憲法解釋是推進(jìn)合憲性審查工作重要的制度抓手

莫紀(jì)宏

(中國社會科學(xué)院 國際法研究所，北京 100720)

引言

習(xí)近平總書記在中共十九大報告中明確指出“深化依法治國實(shí)踐”的一項(xiàng)最重要措施就是“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！?1)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，載《黨的十九大報告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2017年10月第1版，第31頁。其中，“推進(jìn)合憲性審查工作”第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)要求的一項(xiàng)重要舉措，也是習(xí)近平總書記“依憲治國”新理念新思想新戰(zhàn)略的制度安排和實(shí)踐方案，是全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)法治工作的核心和重中之重。為落實(shí)“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求，中共十九屆二中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確將全國人大法律委員會更名為“全國人大憲法和法律委員會”。2018年3月11日通過的現(xiàn)行憲法第五個修正案又把全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會寫進(jìn)了憲法。為了進(jìn)一步發(fā)揮全國人大憲法和法律委員會在保障憲法實(shí)施、推進(jìn)合憲性審查工作中的重要作用，2018年6月22日，十三屆全國人大常委會第3次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》。根據(jù)該決定，全國人民代表大會憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，從中共十九大報告提出“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求以來，圍繞著“合憲性審查”，從組織體制到具體制度，已經(jīng)打出了一系列政策和法律的組合拳。法學(xué)界，特別是憲法學(xué)界在短短的兩年時間內(nèi)發(fā)表的關(guān)于合憲性審查的理論文章不下100篇，(2)據(jù)CNKI數(shù)據(jù)顯示，按照論文發(fā)表的年份統(tǒng)計(jì)，2018年CNKI收錄“合憲性審查”為篇名的論文115篇，2019年為113篇，2020年為24篇，數(shù)據(jù)最新統(tǒng)計(jì)為2020年5月20日。但令人困惑的是，在全國人民代表大會憲法和法律委員會開展合憲性審查工作的過去兩年左右時間里，并沒有向全國人大常委會提出一例正式的合憲性審查建議，也沒有對任何法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例可能存在的違憲問題發(fā)表過正式的審查意見，這種現(xiàn)象會持續(xù)到多久目前還不好預(yù)測，但從學(xué)理上來分析這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因可以發(fā)現(xiàn)，至少到目前為止，有關(guān)合憲性審查話題在法理和法律制度上都存在一些需要科學(xué)加以解釋的問題。迄今為止，法學(xué)界沒有對這個問題形成真正能夠推動合憲性審查工作的研究成果，(3)參見韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。理論研究嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)或者說是完全脫離現(xiàn)實(shí)的狀況沒有得到真正改變。本文試圖從中國特色社會主義國家制度和法律制度的本質(zhì)特征出發(fā)，全面和系統(tǒng)地分析我國現(xiàn)行憲法所規(guī)定的國家制度和法律制度的制度要素、結(jié)構(gòu)和功能，指出導(dǎo)致現(xiàn)行憲法頒布38年來合憲性審查工作不能在實(shí)踐中真正得到有效啟動背后的制度因素和文化背景，提出應(yīng)當(dāng)以啟動憲法解釋工作為抓手，推動合憲性審查工作進(jìn)入制度操作層面，才能出現(xiàn)具有法律效力的合憲性審查“第一案”(4)關(guān)于中國的違憲審查第一案，法學(xué)界有不同的認(rèn)識。大致上有兩種觀點(diǎn)，一是圍繞著2001年8月13日最高人民法院關(guān)于齊玉苓案的司法批復(fù)構(gòu)成了違憲審查第一案；一是圍繞著2003年的“孫志剛案”俞江等三位博士提請全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》產(chǎn)生的中國違憲審查第一案。這兩種觀點(diǎn)都沒有成為學(xué)界的共識。，揭開中國合憲性審查工作的序幕。

一、全國人大及其常委會享有的全能型立法權(quán)導(dǎo)致憲法與法律之間無法進(jìn)行有效的效力分級

我國現(xiàn)行憲法在規(guī)定立法權(quán)時，只賦予了全國人大及其常委會享有國家立法權(quán)(5)《憲法》第58條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！保渌麌覚C(jī)關(guān)并沒有明確的立法權(quán)，至于說，包括國務(wù)院在內(nèi)的立法主體制定法規(guī)規(guī)章的立法依據(jù)，憲法文本的規(guī)定不盡相同。例如，《憲法》第89條第(1)項(xiàng)規(guī)定了國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”。上述立法職權(quán)學(xué)術(shù)界俗稱“根據(jù)型立法”或者是“職權(quán)立法”(6)趙建平：《論職權(quán)立法之控制》，載《科技信息》2010年第10期。?！稇椃ā返?00條規(guī)定的地方性法規(guī)的立法依據(jù)分兩種情形：一是省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。二是設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。上述立法職能又被稱為“不相抵觸型立法”(7)戴紹泉：《對地方性法規(guī)“不相抵觸”原則的理解》，載《法學(xué)雜志》1994年第6期。。關(guān)于自治條例和單行條例的立法依據(jù)，《憲法》第106條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。上述立法情形又被稱為“批準(zhǔn)型立法”(8)繆嵐：《論我國立法批準(zhǔn)制度的完善》，載《人大研究》2018年第2期。。此外，根據(jù)《立法法》第103條的規(guī)定，中央軍事委員會“根據(jù)憲法和法律”，制定軍事法規(guī)。2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。決定自2019年10月27日起施行。軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)作為法律形式在現(xiàn)行憲法中沒有明確規(guī)定，自身的合憲性結(jié)構(gòu)如何建立法學(xué)界也缺少深入研究。上述規(guī)定表明，憲法、立法法和全國人大常委會的決定都可以設(shè)定立法權(quán)，但只有全國人大及其常委會才享有完整和全能型的國家立法權(quán)，其他法律形式都必須“根據(jù)憲法和法律”或“不相抵觸”或“批準(zhǔn)后生效”的立法程序和機(jī)制來制定，并不具有獨(dú)立自主的立法權(quán)限。

