從“嵌入”到“融入”：精準(zhǔn)扶貧駐村幫扶工作機制研究

王維，向德平

(1. 武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430072；2. 華中科技大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

2015年4月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室三部門共同印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，決定向黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村選派駐村第一書記。2015年11月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》再次提出要選派優(yōu)秀干部到貧困村駐村工作，并根據(jù)貧困村的實際情況，精準(zhǔn)選派第一書記以及駐村工作隊。2017年12月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導(dǎo)意見》，旨在解決駐村幫扶選派工作中的系列問題，確保發(fā)揮駐村工作隊在脫貧攻堅中的重要作用。

派駐工作隊是中國共產(chǎn)黨由來已久的農(nóng)村工作傳統(tǒng)。派駐工作隊的方式能夠破除原有的行政體制束縛，實現(xiàn)最有效的農(nóng)村動員[1]。向貧困村派駐工作隊也是對口幫扶工作的傳統(tǒng)，即實施對口幫扶的政府部門、企業(yè)以及社會團體通過派駐工作隊的方式可以為貧困村動員扶貧資源，幫助貧困村脫貧。因此，駐村工作隊不僅可以完善村級反貧困治理結(jié)構(gòu)，還可以動員更多扶貧資源進入貧困村，達到扶貧目標(biāo)[2]。國家干部駐村經(jīng)歷了革命駐村、運動駐村以及幫扶駐村三個歷史時期[3]。在幫扶駐村時期，駐村幫扶工作機制的實施能夠?qū)崿F(xiàn)有效的鄉(xiāng)村社會治理，豐富鄉(xiāng)村公共物品與公共服務(wù)，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力與水平[3-4]。在精準(zhǔn)扶貧背景下，駐村幫扶工作機制的實施有助于增加貧困村公共產(chǎn)品供給量，監(jiān)督扶貧物資的分配過程，提高扶貧工作效率，實現(xiàn)公平分配[5]；建立精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)機制，根據(jù)具體致貧原因采取有針對性的幫扶措施[2]；實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，緩解資源分散、資金缺乏導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化問題[6]；整合各方力量參與扶貧開發(fā)，構(gòu)建長效扶貧機制[7]。駐村幫扶工作機制的實施不僅有助于解決貧困群眾的溫飽問題，加快貧困村脫貧步伐，還有助于加強基層組織建設(shè)，密切黨群、干群關(guān)系，提高其解決復(fù)雜問題的實際能力[8-9]。

駐村工作隊是駐村幫扶工作機制的實踐主體，其扶貧成效反映了駐村工作機制的實踐效果。從歷史的角度來看，向農(nóng)村派駐工作隊是有效動員農(nóng)民完成某項政治目標(biāo)的重要手段[2]。農(nóng)村工作隊能夠及時處理農(nóng)村問題，穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序，但是農(nóng)村工作隊具有臨時性、階段性的特征，在不同的歷史時期承擔(dān)著不同的工作任務(wù)[1]。在精準(zhǔn)扶貧背景下，向貧困地區(qū)派駐駐村工作隊有助于構(gòu)建扶貧長效機制，整合社會各方力量參與扶貧開發(fā)[7]?；谛码A段中國的貧困狀況以及扶貧開發(fā)工作的要求，駐村工作機制不斷嵌入基層社會治理，對于緩解貧困問題發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)有關(guān)于駐村工作機制的研究中，已經(jīng)有部分研究從嵌入性的角度分析駐村幫扶工作機制的作用，認(rèn)為可以通過外部力量嵌入基層社會治理，彌補村民自治的不足，推進村莊的發(fā)展。而在實際的扶貧實踐中，大多數(shù)駐村工作隊并未很好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?，還是游離于鄉(xiāng)村社會之外，駐村工作機制的作用并未得到充分的發(fā)揮[2]。駐村幫扶工作機制在將作為外生力量的駐村幫扶干部嵌入村莊的過程中，面臨著不少困境，如駐村幫扶干部工作能力、資源和力量有限，駐村幫扶制度考核和監(jiān)督約束機制不健全，影響扶貧效果，而且部分村莊內(nèi)生動力發(fā)展不足，持續(xù)性欠缺，容易出現(xiàn)“群體返貧”現(xiàn)象[9]。在一些村莊，駐村干部很難獲得村民的信任和配合，甚至與村莊形成對立關(guān)系，最終引發(fā)矛盾與糾紛等問題。

