新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與保障措施

(福建省福州市閩侯縣祥謙鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，福建 閩侯 350112)

城鎮(zhèn)化推進過程中，城鎮(zhèn)的薪資水平明顯提高，這是吸引農(nóng)村人口涌入的重要因素。隨著農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地出現(xiàn)了閑置問題，種植率有所下降，造成農(nóng)村土地資源較大程度的浪費，土地流轉(zhuǎn)的實施能夠使土地閑置問題得到一定程度的解決[1]。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用

1、土地資源實現(xiàn)合理配置

農(nóng)民在承包土地時往往具有一定分散性，近幾年農(nóng)村勞動力明顯減少，人少地多問題突出，這會影響土地創(chuàng)造的經(jīng)濟效益[2]。土地流轉(zhuǎn)的實施能夠使部分無人耕種或者是無力耕種的土地實現(xiàn)重新分配，提升土地資源整體利用率，土地產(chǎn)出的合理性得到保證?？傮w來講，土地流轉(zhuǎn)的實施使土地資源的整體配置更具合理性，使土地在種植時能夠創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益。

2、推動農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代化方向發(fā)展

產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；约皺C械化是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要特征，土地流轉(zhuǎn)的實施是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的基礎(chǔ)保證。當前土地呈分散經(jīng)營狀，這對規(guī)?；l(fā)展比較不利。土地流轉(zhuǎn)政策制定后，農(nóng)民可以將承包的土地進行流轉(zhuǎn)，有利于土地集中成片，使規(guī)模化、機械化生產(chǎn)成為可能。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

1、市場流轉(zhuǎn)機制缺乏規(guī)范性

當前，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)市場處于初級階段，并且沒有形成規(guī)范的流轉(zhuǎn)機制。在市場化程度比較低、政府引導(dǎo)相對缺乏、市場情況不確定、土地整體利用方式不明確的情況下，土地在流轉(zhuǎn)過程中會存在流轉(zhuǎn)信息不透明的問題，以致于農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時往往價格比較低，中間存在的利益空間比較容易造成圈地投機問題[3]。而且土地流轉(zhuǎn)過程比較復(fù)雜，法律法規(guī)不夠健全，農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時處于弱勢，如果發(fā)生投機行為其權(quán)益將會受到損害。

此外，目前土地中介組織尚處于探究發(fā)展階段，在經(jīng)營方式上比較單一，業(yè)務(wù)項目也比較小，工作內(nèi)容多數(shù)針對政策宣傳、信息發(fā)布以及促成交易等。由于土地流轉(zhuǎn)中介組織相對缺乏，在流轉(zhuǎn)時能夠選擇的范圍比較小，信息在傳播時也不夠通暢，對土地流轉(zhuǎn)的順利實施造成不良影響。

2、監(jiān)管機制不夠完善

地方有關(guān)部門參與性不強，多數(shù)地區(qū)沒有設(shè)置專門的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構(gòu)和服務(wù)中心，土地流轉(zhuǎn)在實施時不能進行嚴格把關(guān)，對經(jīng)營資質(zhì)、流轉(zhuǎn)用途方面的監(jiān)督和評估比較欠缺。在協(xié)議不夠規(guī)范的情況下，土地在流轉(zhuǎn)過程中十分容易發(fā)生解約問題。同時土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度不完善性，操作流程亟需規(guī)范，流轉(zhuǎn)方式、程序、檔案管理等多個方面沒有明確細則，政策不夠具體[4]。除此之外，在對土地流轉(zhuǎn)進行評估時，不同等級、地區(qū)的流轉(zhuǎn)定價沒有參考市場實際情況。

3、保障機制相對缺乏

土地流轉(zhuǎn)過程中涉及到多方主體，雖然流轉(zhuǎn)速度有所加快，但是仍然存在流轉(zhuǎn)形式混淆、合同主體之間錯位的問題，存在毀約風(fēng)險。在此情況下，土地流轉(zhuǎn)在實施時沒有對應(yīng)的保障機制來降低風(fēng)險。保障機制的缺乏主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）運作程序缺乏規(guī)范性

土地流轉(zhuǎn)在實施時缺乏規(guī)范性，很多只是口頭協(xié)議，并沒有簽署正式合同，使流轉(zhuǎn)過程缺乏有效監(jiān)督、約束，流轉(zhuǎn)雙方在權(quán)益上難以得到充分保證。