總結(jié)我國《憲法》和《立法法》關(guān)于不同立法主體享有立法權(quán)的規(guī)定，從法律性質(zhì)上來看，只有全國人大及其常委會享有的國家立法權(quán)是一種全能型的立法權(quán)，不受其他國家機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的支配和影響；其他立法主體享有的立法權(quán)都是繼授性的，受到上位法和各種條件的限制和制約。(9)《憲法》第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。”據(jù)上，“不相抵觸”成為有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大立法權(quán)行使的法律條件。作為一種全能型的立法權(quán)，意味著全國人大及其常委會的立法活動不受任何外來因素的影響與制約，只能通過自我完善和修正機(jī)制來不斷提高自身的立法質(zhì)量(10)2013年12月28日閉幕的全國人大常委會通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這意味著已實(shí)施50多年的勞教制度被依法廢止。決定規(guī)定，勞教廢止前依法作出的勞教決定有效；勞教廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞動教養(yǎng)的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，自2019年12月29日起施行。該決定廢止了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第4條第2款、第4款，以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。同時決定還明確規(guī)定，在收容教育制度廢止前，依法作出的收容教育決定有效;收容教育制度廢止后，對正在被依法執(zhí)行收容教育的人員，解除收容教育，剩余期限不再執(zhí)行。全國人大常委會廢止勞動教養(yǎng)和收容教育制度相關(guān)法律和決定，完全是全國人大常委會自身對法律的自我修復(fù)和糾正，不涉及到合法性審查和合憲性審查問題。。全國人大及其常委會享有的全能型立法權(quán)表現(xiàn)在三個層次的立法職權(quán)的統(tǒng)一：

一是全國人大修改憲法權(quán)與制定基本法律的立法權(quán)的主體統(tǒng)一性?！稇椃ā返?2條第1項(xiàng)規(guī)定，全國人大有權(quán)“修改憲法”，第64條第1款又規(guī)定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。而第62條第3項(xiàng)規(guī)定：全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律?！毙薷膽椃ㄅc制定基本法律的立法職權(quán)都集中在全國人大手上，這就意味著全國人大享有的國家立法權(quán)是至高無上的，直接來源于憲法，故在法理上不可能出現(xiàn)全國人大制定的基本法律與憲法相違背的問題，如果全國人大認(rèn)為由自己已經(jīng)制定生效的基本法律與憲法之間可能存在不一致的情形，在立法技術(shù)上則不需要通過外部的干預(yù)，而是通過自身作出是否需要進(jìn)行憲法解釋，或者是修改基本法律，或者是制定新的基本法律的方式來解決可能存在的基本法律與憲法不一致的問題，無須做出基本法律違反憲法的政治判斷。

二是全國人大制定基本法律的立法權(quán)與全國人大常委會制定基本法律以外的其他法律的立法權(quán)之間是等值的，不存在誰大誰小的問題。如果全國人大常委會認(rèn)為自身制定的基本法律以外的其他法律可能存在與全國人大制定的基本法律不一致的情形，可以通過兩種合法的方式來解決這個問題：要么修改基本法律，要么修改基本法律以外的其他法律?！稇椃ā返?7條第3項(xiàng)規(guī)定：全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。上述規(guī)定實(shí)際把全國人大制定基本法律的立法權(quán)最終交給了全國人大常委會，故全國人大常委會如果認(rèn)為自身制定的基本法律以外的其他法律與全國人大制定的基本法律不一致的，可以首先啟動對全國人大基本法律的修改程序，也可以對自身制定的基本法律以外的其他法律進(jìn)行修改，因此，在立法技術(shù)上，也不可能出現(xiàn)全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律與全國人大制定的基本法律相違背的問題，故在現(xiàn)有立法體制下也不可能出現(xiàn)基本法律以外的其他法律違反基本法律的政治判斷。

三是全國人大常委會根據(jù)《憲法》第67條第1項(xiàng)規(guī)定，享有“憲法解釋”權(quán)，根據(jù)第67條第4項(xiàng)規(guī)定，享有“法律解釋”權(quán)，由此可見，對憲法和法律的解釋權(quán)都掌握在全國人大常委會手上，故全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律是否可能存在與憲法不一致的地方，全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律是否可能存在與全國人大制定的基本法律不一致的地方，全國人大常委會通過行使憲法解釋權(quán)或法律解釋權(quán)，可以做出具有最終法律效力的決定。