目前有關(guān)駐村幫扶工作機制的研究中，從嵌入性的角度來看，更多地傾向于將駐村工作機制作為一種國家在扶貧開發(fā)工作中具有強制性的制度安排。國家通過強制性的政策安排將駐村工作隊推向基層社會，并對駐村工作隊在基層開展工作任務(wù)進行說明，將駐村幫扶工作要求與基層工作直接聯(lián)系，在形式上實現(xiàn)駐村幫扶工作機制與基層社會治理體系相結(jié)合。在嵌入性的視角下，駐村幫扶工作更多的是完成國家、省、市、縣的工作任務(wù)要求，并未充分考慮駐村幫扶工作機制在鄉(xiāng)村社會治理中的獨特作用。而且對于駐村工作隊是否真正融入基層社會治理，駐村幫扶工作機制的作用是否得到充分發(fā)揮等方面的關(guān)注尚存在不足之處。從融入的角度來看，則更加強調(diào)駐村幫扶工作機制的獨特優(yōu)勢，并非簡單地將駐村工作隊作為外部幫扶力量，而是試圖將駐村工作隊真正地納入基層社會治理，充分發(fā)揮駐村工作隊的主動性與積極性，實現(xiàn)駐村幫扶工作機制上的自然融合而非制度上的強制組合。現(xiàn)有研究中，從嵌入與融入相結(jié)合角度對駐村幫扶工作機制的研究較少。因此，本文主要關(guān)注如何解決駐村幫扶工作機制在嵌入過程中遇到的問題，探索與創(chuàng)新駐村工作機制，真正實現(xiàn)與地方基層社會治理相融合，推動村莊的脫貧與發(fā)展，充分發(fā)揮駐村幫扶工作機制的作用。本文將從嵌入性視角分析駐村幫扶工作機制，通過具體案例考察駐村幫扶工作機制的成效，并在此基礎(chǔ)上分析駐村幫扶工作機制存在的困境，了解駐村幫扶工作機制的實踐狀況，最后從融入的角度提出完善駐村幫扶工作機制的對策建議。

二、理論基礎(chǔ)：嵌入性理論

嵌入性最初是由卡爾·波蘭尼在1957年提出的。波蘭尼[10]認(rèn)為，市場中交易行為通常是嵌入在包含著信任和依賴的長期關(guān)系，這種關(guān)系往往能消除交易的對立性。格蘭諾維特將嵌入性的概念進行深入而系統(tǒng)的闡述并引入社會學(xué)領(lǐng)域。格蘭諾維特[11]認(rèn)為，人類的行為、決策是無法脫離社會結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系的，人的行為選擇應(yīng)放置于既定的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中。他將嵌入主要分為結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入，前者是指行動者嵌于整個社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，受社會結(jié)構(gòu)的影響；后者是指個體的經(jīng)濟行為嵌入與他人互動所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在格蘭諾維特的嵌入觀點基礎(chǔ)上，Zukin和Dimaggio[12]提出四種嵌入觀，即認(rèn)知嵌入、文化嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入和政治嵌入等。在現(xiàn)有的研究中，嵌入性理論主要用來解釋經(jīng)濟行為與社會結(jié)構(gòu)間的嵌入性關(guān)系，而實際上包括經(jīng)濟行為在內(nèi)幾乎人類所有行為嵌入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[13-14]。因此，嵌入性理論對于分析駐村幫扶工作機制具有一定的啟發(fā)意義。

基層政權(quán)的嵌入式治理在強化國家權(quán)力的同時，也維持與強化了地方性結(jié)構(gòu)與規(guī)范，實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會、國家與農(nóng)民的有效對接，有效執(zhí)行國家政策，維持地方秩序[15]。駐村幫扶工作機制是一種嵌入性制度設(shè)計。駐村工作隊作為外部力量進入村莊，負(fù)責(zé)主要工作事務(wù)，參與公共事務(wù)管理，與村莊內(nèi)部的自治權(quán)力以及村民發(fā)生互動[16]。駐村幫扶力量的嵌入打破原有村莊資源分配結(jié)構(gòu)，可以加強基層治理，改善扶貧效果，避免基層扶貧資源分配過程中的精英俘獲現(xiàn)象，緩解由此導(dǎo)致的財政扶貧項目目標(biāo)偏離的問題[17]。駐村工作隊這一外生力量的嵌入有利于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，培育村莊可持續(xù)性內(nèi)生發(fā)展動力，從而實現(xiàn)從外部“輸血”到內(nèi)生“造血”的可持續(xù)發(fā)展[14]。