（2）土地收益保障機制缺乏完善性

一些政府為了實現(xiàn)招商引資，會將農(nóng)民的土地集中流轉(zhuǎn)過來，然后轉(zhuǎn)包工商資本，這在一定程度上造成了合同主體錯位問題，農(nóng)民權(quán)益無法得到充分保證。

三、保證土地流轉(zhuǎn)順利進行的重要措施

1、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場

（1）建立健全流轉(zhuǎn)機制

為了使土地流轉(zhuǎn)有序進行，需建立和土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的市場規(guī)范，制定土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、措施，讓土地流轉(zhuǎn)雙方能夠面對面進行交易，簽訂正式合同。利用合同的形式保證流轉(zhuǎn)雙方之間的權(quán)益，其中主要包括使用年限、租金、毀約條例等，有效避免土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)不規(guī)范行為以及糾紛。地方政府需將區(qū)域?qū)嶋H情況作為依據(jù)，制定合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)政策，避免由于規(guī)劃布局不夠合理、盲目跟風(fēng)造成經(jīng)濟損失，將和土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的補貼、政策切實落到實處[5]。

（2）完善市場定價服務(wù)、溝通機制

在土地流轉(zhuǎn)過程中，很多糾紛產(chǎn)生的原因在于制定的流轉(zhuǎn)價格不對等，因此需健全土地流轉(zhuǎn)定價機制，使土地流轉(zhuǎn)在實施時能獲得有效參考，增強農(nóng)民對土地實際價值的認知。

2、完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制

需對土地流轉(zhuǎn)進行嚴格審核，審核中主要考慮經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)規(guī)模等，對于流轉(zhuǎn)面積大、時間長的土地需有一定限制，避免在使用流轉(zhuǎn)土地時出現(xiàn)違規(guī)行為。要構(gòu)建完善、合理的土地流轉(zhuǎn)防范機制，通過資金保障、用地規(guī)模、規(guī)劃布局多個方面對流轉(zhuǎn)風(fēng)險進行評估，有效降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險[6]。

構(gòu)建和土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的獎勵和懲罰機制。相關(guān)部門應(yīng)積極為土地流轉(zhuǎn)的有效實施提供良好環(huán)境，將土地流轉(zhuǎn)問題納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的考核中，設(shè)置獎懲基金。同時，為了防止在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)弄虛作假以及違規(guī)操作等問題，需加強監(jiān)管力度，及時制止土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。積極發(fā)揮大眾的監(jiān)督作用，鼓勵大眾舉報違規(guī)情況，進而實現(xiàn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3、積極構(gòu)建保障機制

土地流轉(zhuǎn)需積極構(gòu)建保障機制。首先，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較好的村鎮(zhèn)，可以鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給種植大戶或者龍頭企業(yè)，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，如農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場等。農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)規(guī)?；?，農(nóng)民也能就近就業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)工人，以工資收入和土地資金的形式獲得財產(chǎn)性收入。也可以鼓勵農(nóng)民入股，參與到合作社中，促進土地收益的增加。

其次，出臺土地流轉(zhuǎn)政策，使農(nóng)民的生活條件得到充分保證，避免土地在流轉(zhuǎn)過程中受資金、戶籍等多方面的影響。構(gòu)建統(tǒng)一的保障制度，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主動性和積極性。

最后，設(shè)置風(fēng)險保障金相關(guān)制度。保障金主要由流轉(zhuǎn)方繳納，政府給予適當補貼。如果經(jīng)營者受到自然災(zāi)害、經(jīng)營不善的影響，發(fā)生退租或者不能支付租金的問題，可以使用風(fēng)險保障金保證農(nóng)民收益。

四、結(jié)語

總之，城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展過程中，土地流轉(zhuǎn)的實施是社會發(fā)展的必然趨勢。土地流轉(zhuǎn)能夠在一定程度上避免土地資源浪費，使農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代化方向發(fā)展。但是在土地流轉(zhuǎn)過程中還存在市場缺乏規(guī)范性，監(jiān)管力度不夠的問題，這就需根據(jù)實施情況實施針對性解決策略。