總之，由于現(xiàn)行憲法設(shè)計(jì)的全國人大及其常委會享有的國家立法權(quán)的憲法地位和功能，導(dǎo)致了憲法和全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律之間不可能出現(xiàn)“違憲”“違法”情形，憲法與全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律之間可能存在的不一致情形，完全可以由全國人大常委會通過行使憲法解釋權(quán)或法律解釋權(quán)，或者是由全國人大修改基本法律，或者是全國人大常委會修改基本法律和基本法律以外的其他法律方式來進(jìn)行自我糾正、自我完善，全國人大及其常委會依據(jù)憲法享有的國家立法權(quán)是一種全能型的完全可以通過自身的行為自我修復(fù)的立法權(quán)，不需要外部立法監(jiān)督機(jī)制來維護(hù)全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)的合法性。由上述制度邏輯可以推導(dǎo)，在中國現(xiàn)行的立法體制下，在制度實(shí)踐中，永遠(yuǎn)也不能出現(xiàn)全國人大及其常委會制定的法律違背憲法的事實(shí)情形(11)2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第97條第1項(xiàng)規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞＿@里只是規(guī)定了“不適當(dāng)”作為全國人大改變或撤銷全國人大常委會制定法律的理由，而沒有說包括“違憲”的情形。，任何試圖從權(quán)力分立理念來建構(gòu)法律的合憲性審查理論和在實(shí)踐中推動對全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律進(jìn)行實(shí)質(zhì)性違憲審查的學(xué)術(shù)企圖都是缺少法理依據(jù)的，在實(shí)踐中也不可能實(shí)現(xiàn)。

二、38年來未能啟動的憲法解釋的制度原因源于憲法解釋主體與法律解釋主體的同一性

《憲法》自1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過38年來，盡管《憲法》第67條第1項(xiàng)賦予了全國人大常委會“解釋憲法”的立法職權(quán)，但是，迄今為止，全國人大常委會尚未以具有法律效力的決定通過任何一項(xiàng)正式的憲法解釋文件。為什么現(xiàn)行憲法規(guī)定的憲法解釋制度無法在實(shí)踐中有效地啟動呢？雖然學(xué)術(shù)界在這方面做了很多的探討，但是，卻沒有抓住導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生背后的根本制度因素。(12)法學(xué)界對加強(qiáng)憲法解釋工作的重點(diǎn)大多側(cè)重于如何建立和健全憲法解釋程序和機(jī)制上，梁慧星教授、韓大元教授和秦前紅教授都先后撰文呼吁盡快制定《憲法解釋程序法》。四川全國人大代表、中國社科院學(xué)部委員梁慧星，在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上提出了《中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)》議案。參見http://www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=30094，2020年5月20日最新訪問。事實(shí)上，由于全國人大常委會根據(jù)《憲法》第67條第1項(xiàng)和第4項(xiàng)規(guī)定，既享有解釋憲法的立法職權(quán)，又享有解釋法律的職權(quán)，故全國人大常委會享有的解釋法律的立法職權(quán)以及可以修改基本法律以及制定基本法律以外的其他法律的立法權(quán)結(jié)合在一起，可以在立法實(shí)踐中完全代替全國人大常委會依據(jù)憲法可以進(jìn)行憲法解釋的立法職權(quán)。因?yàn)樵谌珖舜蟪Ｎ瘯碛械慕忉尫傻牧⒎殭?quán)以及可以修改基本法律以及制定基本法律以外的其他法律的立法權(quán)的制度背景下，確實(shí)在實(shí)際中很難出現(xiàn)需要單獨(dú)進(jìn)行憲法解釋的制度必要性，所有需要通過憲法解釋來解決的問題，全國人大常委會通過行使法律解釋權(quán)和修改基本法律或制定修改基本法律以外的其他法律的立法權(quán)來實(shí)現(xiàn)。這里的制度邏輯完全可以解釋為什么在過去38年中全國人大常委會沒有做出一例正式的憲法解釋性文件。

歸納起來，影響憲法解釋制度有效運(yùn)行的制度化因素主要有以下幾個方面：

一是法律是憲法的具體化的法理態(tài)度直接影響憲法解釋單獨(dú)制度化的必要性。(13)參見李樣舉：《論國家立法權(quán)具體化功能的憲法控制必要性——以法律沖突為視角》，載《云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2013年第1期。在法學(xué)界長期存在一種觀點(diǎn)，認(rèn)為憲法是國家的根本法，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，憲法的各項(xiàng)規(guī)定都比較抽象，具有原則性。憲法的各項(xiàng)規(guī)定都需要全國人大及其常委會制定基本法律和基本法律以外的其他法律的方式來加以細(xì)化。全國人大及其常委會在制定基本法律和基本法律以外的其他法律的過程中，必然就涉及到對憲法條文含義的相關(guān)理解，盡管是用立法語言表達(dá)出來的，但實(shí)際的效果體現(xiàn)了全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律都具有解釋憲法含義的功能，全國人大及其常委會制定法律的活動就是制度化的憲法解釋活動。(14)參見葉必豐：《經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)研究的嘗試：分稅制決定權(quán)的憲法解釋》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2007年第6期。這種法理觀點(diǎn)直接指出了全國人大及其常委會的立法活動同時就是解釋憲法的活動，憲法解釋是已然發(fā)生的行為，而不是未然的行為，只不過對全國人大及其常委會的立法活動沒有進(jìn)行憲法解釋角度的觀察，因此，在我國現(xiàn)行憲法制度下，憲法解釋沒有獨(dú)立的制度意義，而是融匯在全國人大及其常委會的立法活動中的。(15)例如，我國《憲法》第35條規(guī)定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。但現(xiàn)行憲法并沒有在條文中明確言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由屬于公民的政治權(quán)利。1997年《刑法》第58條規(guī)定：剝奪政治權(quán)利是剝奪下列權(quán)利：(一)選舉權(quán)和被選舉權(quán)；(二)言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利；(三)擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利；(四)擔(dān)任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利?！缎谭ā返?8條規(guī)定實(shí)際上把《憲法》第35條規(guī)定的言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由視為公民的政治權(quán)利，這里可以說是通過立法的方式進(jìn)一步把憲法條文的含義具體化了。