結(jié)合已有的嵌入性理論分析與研究，嵌入性理論在一定程度上可以有效解釋當(dāng)前駐村幫扶工作機制。因此，本文試圖從制度性嵌入、資源性嵌入以及關(guān)系性嵌入等三個維度來分析駐村幫扶工作機制。這三個嵌入維度構(gòu)建了駐村幫扶工作機制在基層社會治理中順利運行的基本條件。第一，制度性嵌入。制度性嵌入是駐村幫扶工作制度合法性的表現(xiàn)，為駐村幫扶工作機制能夠順利運行奠定制度基礎(chǔ)。駐村幫扶工作制度是國家層面實施的強制性措施，從宏觀層面嵌入基層村莊治理，一方面通過將國家權(quán)力嵌入村莊社會內(nèi)部，實現(xiàn)國家基層治理意志；另一方面通過外部力量的嵌入解決農(nóng)村內(nèi)部單靠自治力量難以解決的問題與困境。第二，資源性嵌入。資源性嵌入為駐村幫扶工作機制順利運行提供資源保障，通過廣泛凝聚村莊外部資源，為村莊脫貧發(fā)展提供資源支持。駐村工作隊是精準(zhǔn)扶貧政策的重要實踐者，其承載著政府的扶貧資源，并向社會各界積極爭取資源，而且還能夠調(diào)動自身的社會資本、知識、信息等資源運用到扶貧開發(fā)工作中，滿足村莊部分的需求。第三，關(guān)系性嵌入。關(guān)系性嵌入是駐村幫扶工作隊構(gòu)建基層社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要方式，通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建可以深度挖掘貧困地區(qū)優(yōu)勢資源，激發(fā)貧困地區(qū)貧困群眾內(nèi)生發(fā)展動力，形成內(nèi)外部優(yōu)勢資源相結(jié)合共同促進村莊脫貧發(fā)展的局面。作為嵌入鄉(xiāng)村的重要外部力量的駐村工作隊，在進入村莊后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村民等形成廣泛的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。該關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對村莊社會治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有重要作用，其影響著扶貧效果。

三、嵌入性視角下駐村幫扶工作機制：來自L縣的調(diào)研

2002年，L縣被列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，全縣有8個貧困鄉(xiāng)，160個貧困村，13.2萬貧困人口。2014年，根據(jù)國家精準(zhǔn)識別規(guī)定程序，L縣開展深入摸底工作，共識別出貧困村115個，貧困人口7.7萬人。2014年，L縣成立駐村扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全縣后備干部中挑選科級后備干部作為駐村工作隊員，并由科級干部當(dāng)隊長，實現(xiàn)縣級領(lǐng)導(dǎo)分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的駐村幫扶工作機制(1)根據(jù)調(diào)研收集的內(nèi)部資料整理。。根據(jù)L縣扶貧辦的統(tǒng)計結(jié)果，自2014年實行駐村第一支部書記制度以來，該縣的駐村幫扶工作取得了明顯成效，扶貧攻堅速度明顯加快。2014年實現(xiàn)了2.5萬人穩(wěn)定脫貧，超額完成上級下達的脫貧任務(wù)。2015年，有1個國家級單位、5個省級單位派駐第一書記到L縣，對全縣共115個貧困村派駐駐村第一支部書記和駐村工作隊員。駐村第一支部書記和工作隊員到位后，與村兩委協(xié)力合作，摸清貧困村及貧困戶的情況，并在此基礎(chǔ)上實行分類幫扶，因村制宜，做到一村一策。L縣明確提出駐村第一書記接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，每個月鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委至少召開一次第一書記碰頭會，幫助解決駐村工作中存在的問題。駐村幫扶工作隊實施“五天四夜”工作制，吃住在村，與村民共同生活，力爭更好地融入村莊共同體。同時，明確駐村工作隊不承擔(dān)派出單位的工作，并要求原部門發(fā)揮自身優(yōu)勢，為駐村提供資源支持(2)根據(jù)調(diào)研收集的內(nèi)部資料整理。。駐村幫扶工作機制的良好運行離不開駐村幫扶工作隊主體性作用的發(fā)揮。駐村幫扶工作隊作為一種嵌入性力量，在駐村工作中踐行精準(zhǔn)扶貧工作的要求，推動農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧與發(fā)展。在嵌入性視角下，駐村幫扶工作機制的實踐主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)通過“制度性嵌入”構(gòu)建制度體系

制度性嵌入是指從宏觀層面對下派駐村工作隊進行頂層設(shè)計，通過強制性制度安排，為駐村幫扶工作機制提供制度支撐，確保駐村幫扶工作落到實處。2014年中央首次提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，并逐漸細化為“六個精準(zhǔn)”，明確要求因村派人精準(zhǔn)、確保各項政策好處都能夠落到貧困對象身上[18]。L縣從制定駐村扶貧政策、規(guī)范駐村工作內(nèi)容到注重考核與激勵，確保制度性嵌入的規(guī)范性與有效性，保障駐村工作隊扶貧工作順利開展。

第一，制定駐村扶貧政策。在國家以及省出臺的相關(guān)政策背景下，L縣政府在相關(guān)文件中明確提出建立健全干部駐村幫扶機制，要求建立駐村工作隊制度，確保每個貧困村都有駐村扶貧工作隊，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人，實現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化，這些文件都要求把駐村入戶扶貧作為培養(yǎng)鍛煉干部特別是青年干部的重要渠道。駐村干部隊要協(xié)助基層組織貫徹落實黨和政府各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，積極參與扶貧開發(fā)各項工作，幫助貧困村、貧困戶脫貧致富(3)根據(jù)《L縣駐村扶貧工作指南》整理。。駐村幫扶政策的制定從頂層設(shè)計層面為駐村幫扶工作提供制度保障。

