)。

（4）協(xié)同國(guó)家公園體制建設(shè)。省級(jí)公園體制頂層設(shè)計(jì)應(yīng)與國(guó)家公園體制既定方案相協(xié)調(diào)，有步驟、分階段進(jìn)行，從分頭而治到統(tǒng)一管理。

（三）保障機(jī)制

1.監(jiān)管機(jī)制

在監(jiān)管主體方面，省級(jí)人民政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本省內(nèi)所有省級(jí)公園的各項(xiàng)事務(wù)[25]，依法對(duì)公園內(nèi)的管理、經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰到位、相互配合的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。為保證日常管理的科學(xué)性，可借鑒美國(guó)州立公園的管理模式，配備具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的人員對(duì)公園的實(shí)際情況進(jìn)行勘測(cè)評(píng)價(jià)、科學(xué)規(guī)劃等，避免資源的過(guò)度開發(fā)或浪費(fèi)，也避免規(guī)劃管理的質(zhì)量參差不齊。

2.資金保障

監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有依法保護(hù)省級(jí)公園資源的責(zé)任，沒(méi)有不受法律限制私自開發(fā)或盈利的權(quán)力，因此省級(jí)公園的運(yùn)轉(zhuǎn)資金主要來(lái)源于省級(jí)政府和所處市級(jí)政府的撥款，部分依靠社會(huì)資金投入的多元方式，為省級(jí)公園的可持續(xù)運(yùn)行提供資金保障。社會(huì)資金來(lái)源一是社會(huì)組織的公益性捐款，二是通過(guò)設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)部門，從利潤(rùn)中收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)[26]，但特許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)必須接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

3.法制保障

法治先行，法律系統(tǒng)是省級(jí)公園體制得以建立并實(shí)施的重要保障，是確保管理有序進(jìn)行的前提，是各項(xiàng)事務(wù)順利開展的基石。中國(guó)在構(gòu)建省級(jí)公園體制過(guò)程中，首要的是設(shè)立統(tǒng)一的法律保障及體系規(guī)范，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下根據(jù)各省市實(shí)際情況完善相關(guān)的法律法規(guī)，在必要的情況下可參考美國(guó)的“一園一法”[27]，根據(jù)公園所處的特殊背景設(shè)立專門法律。換言之就是針對(duì)省級(jí)公園存在的普遍性和特殊性問(wèn)題進(jìn)行一般立法與特殊立法相結(jié)合，使管理科學(xué)有效，有法可依。[28]

省級(jí)公園體制的構(gòu)建體現(xiàn)了自然保護(hù)地體系中省級(jí)公園層面從簡(jiǎn)單的省級(jí)公園單體保護(hù)到省級(jí)公園系統(tǒng)的、整體性保護(hù)的發(fā)展。省級(jí)公園體制的進(jìn)一步發(fā)展可借鑒國(guó)家公園體制的模式，先選擇具有代表性的省市進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)體制的框架進(jìn)行進(jìn)一步的完善與修正，制定標(biāo)準(zhǔn)與程序，使之更符合各地實(shí)際，能夠更有效地發(fā)揮作用。[29]

四、結(jié)語(yǔ)

在生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)下，為改善以往自然資源管理零散不成體系的狀態(tài)，中國(guó)開始借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行資源整合與統(tǒng)籌，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，但處于探索階段的該體系并不完整，省級(jí)層面的公園作為該體系的一部分也應(yīng)該得到重視，由國(guó)家給出指導(dǎo)意見(jiàn)，各省建立相應(yīng)的省級(jí)公園體制。本文提出省級(jí)公園制度建設(shè)的構(gòu)想，希望為中國(guó)自然保護(hù)地體系進(jìn)一步向整體性、系統(tǒng)性發(fā)展提供有益的參考思路，從制度層面為生態(tài)文明建設(shè)提供保障，在緩解國(guó)家公園的保護(hù)壓力，系統(tǒng)保護(hù)國(guó)家生態(tài)重要區(qū)域、典型自然生態(tài)空間，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等方面起到推動(dòng)作用。[30]