二是我國《憲法》規(guī)定的憲法修改和憲法解釋制度使得憲法解釋制度可能具有的制度功能被頻繁進(jìn)行的憲法修改制度代替了，因?yàn)閼椃ㄐ薷母菀捉鉀Q憲法解釋所需要解決的憲法問題。這種制度設(shè)計(jì)確實(shí)導(dǎo)致了我國現(xiàn)行《憲法》五次修改活動中的很多憲法修正案實(shí)際上起到的是憲法解釋案的作用，只不過使用了比較硬性的憲法修改的方式。從規(guī)范功能來看，憲法解釋要解決的是憲法條文中蘊(yùn)含的憲法規(guī)范的確定性問題，憲法修改是改變憲法條文的規(guī)范內(nèi)涵，本來兩者的制度功能是不一樣的，在憲法修改技術(shù)優(yōu)位的情形下，憲法解釋本來具有的制度功能就容易滅失了。以《憲法》第8條的規(guī)定為例，1982年《憲法》原始文本規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！薄皣冶Ｗo(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！本驮摋l款規(guī)定的規(guī)范事項(xiàng)來說，實(shí)質(zhì)上是對社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)形式的確認(rèn)。對于“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)形式”，這是一個內(nèi)涵非常豐富的制度概念，可以隨著中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)體制不斷改革的深入而賦予新的含義，但不管時代如何變化，“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”相對于“全民所有制經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是永遠(yuǎn)不變的，因此，從保證憲法規(guī)范內(nèi)涵的確定性和穩(wěn)定性的角度來看，只要“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不變，不論具體的經(jīng)濟(jì)形式如何，都可以通過憲法解釋的方式來確定各種在實(shí)踐中發(fā)展了的社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)形式的合憲性，從立法技術(shù)上來看，根本不需要通過憲法修改的方式來表達(dá)社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)新的形式的內(nèi)涵。然而，由于我們在思維方式上形成了用憲法修改的方式來適應(yīng)改革開放需要的行為習(xí)慣，結(jié)果，《憲法》第8條所規(guī)定的“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”先后通過兩個修正案進(jìn)行了內(nèi)涵補(bǔ)充。例如，1993年《憲法》第二次修改時通過一個單獨(dú)的憲法修正案條款來表達(dá)《憲法》第8條規(guī)定的社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)形式和內(nèi)涵所發(fā)生的若干變化。憲法修正案第6條規(guī)定：“《憲法》第八條第一款：‘農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！薷臑椋骸r(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜’”。從上述修改來看，修改后的《憲法》第8條仍然是規(guī)定“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”，而不是其他經(jīng)濟(jì)，《憲法》第8條所承擔(dān)的規(guī)范功能并沒有發(fā)生根本性變化。1999年《憲法》第3次修改時，對《憲法》第8條又做了修改，規(guī)定：“《憲法》第八條第一款：‘農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。’修改為：‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜’”。

對照《憲法》第8條、1993年和1999年對該條的兩次修改，《憲法》第8條所擔(dān)負(fù)的規(guī)定“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范功能并沒有變，只不過是其中的內(nèi)涵有了進(jìn)一步發(fā)展，這種發(fā)展并不影響《憲法》第8條本身所規(guī)定的“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范確定性，所以說，1993年和1999年兩次憲法修改對現(xiàn)行《憲法》第8條內(nèi)涵的豐富和補(bǔ)充實(shí)際上發(fā)揮的是憲法解釋的作用，只不過不恰當(dāng)?shù)厥褂昧藨椃ㄐ薷牡姆绞絹戆l(fā)揮應(yīng)當(dāng)由憲法解釋產(chǎn)生的制度功能。

由此可見，過去38年在對待憲法變遷問題上，我們過分地重視了憲法修改的作用，導(dǎo)致了本來應(yīng)當(dāng)由憲法解釋出場發(fā)揮自身制度功能的場合，憲法解釋卻被人們遺忘了。(16)據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，雖然美國憲法表面上很少被修改，但其內(nèi)涵上的變化已經(jīng)發(fā)生了80多次，也就是所謂憲法變遷頻繁。由此可見，憲法解釋在影響憲法變遷方面可以起到非常重要的作用。參見劉晗：《憲法修正案與“法外修憲”：美國憲法變遷研究》，載高鴻鈞主編：《清華法治論衡(第26輯)》，清華大學(xué)出版社2013年版，第206頁。由此也導(dǎo)致了《憲法》第8條的頻繁修改，影響了憲法自身的穩(wěn)定性。(17)為了解決改革開放帶來的新情況新問題缺少憲法依據(jù)的問題，法學(xué)界曾經(jīng)發(fā)生了有關(guān)“良性違憲”問題的爭論。所謂“良性違憲”就是在不修改憲法的情形下，憲法可以容納那些適應(yīng)社會發(fā)展要求的新情況，不應(yīng)簡單地做出違憲的評價，這樣才能有利于維護(hù)憲法的穩(wěn)定。但也有很多學(xué)者明確反對“良性違憲”的觀點(diǎn)。參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1996年第4期；童之偉：《良性違憲不宜肯定：郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，載《法學(xué)研究》1996年第6期；韓大元：《社會變革與憲法的社會適應(yīng)性——評郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭論》，載《法學(xué)》1997年第5期。這種影響背后的原因不能不說與混淆了憲法修改與憲法解釋之間的制度功能有著密切的關(guān)系，也是解釋為何38年時間里很難出現(xiàn)憲法解釋“窗口期”的重要實(shí)踐因素。