第二，規(guī)范駐村工作內(nèi)容。L縣選派駐村工作隊實行脫崗駐村，嚴(yán)格遵守“五天四夜”工作制，實現(xiàn)不脫貧不脫鉤，不拔窮根不撤隊伍，達到駐村扶貧“七個促進”的目標(biāo)，通過工作隊駐村幫扶，加大扶貧攻堅力度，實現(xiàn)政府主導(dǎo)、單位幫扶、群眾主動參與、社會各界支持的大扶貧格局。規(guī)范與完善駐村幫扶工作內(nèi)容從具體執(zhí)行層面來指導(dǎo)駐村工作隊開展相關(guān)工作，為駐村工作隊開展工作指明方向，增強駐村工作的目標(biāo)性。

第三，注重考核與激勵。為了駐村扶貧工作的有效開展，L縣制定駐村幫扶工作考核辦法，以全縣參與駐村扶貧的單位及駐村扶貧工作隊員為考核對象，考核“組織領(lǐng)導(dǎo)情況、政策宣傳情況、駐村扶貧工作及成效情況、日常工作情況、干部群眾評價情況”等內(nèi)容，通過單位自評與集中考核相結(jié)合、日常考查與年度考核相結(jié)合，全面了解干部駐村扶貧的工作情況，評定考核等次，以此來激發(fā)全縣干部駐村扶貧的積極性和主動性，確保幫扶措施到村到戶，改善生產(chǎn)生活條件，增強貧困村和貧困戶自我發(fā)展能力，如期實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。制定與實施駐村幫扶考核措施，監(jiān)督駐村幫扶工作的開展，規(guī)范駐村幫扶工作。同時，采取駐村幫扶激勵措施，增強駐村幫扶工作隊員的積極性與主動性。

為了激勵駐村扶貧干部工作積極性，L縣評選表彰了兩批70名“駐村扶貧工作標(biāo)兵”。在2016年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆中，提拔重用58名一線干部，其中有39名是脫貧攻堅一線干部。(L縣扶貧辦主任，2017年7月)

(二)通過“資源性嵌入”增加扶貧資源

扶貧活動的開展離不開資源的支持。貧困地區(qū)資源匱乏，農(nóng)民自身力量比較薄弱，大多數(shù)農(nóng)民文化知識面狹窄，受教育水平不高，農(nóng)村社會缺乏資金、組織以及人力資源，需要依賴外部資源的輸入。駐村工作隊作為外來嵌入性力量，通過資源性嵌入為貧困地區(qū)帶來扶貧資源，例如駐村工作隊利用國家政策、單位力量以及個人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為駐村帶來資金和項目，合理配置資源，最大限度地挖掘、整合運用好各方資源和力量，實現(xiàn)效益最大化，改善貧困村的經(jīng)濟狀況。駐村工作隊在駐村幫扶工作中扮演著資源協(xié)調(diào)者與獲取者的角色，鏈接與整合扶貧資源，加強駐村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推行產(chǎn)業(yè)扶貧，扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展，推動駐村擺脫貧困。L縣駐村扶貧工作隊通過利用政府政策、單位支持以及個人影響力等資源鏈接與協(xié)調(diào)各方力量，撬動扶貧資源，開展各項活動，帶動貧困村的發(fā)展。

第一，善用政府政策。國家在實施駐村幫扶工作政策的同時，為駐村干部開展工作構(gòu)建了較為系統(tǒng)與完善的政策體系。這些政策為駐村干部開展工作提供了重要的資源支持。L縣駐村扶貧工作隊利用政府相關(guān)政策支持，積極開展駐村幫扶工作。在實際的駐村幫扶工作中，駐村干部熟悉相關(guān)的政策制度，可以充分利用政策制度安排為駐村整合資源，推動駐村的發(fā)展。

我們利用省扶貧政策和項目資金，建立了生態(tài)果蔬采摘園，修建77座哈密瓜溫室大棚，每年為村集體帶來集體收入30余萬元，并帶動20戶貧困戶脫貧。(L縣Z村第一書記，2017年7月)

我們還建立了一個農(nóng)光互補的項目。我們村是2016年省級扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點村。發(fā)展村集體經(jīng)濟——農(nóng)光互補項目，占用耕地7.8畝，上面是太陽能發(fā)電板光照發(fā)電，下面是種植大棚，總投資160萬元，其中省級財政扶持資金147萬元，縣財政配套資金13萬元。依照L縣的光照條件，我們估算每年可以有不低于25萬元的電收入，保證村集體有穩(wěn)定的收入，大棚承包給農(nóng)戶，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。(L縣F村第一書記，2017年7月)