三是過去38年全國人大常委會在行使解釋法律職權(quán)的過程中，不可避免地涉及到憲法解釋問題，憲法解釋被融合在法律解釋中出現(xiàn)了，法律解釋吸收了憲法解釋。例如，2011年8月26日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》，該解釋雖然屬于對《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的法律解釋文件，但其中的解釋內(nèi)容卻首先包含了對《憲法》第89條的解釋，并且以憲法解釋的結(jié)果為依據(jù)來支持進(jìn)一步的法律解釋。該解釋條文規(guī)定：依照《中華人民共和國憲法》第89條第9項(xiàng)的規(guī)定，國務(wù)院即中央人民政府行使管理國家對外事務(wù)的職權(quán)，國家豁免規(guī)則或政策屬于國家對外事務(wù)中的外交事務(wù)范疇，中央人民政府有權(quán)決定中華人民共和國的國家豁免規(guī)則或政策，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施?；谏鲜觯鶕?jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第13條第1款關(guān)于“中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)”的規(guī)定，管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)屬于中央人民政府的權(quán)力，中央人民政府有權(quán)決定在香港特別行政區(qū)適用的國家豁免規(guī)則或政策。從上述全國人大常委會對香港基本法所作出的正式的法律解釋來看，憲法解釋被作為該法律解釋的補(bǔ)充和部分內(nèi)容對待了，沒有呈現(xiàn)出自身的獨(dú)立性。由此可見，1982年《憲法》所規(guī)定的憲法解釋制度在實(shí)踐中已經(jīng)開始運(yùn)行了，但是憲法解釋制度運(yùn)行缺少規(guī)范化的程序和機(jī)制，還沒有形成可以加以評價和可預(yù)期的正式具有法律效力的憲法解釋性文件。

總之，現(xiàn)行《憲法》頒布38年來在立法實(shí)踐中沒有出現(xiàn)一起正式的憲法解釋，也是與我國現(xiàn)行憲法所規(guī)定全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)以及全國人大常委會同時享有解釋憲法和解釋法律立法職權(quán)的制度設(shè)計(jì)具有密切的關(guān)系，因?yàn)橛信c憲法解釋功能相關(guān)的立法制度、憲法修改制度和法律解釋制度的存在，致使憲法解釋成為一個在制度上很難啟動的保證憲法實(shí)施的重要制度。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序(18)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)，載《黨的十八屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2013年11月第1版，第20頁。；中共十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》又進(jìn)一步規(guī)定：健全憲法解釋程序機(jī)制(19)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)，人民出版社2014年10月第1版，第9頁。；中共十九屆四中全會《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制(20)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次會議全體會議通過)，載《黨的十九屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2019年11月第1版，第11頁。。上述黨的重要文件都把啟動憲法解釋的重心放在“程序機(jī)制”上，實(shí)質(zhì)上如果關(guān)注憲法解釋制度功能，則可以發(fā)現(xiàn)憲法解釋是已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)象，而且其制度功能已經(jīng)由其他相關(guān)的制度所取代，當(dāng)下加強(qiáng)憲法解釋工作，最重要的是應(yīng)當(dāng)從明確憲法解釋的制度功能出發(fā)，讓憲法解釋制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的憲法制度來發(fā)揮自身應(yīng)有的制度作用。缺少對憲法解釋與法律解釋主體同一性嚴(yán)重影響憲法解釋功能的發(fā)揮這個問題的清醒的認(rèn)識，就無法從法理上提出任何對推進(jìn)憲法解釋工作具有積極意義的學(xué)術(shù)方案。

三、立法法的出臺阻礙了憲法與法律法規(guī)規(guī)章之間的一致性的合憲性判斷

合憲性審查工作的付諸實(shí)踐在制度上遇到的另一重大的法理問題是憲法與法律法規(guī)規(guī)章的關(guān)系和立法法與法律法規(guī)規(guī)章之間的關(guān)系邏輯上的相似性和重疊性，由此引發(fā)了合憲性審查與合法性審查之間的制度聯(lián)系與工作分工的法理困境。

2000年出臺的我國《立法法》第2條明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！薄皣鴦?wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！鄙鲜鲆?guī)定非常明確地指出，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例必須以《立法法》為依據(jù)，國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也要參照《立法法》，這里就引發(fā)出一個重要的理論問題，《立法法》的上述規(guī)定是否把憲法作為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法依據(jù)的法治原則架空了？《立法法》第3條關(guān)注到了這個問題，規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”。結(jié)合《立法法》第2條、第3條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，所謂法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性問題，實(shí)際上成了上述法律形式應(yīng)當(dāng)符合“憲法的基本原則”問題，如果合憲性審查在制度上是能夠成立的話，合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)也是比較寬泛的，即“原則上符合”就可以達(dá)到合憲性標(biāo)準(zhǔn)。這里產(chǎn)生的法理問題就是合法性審查是“實(shí)的”，合憲性審查是“虛的”，合憲性審查工作只具有制度上的象征意義，對于控制法律法規(guī)規(guī)章的正當(dāng)性無法起到實(shí)質(zhì)性的控制作用。

把合憲性審查在法理上只定位為“虛的”“原則性的”，無疑會降低合憲性審查的制度功能。但由于立法法作為立法活動的基本法律的介入，在憲法與其他法律、法規(guī)和規(guī)章之間確實(shí)多了一層法律依據(jù)的屏障，使得憲法在制度上很難有效地與其他法律、法規(guī)和規(guī)章有效地對話。僅以立法法自身的規(guī)定為例，2015年修訂的《立法法》第72條第2款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。上述條款規(guī)定至少在兩個方面阻止了合憲性審查工作的開展：

一是在2015年修訂的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)后，全國各地設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會都積極地開展了制定地方性法規(guī)的立法工作。(21)十三屆全國人大一次會議新聞中心于2018年3月11日17時30分舉行記者會，邀請十三屆全國人大一次會議秘書處法案組組長、全國人大常委會法工委主任沈春耀，法案組副組長、全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜就“憲法修正案”相關(guān)問題回答中外記者提問。鄭淑娜主任指出，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，通過這次修改立法法已經(jīng)在設(shè)區(qū)的市中有323個設(shè)區(qū)的市，包括自治州，有立法權(quán)了。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，現(xiàn)在已經(jīng)有595部設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)。參見http://www.rmzxb.com.cn/c/2018-03-11/1990630.shtml，2020年5月20日最新訪問。然而，這些設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的法律依據(jù)并不是來自《憲法》，而是來自立法法，因?yàn)椤稇椃ā吩?018年修改之前，并沒有賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會享有制定地方性法規(guī)的立法職權(quán)。對于設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)如果要進(jìn)行合憲性審查，很顯然，無法直接加以判斷，必須首先要判斷2015年修訂的《立法法》第72條是否具有合憲性。因?yàn)椤稇椃ā分袥]有明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)制定地方性法規(guī)，所以，立法法的相關(guān)規(guī)定缺少憲法依據(jù)，而根據(jù)2015年修訂的《立法法》第72條，設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會享有制定地方性法規(guī)的立法職權(quán)也缺少相應(yīng)的憲法依據(jù)，由于其合法性來源直接來自立法法，因此，在制度上無法直接對設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，除非首先對《立法法》第72條的規(guī)定是否合憲進(jìn)行審查，而對立法法是否合憲進(jìn)行審查在現(xiàn)有的憲法制度和立法制度下是不可能發(fā)生的。好在2018年3月11日《憲法》第五次修改時，在《憲法》第100條增加了一款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行?！睉椃ㄐ拚傅某雠_及時地彌補(bǔ)了《立法法》第72條規(guī)定缺少憲法依據(jù)的問題，也解決了設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)立法法有權(quán)制定地方性法規(guī)可能存在與憲法不一致的問題。

二是2015年修訂的《立法法》第72條第2款規(guī)定了對設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)可以進(jìn)行“合法性審查”，而進(jìn)行“合法性審查”時包含了對是否違背憲法的審查，實(shí)際上《立法法》第72條第2款的規(guī)定用“合法性審查”的概念囊括了“合憲性審查”，使得“合憲性審查”成為“合法性審查”中的一項(xiàng)附帶性工作，這樣就難免導(dǎo)致合憲性審查成了“虛的”“原則性審查的”。

總之，可以看到，2015年修訂的《立法法》由于在立法功能上阻隔了憲法與其他法律、法規(guī)和規(guī)章之間的直接法律效力上的聯(lián)系，致使越過立法法的規(guī)定，對法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行合憲性審查成為很難啟動的一項(xiàng)工作。(22)參見王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國法學(xué)》2019年第1期。尤其是2015年修訂的《立法法》第103條規(guī)定：“中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)?！薄爸醒胲娛挛瘑T會各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊(duì)，可以根據(jù)法律和中央軍事委員會的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權(quán)限范圍內(nèi)，制定軍事規(guī)章?！薄败娛路ㄒ?guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規(guī)定的原則規(guī)定?！鄙鲜鲆?guī)定提出了中央軍事委員會制定軍事法規(guī)要“根據(jù)憲法”，這里面法理上就包含了軍事法規(guī)可能存在的合憲性審查問題，但上述條款同時又規(guī)定：軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規(guī)定的原則規(guī)定。這就在軍事法規(guī)、軍事規(guī)章和憲法之間又加上了是否符合立法法的“合法性審查”屏障，致使在實(shí)踐中要直接對軍事法規(guī)、軍事規(guī)章進(jìn)行合憲性審查變得比較困難。

總的來說，《立法法》的出臺確實(shí)在憲法與其他法律、法規(guī)和規(guī)章之間建立起一道合法性審查的屏障，使得合憲性審查成為很難啟動的制度，除非出現(xiàn)了立法法本身與憲法不一致的情況，否則，在憲法與法律、法規(guī)和規(guī)章之間建立起合憲性判斷機(jī)制在實(shí)踐中基本上不太可行，因此，在制度設(shè)計(jì)上不可低估立法法的出臺對合憲性審查工作造成的負(fù)面和不利影響。