第二，借助單位資源支持。駐村干部的選定是經(jīng)過所在單位的篩選與同意后決定的。從原則上來說，原單位會為其派出的駐村干部提供資金支持與物質(zhì)保障。駐村干部可以利用原單位的資源支持在駐村開展各項扶貧工作。駐村干部來自不同的單位與部門，可以將原單位作為駐村工作順利開展的后臺與依托，充分利用自身單位的優(yōu)勢，整合原單位的相關(guān)扶貧資源，為駐村脫貧以及發(fā)展提供資源支持。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資比較大。利用單位下達的專項資金，將389萬元的專項資金用于兩村道路、灌溉、排水等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，并協(xié)調(diào)供電、扶貧、水利等部門項目資金1300萬元用于電網(wǎng)升級改造、村內(nèi)道路硬化、水利設(shè)施改造等項目，從電水路、生產(chǎn)設(shè)施和灌溉設(shè)施等方面，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過單位相關(guān)職能處室與對口單位協(xié)調(diào)，為F村建立高標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室、村級組織活動場所、黨群服務(wù)中心、老年幸福院、文化活動廣場、體育活動廣場、群眾游樂園、公共衛(wèi)生間、路燈等便民設(shè)施。各項公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資超過了240萬元，達到貧困村脫貧所要求的各項條件。(L縣F村駐村干部，2017年7月)

第三，發(fā)揮個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。駐村干部多數(shù)是由政府機關(guān)職能部門的優(yōu)秀青年干部擔(dān)任，其有著豐富的人脈、物資等資源，這為其開展駐村工作提供很大的支持與幫助。駐村干部通過積極調(diào)動個人的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，整合扶貧資源，以此為駐村的脫貧與發(fā)展提供資源支持。

我們引進了一個即將上市的公司，AJT菌業(yè)有限公司，種蘑菇的。證監(jiān)會2016年9月9日為脫貧攻堅發(fā)布了綠色通道IPO，我們綜合考慮這個標(biāo)準(zhǔn)進行篩選。這個企業(yè)比較有實力、無污染、也符合當(dāng)?shù)貤l件。民營企業(yè)的執(zhí)行力比較強，它這個土地是流轉(zhuǎn)老百姓的，每年給老百姓一畝的流轉(zhuǎn)費1200元，在全省應(yīng)該是最高的。然后還有用工，只要沒什么疾病，用工費平均一個月3500元。這種上市公司帶動的，屬于勞動力比較強的，對周邊的帶動力和輻射力很強，整個村里的經(jīng)濟就不一樣。(L縣Z村第一書記，2017年7月)

(三)通過“關(guān)系性嵌入”協(xié)調(diào)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

關(guān)系性嵌入指的是駐村工作隊在開展扶貧行動的過程中，通過與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村支兩委以及村民互動交流而嵌入當(dāng)?shù)氐年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐村工作隊作為外來力量，進入村莊后積極開展扶貧活動，通過取得良好的扶貧成效來贏得政府、村干部以及村民的認(rèn)可與信任，影響原有基層關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐村工作隊在工作中接觸最多的是村干部以及村民，與他們形成良好的互動關(guān)系，獲得他們的支持與配合，有助于駐村工作的順利推進。

第一，處理好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系。一方面，駐村幫扶工作機制是國家、省市級對農(nóng)村脫貧所采取的重要舉措，有助于實現(xiàn)村莊的順利脫貧與有效管理。對于地方政府來說，駐村幫扶工作機制有助于分擔(dān)地方工作負(fù)擔(dān)，理應(yīng)對其持歡迎與接納的態(tài)度。另一方面，駐村工作隊也需要獲得地方的支持方能解決好貧困村的貧困問題。L縣積極支持駐村工作隊的扶貧工作，不僅積極配合國家和省級駐村隊工作，而且也積極配合縣直單位和鄉(xiāng)派干部開展工作。

2016年扶貧辦與駐村書記結(jié)合得比較好，駐村書記把思路理出來，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向定出來，然后通過扶貧辦進行協(xié)調(diào)，提供一些項目。再一個是縣里的配套措施，也會積極配合第一書記的工作。省派、國派的(駐村干部)與當(dāng)?shù)卣痛甯刹亢腿罕娫诠ぷ魃系慕Y(jié)合是無縫隙的。(L縣扶貧辦主任，2017年7月)

駐村工作隊與政府形成良好的互動協(xié)作關(guān)系，通過良性互動促使駐村干部獲得政府的支持與配合，充分發(fā)揮駐村工作隊的作用，推動駐村工作的順利開展。

第二，處理好與村干部的關(guān)系。駐村工作隊是與村干部直接且頻繁互動的外部力量。駐村工作隊在駐村開展工作的過程中需要得到村干部的支持與配合。對于村干部來說，駐村工作隊能夠帶來先進的工作理念，豐富的扶貧資源，有效幫助村兩委處理村莊事務(wù)。駐村工作隊與村干部形成良好的合作互動關(guān)系，能夠有效實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。

(駐村工作隊)一來村里便向村支兩委干部和村內(nèi)老支書請教，了解村里的基本情況，熟悉村里工作的內(nèi)容及流程，掌握村民生產(chǎn)生活的困難和問題以及村里的發(fā)展規(guī)劃，聽取村干部的意見和建議，跟他們一起研究合適的工作計劃。(L縣Z村第一書記，2017年7月)