四、合憲性審查對象的分級分層是保證合憲性審查工作得以有效展開的制度抓手

關(guān)于合憲性審查的對象，在制度上至少有兩種判定方法，一是《憲法》文本的直接規(guī)定；二是《立法法》的相關(guān)規(guī)定。從憲法與立法法關(guān)于構(gòu)成合憲性審查對象的列舉來看，憲法規(guī)定的對象范圍要窄，立法法規(guī)定的相對要寬?！稇椃ā返?條第3款明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”從上述規(guī)定可以推導(dǎo)出合憲性審查的對象是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。2015年修訂的《立法法》第87條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，對合憲性審查對象的列舉顯然比《憲法》第5條第3款規(guī)定的合憲性審查對象多出了自治條例、單行條例和規(guī)章。但是，從合憲性審查程序和機(jī)制來看，真正能夠成為合憲性審查對象的只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律只在法理上存在與憲法不一致的可能，但在我國憲法制度下不可能采取合憲性審查的方法來解決全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律與憲法不一致的問題，解決法律與憲法不一致的途徑在我國憲法制度下包括修改憲法、修改法律、解釋憲法或解釋法律，可以由全國人大及其常委會進(jìn)行立法是否合憲的自我評估以及自我修復(fù)，不可能在制度上啟動對全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律的合憲性審查程序，即便是2015年修訂的《立法法》在確立立法監(jiān)督機(jī)制時，也沒有肯定對違憲的法律可以做出依法處理的決定。《立法法》第97條第1項(xiàng)規(guī)定：“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆??！鄙鲜鲆?guī)定并沒有肯定全國人大有權(quán)改變或撤銷它的常委會制定的“與憲法不一致”的法律，而是可以改變或撤銷“不適當(dāng)”的法律。(23)《憲法》第62條第12項(xiàng)規(guī)定：全國人大有權(quán)“改變或撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”，上述規(guī)定并沒有賦予全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)姆桑?，《立法法》?7條第1項(xiàng)在現(xiàn)行憲法之外賦予了全國人大監(jiān)督全國人大常委會更大的立法監(jiān)督權(quán)。“不適當(dāng)”和“與憲法不一致”完全是兩個不同性質(zhì)的改變或撤銷法律的法律理由。另外，即便是該條款規(guī)定“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞保@一規(guī)定在立法實(shí)踐中也是不可能發(fā)生的，因?yàn)樵谖覈F(xiàn)有的立法體制下，誰來向全國人大提出請求改變或撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆?，這個問題在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)是無解的(24)《立法法》第14條規(guī)定：全國人民代表大會主席團(tuán)可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團(tuán)決定列入會議議程。根據(jù)上述規(guī)定，要在實(shí)踐中讓《立法法》第97條第1項(xiàng)的規(guī)定“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞钡玫綄?shí)現(xiàn)，只有全國人大主席團(tuán)在全國人大會議期間對全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆商岢龈淖兓虺蜂N的提議。但在我國現(xiàn)行的人民代表大會制度下，這種邏輯上的可能性在實(shí)際生活中是不可能發(fā)生的。。所以說，法律違憲的程序和機(jī)制在我國現(xiàn)有的憲法制度框架內(nèi)是不可能合法存在的。

目前，真正有程序和機(jī)制保障合憲性審查工作有效進(jìn)行的合憲性審查對象只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。其主要法律依據(jù)來自于《立法法》第97條、第99條、第100條和第101條的相關(guān)規(guī)定。上述條款對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性審查工作至少規(guī)定了以下幾個方面的程序和機(jī)制：

一是明確了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查的啟動程序，包括兩個機(jī)制：第一，《立法法》第99條第1款規(guī)定：國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求；第二，《立法法》第99條第2款規(guī)定：前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議。其中，第一個機(jī)制是正式的啟動機(jī)制，第二個機(jī)制是輔助性的。

二是明確了對提請合憲性審查的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查的具體工作程序，包括：第一，在接到對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查的請求或建議后，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。第二，全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見；也可以由憲法和法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)反饋。第三，全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)上述規(guī)定，向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。第四，全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。第五，全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

三是對違反憲法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例依法作出撤銷的決定。主要包括：全國人民代表大會有權(quán)撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背《憲法》和《立法法》第75條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例；全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背《憲法》和《立法法》第75條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例。

綜上可見，中共十九大報告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求在實(shí)踐中是可以得到具體落實(shí)的，依據(jù)目前的憲法和立法法的規(guī)定，合憲性審查的精準(zhǔn)對象是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，合憲性審查的程序和機(jī)制在《立法法》第99條至第101條中規(guī)定得非常清晰，違憲的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例依法由全國人大或全國人大常委會予以撤銷。制度設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容表明，在我國現(xiàn)行憲法制度和立法制度下，合憲性審查是可行的憲法實(shí)施的監(jiān)督制度，并不需要再行制定更為具體的法律才能運(yùn)行。結(jié)合2018年6月22日全國人大常委會制定的《全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，全國人大憲法和法律委員會負(fù)有推進(jìn)合憲性審查的工作職責(zé)，當(dāng)下，最關(guān)鍵的是全國人大常委會如何選擇可能存在違憲問題的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，按照立法法所規(guī)定的合憲性審查程序，做出具有法律效力的審查決定，這里既有政治上的決斷，也有憲法實(shí)施的緊迫感。