駐村干部作為外部力量，對所駐村莊的了解有限。駐村干部積極主動與村干部建立良好的互動關(guān)系有助于快速了解駐村的基本情況，盡快進入工作狀態(tài)，順利開展駐村工作。

我們肯定積極配合第一書記的工作，主動協(xié)調(diào)。他來是幫我們村做實事的，我們本身也不會抗拒，一般都很配合。W書記來了之后，給我們做了很多實事，比如幫我們村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓我們養(yǎng)蝦，為貧困農(nóng)戶提供工作，十幾個人，一天一百塊，增加了貧困戶的收入。村干部、黨員、群眾關(guān)系都變得和諧了。自從W書記來了之后，每個月都會有黨員學(xué)習(xí)，黨員也比較配合，星期五一整天都過來。這些變化我們都很滿意。(L縣Z村副主任，2017年7月)

駐村干部為駐村帶來先進的工作理念、具有優(yōu)勢的市場信息等資源，支持駐村脫貧與發(fā)展。駐村干部通過自己的實際行動以及取得的脫貧成果贏得村干部的認(rèn)可與支持。駐村干部與村干部兩者間的良性互動與協(xié)作，形成外部借力與內(nèi)部發(fā)力相結(jié)合的局勢，促使駐村幫扶工作取得成效。

第三，處理好與村民的關(guān)系。駐村工作制度是黨堅持走群眾路線的重要體現(xiàn)。駐村干部的駐村工作要從群眾的根本利益出發(fā)，幫助村民解決問題，讓村民真實感受到黨和政府的關(guān)懷。

在村里邊上學(xué)的小學(xué)生需要大人接送，還住得分散，放學(xué)回家吃飯大人小孩都麻煩，W書記就走訪收集了村里人的意見，聯(lián)系到企業(yè)的捐款，建了學(xué)校餐廳，中午一頓飯交1塊錢，錢也不多，家長也愿意交。還提供學(xué)生接送，省了我們家長很多麻煩，也能安心干活，不用操心孩子吃飯、接送的事。(L縣Z村村民1，2017年7月)

駐村幫扶工作隊的大部分工作都是面向村民，了解村民真實所需是做好駐村工作的基礎(chǔ)。駐村干部在了解村民需求的基礎(chǔ)上，通過各種舉措?yún)f(xié)助村民解決其面臨的困難，獲得村民的信任與認(rèn)可，密切與村民間的聯(lián)系，為后續(xù)駐村幫扶工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。

我們到村進行了走訪調(diào)研，每周走訪40戶村民，掌握實情，確保精準(zhǔn)開展工作。通過與村民交流溝通，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并找到了發(fā)展方向。在駐村工作中注重農(nóng)村精神文明建設(shè)，豐富農(nóng)村文化娛樂活動，組織幸福大講堂活動，邀請村民現(xiàn)身說法，通過這種樹典型的方式帶動其他村民，弘揚社會主義核心價值觀。(L縣Z村第一書記，2017年7月)

今年6月開始，每逢星期五村里都開辦幸福大講堂活動，一般沒啥事都會去的，這兩回講的都是孝道，請縣里還挺出名的孝順媳婦WYJ來講，讓村民聽聽別人都是咋說的，咋干的，村里的人也能學(xué)學(xué)。W書記辦的活動村里的人都喜歡參加?，F(xiàn)在村里打牌、打麻將的人都變少了。(L縣Z村村民2，2017年7月)

對于駐村干部來說，駐村幫扶工作中接觸的最為廣泛的對象就是村民，再加上吃住在村，也最貼近村民的日常生活，有深入了解村民真實需求、村民風(fēng)俗習(xí)慣的契機。駐村干部通過采取多種舉措從村民最為關(guān)心的事情出發(fā)，解決村民面臨的實際問題，借助駐村工作成效獲得村民的認(rèn)可與接受，并由此建立良好的互動與信任關(guān)系，使村民對駐村幫扶工作有正確且全面的認(rèn)知與理解。村民不僅是扶貧行動的受益者，也應(yīng)是扶貧行動的重要參與主體。駐村干部不僅需要注重扶貧資源的引入，還需注重豐富村民的精神文化生活，以此激發(fā)村民發(fā)展的內(nèi)生動力，增強脫貧的主動性與積極性。

四、嵌入性視角下駐村幫扶工作機制面臨的挑戰(zhàn)

駐村幫扶工作制度作為一種嵌入性制度，是國家權(quán)力在嵌入地方治理過程中的實踐產(chǎn)物，同時也是國家權(quán)力嵌入地方治理的重要方式。其中也存在制度設(shè)計邏輯與實際執(zhí)行效果之間的沖突與矛盾，在一定程度上體現(xiàn)了國家權(quán)力邏輯與地方治理邏輯之間的沖突與矛盾。這些沖突與矛盾導(dǎo)致了駐村幫扶工作機制在實際運行中面臨不少的挑戰(zhàn)。