五、憲法解釋工作是合憲性審查工作得以有效開展的制度性平臺

事實(shí)上，要在制度上對合憲性審查對象行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否存在違憲問題進(jìn)行具有法律效力的審查，做出具有正式法律效力的決定，關(guān)鍵取決于兩個方面的條件：一是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會能否按照《立法法》第99條第1款的規(guī)定就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同憲法相抵觸主動向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，因?yàn)橄鄬τ谄渌麌覚C(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出進(jìn)行審查的建議來說，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會在啟動合憲性審查程序中的作用最為關(guān)鍵，如果國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同憲法相抵觸不主動向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，那么，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查就只能停留在立法法的字面規(guī)定上，而不可能真正付諸實(shí)踐。二是全國人大常委會在審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否違憲時，審查的方法、標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在哪個環(huán)節(jié)和哪些要素上，這些也是困擾全國人大常委會能否大膽行使合憲性審查的關(guān)鍵要素。從我國現(xiàn)行憲法制度運(yùn)行的基本框架和結(jié)構(gòu)的角度來看，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)把對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例合憲性審查的重點(diǎn)工作放在對相關(guān)憲法規(guī)定的解釋上，而不是簡單地判斷是否違反了憲法的具體規(guī)定。因?yàn)楦鶕?jù)我國現(xiàn)行的立法體制，憲法各項(xiàng)原則性規(guī)定是通過全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律來加以具體化、制度化和規(guī)范化的，(25)參見李樣舉、韓大元：《論憲法之下國家立法具體化功能的實(shí)現(xiàn)》，載《中國憲法年刊》，法律出版社2014年版。所以，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合法性審查要比進(jìn)行合憲性審查更有價值。對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查關(guān)鍵還是要解決憲法的實(shí)施問題，特別是對憲法條文中過于抽象的規(guī)定進(jìn)行必要的解釋和說明，以利于立法的進(jìn)一步遵循。況且，對憲法解釋的必要性已經(jīng)不需要太多地論證了，運(yùn)用憲法解釋技術(shù)來解決實(shí)際生活中出現(xiàn)的一些疑難復(fù)雜的法律問題已經(jīng)有了先例。(26)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》可以視為既是基本法解釋文件，也是憲法解釋文件。

以2011年8月26日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》為例，該基本法的解釋就是首先借助于對《憲法》第89條第9項(xiàng)的解釋來完成的，沒有對《憲法》第89條第9項(xiàng)的解釋，對香港基本法第13條第1款和第19條的解釋就顯得法律依據(jù)比較蒼白，把憲法解釋作為基本法解釋的前置條件，強(qiáng)化了基本法解釋的正當(dāng)性。值得注意的是，在實(shí)踐中，全國人大及其常委會也借助于憲法解釋的辦法來進(jìn)一步闡明憲法條文本身的內(nèi)涵。1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》雖然沒有明確作為對現(xiàn)行憲法相關(guān)條文的解釋條款，但該決定明確規(guī)定：第六屆全國人民代表大會第一次會議決定設(shè)立的國家安全機(jī)關(guān)，承擔(dān)原由公安機(jī)關(guān)主管的間諜、特務(wù)案件的偵查工作，是國家公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因而國家安全機(jī)關(guān)可以行使憲法和法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)。上述規(guī)定明確了國家安全機(jī)關(guān)是“國家公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)”，并且該決定后面還附錄了現(xiàn)行憲法第37條第二款規(guī)定的“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕”，實(shí)際起到了解釋《憲法》第37條第2款中的“公安機(jī)關(guān)”內(nèi)涵的作用，并且是一種“擴(kuò)張性解釋”，即通過決定的內(nèi)容擴(kuò)大了《憲法》第37條第2款所規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵，起到了保證憲法實(shí)施的重要作用。再如，憲法解釋不一定要完全針對憲法的文本進(jìn)行，也可以對受審查的對象是否符合憲法規(guī)定的精神作憲法適用意義上的解釋和說明，從而有力地支持受審查對象的合憲性。例如，1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人大關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》通過審查香港基本法與現(xiàn)行憲法之間的一致性，得出了結(jié)論：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)?！鄙鲜鼋Y(jié)論有力地支持了受審查的香港基本法的合憲性，有力地推動了香港基本法在香港特別行政區(qū)的有效和順利實(shí)施。

結(jié)語

在我國現(xiàn)行憲法制度和立法制度下，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例依據(jù)法定程序和機(jī)制進(jìn)行合憲性審查，除了明顯違憲需要加以撤銷的之外，還可以通過對相關(guān)憲法條文含義的進(jìn)一步解釋和說明，或者是對受審查對象是否與憲法相一致做出判斷，從而更好地保證行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在實(shí)踐中得到有效地實(shí)施。要通過進(jìn)行憲法解釋來推動合憲性審查工作，需要兩個方面的努力：一是要依靠學(xué)術(shù)界的努力，特別是要結(jié)合中國憲法制度的特點(diǎn)正確地構(gòu)建憲法解釋制度和合憲性審查制度，必須要立足于中國憲法制度運(yùn)行的現(xiàn)狀有針對性地提出合憲性審查的方法、標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地照抄照搬國外違憲審查的模式；二是要取決于作為依據(jù)憲法和立法法享有合憲性審查權(quán)的全國人大常委會選擇好適宜的合憲性審查對象、事項(xiàng)和“窗口期”(27)2013年12月28日，十二屆全國人大常委會六次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，該決定自2013年12月28日起施行。該決定的出臺受到了法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的普遍贊許，許多人都認(rèn)為全國人大常委會廢止了一個惡法，推動了中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步。但從合憲性審查的角度來看，該決定回避了“合憲性審查問題”，錯過了全國人大常委會有效行使合憲性審查的最佳“窗口期”。主要是因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯U止有關(guān)勞動教養(yǎng)的各項(xiàng)法律規(guī)定并沒有說明法律理由。尤其是1957年8月1日第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第78次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》及《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，都明確規(guī)定是根據(jù)1954年《憲法》第100條制定的，也就是說，《全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》及《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》的產(chǎn)生是有明確的憲法依據(jù)。2013年12月28日全國人大常委會做出廢止上述兩個法律文件的決定，沒有說明這兩個法律文件所依據(jù)的1954年憲法第100條是否同時被廢止，而是采取了回避態(tài)度，這樣就錯過了一次絕好的進(jìn)行憲法解釋的機(jī)會。，敢于做出具有法律效力的合憲性審查決定，通過合憲性審查決定科學(xué)地闡明合憲性審查的說理過程，從而為合憲性審查工作的規(guī)范化、制度化和法治化打下扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和制度依據(jù)。