(一)治理目標(biāo)與實踐效果的落差

國家通過制定一系列駐村幫扶工作制度為駐村干部開展基層工作提供了合法性基礎(chǔ)，促使駐村工作的規(guī)范化與有序化并貫徹落實扶貧政策。國家希望通過實施駐村幫扶工作制度將國家權(quán)力有效嵌入地方治理，并延伸到基層社會，實現(xiàn)國家與基層的有效銜接。駐村干部是駐村幫扶工作機制的主要實踐主體，在村莊的資源性嵌入為駐村帶來豐富的治理資源，幫扶貧困村擺脫貧困，實現(xiàn)駐村扶貧的治理目標(biāo)，發(fā)揮駐村幫扶工作制度的作用。然而從實踐層面來看，雖然國家制定的一系列相關(guān)制度為駐村工作隊提供了行動目標(biāo)，但是地方應(yīng)提供的行動保障尚未形成體系化的制度安排。一方面，駐村工作隊面臨著缺乏固定的資源支持與保障的困境，另一方面，因為駐村干部個人的能力差異及社會資本累積程度的區(qū)別而導(dǎo)致駐村工作效果各異。同時，駐村發(fā)展情況、村莊內(nèi)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜程度，以及村干部與村民間關(guān)系的融洽程度各不相同，這都影響著駐村工作隊的實踐行動成效，進而影響其嵌入效果。

(二)資源投入與內(nèi)生動力激發(fā)的問題

駐村幫扶工作不僅要實現(xiàn)扶貧信息、項目、技術(shù)、人才等扶貧資源的可持續(xù)供給，還要從根本上激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動力與發(fā)展?jié)摿?，提升造血能力，實現(xiàn)扶貧與扶智、扶志相結(jié)合。而貧困群體是扶貧行動的重要受益者，也是扶貧行動的重要參與主體之一。只有貧困群體真正地實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉(zhuǎn)變，才能落實駐村幫扶工作，增強脫貧的可持續(xù)性。駐村幫扶工作隊在進入村莊的過程中整合國家以及地方政策制度，構(gòu)建內(nèi)外部聯(lián)結(jié)的資源關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進而為村莊帶來大量的資源。從目前扶貧實踐過程來看，駐村幫扶工作隊扶貧資源的投入方向仍集中于解決貧困對象的生存發(fā)展問題方面，對貧困對象精神需求關(guān)注較少。在駐村幫扶過程中，大量資源的嵌入形成了以資源投入為導(dǎo)向帶動貧困村脫貧的扶貧思維，容易忽視激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動力。

(三)職能定位與角色扮演的差距

駐村幫扶工作制度是有效實施鄉(xiāng)村治理的重要制度之一。國家政策制度注重健全干部駐村幫扶機制，要求駐村幫扶長期化，駐村工作隊協(xié)助基層組織落實各項惠農(nóng)富農(nóng)政策，推動扶貧工作，協(xié)助貧困村以及貧困對象脫貧致富(4)參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，2013年12月18日。。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，駐村幫扶制度的主要目標(biāo)更多集中于幫助貧困村脫貧、推動貧困村發(fā)展等方面。從國家相關(guān)政策的角度來看，駐村工作隊作為外部嵌入性力量，其主要的職能定位是扮演基層治理工作協(xié)助者、資源鏈接者、關(guān)系協(xié)調(diào)者等角色，協(xié)助基層開展工作。在實際駐村幫扶工作中，地方政府、村干部和村民對駐村干部的工作存在一定的認(rèn)識誤區(qū)，往往對駐村幫扶工作的預(yù)期過高，使駐村干部承擔(dān)大量的基層工作事務(wù)。這是對駐村干部在基層社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中角色與定位認(rèn)知不清晰的表現(xiàn)。駐村干部對村莊事務(wù)大包大攬容易影響工作效果，同時也容易導(dǎo)致其與村干部關(guān)系的緊張。一些地方干部希望駐村干部更多地引進扶貧資源，解決基礎(chǔ)設(shè)施等問題。這種偏好導(dǎo)致駐村干部的精力主要集中于如何引進外部資源來推動駐村發(fā)展，而忽視駐村其他方面的發(fā)展，如挖掘當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，增強內(nèi)生發(fā)展動力等。這種職能定位與實際角色扮演存在較大的差距，影響扶貧效果。

五、從“嵌入”到“融入”：駐村幫扶工作機制的完善

駐村幫扶工作制度在實施過程中面臨不少問題。這些問題產(chǎn)生的根源主要在于駐村幫扶工作機制在制度、資源以及關(guān)系等方面尚未真正地融入國家以及地方治理的體制機制。從制度融入、資源融入以及關(guān)系融入的角度來完善駐村幫扶工作機制，促使駐村幫扶工作制度相關(guān)配套政策逐步完善，為駐村幫扶工作隊開展工作提供更多的合法依據(jù)與制度支持；轉(zhuǎn)變以往將駐村工作僅僅視為工作任務(wù)的心態(tài)，發(fā)揮駐村工作隊的主動性與積極性，主動爭取與整合社會各方扶貧資源，并調(diào)整扶貧資源的結(jié)構(gòu)與類型，更加強調(diào)“造血式”扶貧，優(yōu)化配置扶貧資源，提高扶貧資源的有效利用率；促使駐村工作隊主動融入基層社會，構(gòu)建廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，加強與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及村民間的良性互動。從嵌入到融入視角的轉(zhuǎn)換與結(jié)合可以緩解駐村幫扶工作機制在嵌入過程中存在的問題，推動駐村幫扶工作機制與國家扶貧開發(fā)政策以及地方基層社會治理機制相結(jié)合，促使駐村幫扶工作機制不斷完善。

(一)以制度融入完善駐村幫扶工作政策安排

在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的背景下，駐村幫扶工作機制仍需要不斷完善，形成從國家到地方完善的政策制度安排。目前，有關(guān)駐村幫扶工作制度的相關(guān)配套政策尚未完全建立。應(yīng)注重國家政策制度與地方政策制度的融合，積極推動駐村幫扶工作制度從國家到地方的體系化完善，實現(xiàn)駐村幫扶工作在制度上的融入。為了更好地發(fā)揮駐村幫扶工作機制的作用，不僅需要自上而下對駐村幫扶工作進行管理與監(jiān)督，而且還需要自下而上通過村干部以及村民等多方力量對駐村幫扶工作進行監(jiān)督。雙向監(jiān)督機制一方面帶動貧困群眾參與扶貧監(jiān)督，另一方面也將駐村工作隊的相關(guān)工作納入基層治理，實現(xiàn)國家層面駐村幫扶工作制度與地方相關(guān)制度的融合，通過對駐村幫扶工作的及時與定期監(jiān)測，有助于形成良好的工作作風(fēng)，取得預(yù)期扶貧成效。

(二)以資源融入形成合理的資源配置結(jié)構(gòu)

資源的有效整合與分配為駐村幫扶工作產(chǎn)生良好的治理效果提供了基礎(chǔ)保障。駐村工作隊作為外部力量嵌入貧困村，結(jié)合政策、單位支持以及個人資本等資源優(yōu)勢將外部資源引入貧困村，為其帶來大量的資源，打破原有資源邊界的限制，指導(dǎo)基層治理工作，實現(xiàn)貧困村脫貧發(fā)展。這些資源不僅包含資金，而且包含更為重要的知識、技術(shù)以及市場信息等內(nèi)容，為貧困村可持續(xù)性發(fā)展奠定基礎(chǔ)。駐村干部整合的資源應(yīng)是推動村莊發(fā)展、激發(fā)村莊內(nèi)生動力的重要因素。在引入村莊外部資源的基礎(chǔ)上，將內(nèi)部優(yōu)勢資源推出去，促使村莊內(nèi)外部資源的融合，形成合理的資源配置結(jié)構(gòu)，發(fā)揮資源的最大效益，激發(fā)貧困村內(nèi)部發(fā)展動力。

(三)以關(guān)系融入搭建良好的互動協(xié)作網(wǎng)絡(luò)

良好的互動協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以促使駐村工作隊有效聯(lián)系基層、整合各方資源。從關(guān)系融入的角度來看，駐村干部在駐村開展工作的過程中，應(yīng)積極構(gòu)建在地人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展到駐村，真正地融入當(dāng)?shù)卮迩f共同體生活。駐村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及村民建立良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有助于動員當(dāng)?shù)氐馁Y源和力量，依靠在地力量開展工作。駐村干部要真正融入村莊，首先要與村干部以及村民建立起良好的關(guān)系。駐村干部要從心理上真正融入當(dāng)?shù)?，了解村干部以及村民的語言、行為、習(xí)俗習(xí)慣等，從心理上接納當(dāng)?shù)卮迕瘛ｑv村干部要通過自己的工作成效促使村干部以及村民認(rèn)可與接納自己。其次要與政府相關(guān)部門及原單位建立起良好的關(guān)系，由此獲得外部資源的支持。駐村干部通過關(guān)系融入的方式形成上下互動、聯(lián)系頻繁以及關(guān)系密切的互動協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，最終實現(xiàn)駐村干部融入當(dāng)?shù)厣鐣?，?gòu)建良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，整合多方力量，推動基層治理工作的順利開展。

綜上所述，駐村幫扶工作制度為基層治理工作提供了新的路徑與方法。駐村幫扶工作制度一方面通過嵌入地方的基層治理，為基層治理工作注入新的力量，影響地方基層治理的網(wǎng)絡(luò)；另一方面通過融入地方生活工作共同體，為解決基層治理工作中存在的問題提供新的思路與啟示，從而重新構(gòu)建地方基層治理網(wǎng)絡(luò)，促使國家權(quán)力向地方延伸與拓展。