生態(tài)友好的陸上風(fēng)電發(fā)展政策建議

我國(guó)風(fēng)電經(jīng)過(guò)了近十年的規(guī)?；l(fā)展，到2019年底全國(guó)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)達(dá)到2.1億千瓦，其中陸上風(fēng)電超過(guò)2億千瓦。通過(guò)國(guó)家的積極引導(dǎo)以及中東南部地方政府的政策支持，疊加我國(guó)“三北”地區(qū)的棄風(fēng)限電因素，新增陸上風(fēng)電逐漸向土地資源較為緊張、環(huán)境容量有限的中東南部轉(zhuǎn)移。2019年上半年，全國(guó)新增裝機(jī)容量的51%均在中東南部，新增裝機(jī)較多的?。▍^(qū)、市）主要集中在華北和華中電力負(fù)荷較大、消納情況較好的地區(qū)。

隨著風(fēng)電規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其化石能源的替代作用不斷增強(qiáng)，2019年全年風(fēng)電發(fā)電量占全社會(huì)用電量的比重為5.6%，較去年同比增加0.3個(gè)百分點(diǎn)。以低速風(fēng)機(jī)為代表的技術(shù)創(chuàng)新，以及生態(tài)友好的風(fēng)電建設(shè)運(yùn)維，更好地支撐能源轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)，成為我國(guó)陸上風(fēng)電未來(lái)發(fā)展的兩個(gè)著力點(diǎn)。尤其是在電力負(fù)荷較大、人口較為稠密、土地資源相對(duì)緊張的地區(qū)，如何更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)電發(fā)展的生態(tài)友好尤為重要。

能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃銜接性較差，政策波動(dòng)或?qū)⒂绊戯L(fēng)電平價(jià)發(fā)展

截至2019年，在國(guó)家層面以及地方層面我國(guó)共出臺(tái)了80多份相關(guān)文件規(guī)范風(fēng)電建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以期盡可能減少風(fēng)電發(fā)展對(duì)地方生態(tài)環(huán)境的影響，體現(xiàn)出了我國(guó)在當(dāng)前階段對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視。但縱觀相關(guān)文件并結(jié)合與地方工作者的交流可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)際工作層面的銜接性上還存在較大問(wèn)題。

一是部分地區(qū)出臺(tái)缺乏科學(xué)依據(jù)的強(qiáng)制性政策限制風(fēng)電發(fā)展。部分地區(qū)缺乏明確的土地生態(tài)功能保護(hù)和國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)依據(jù)來(lái)界定風(fēng)電禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，出臺(tái)了陸上風(fēng)電全部停建、500米以上不能建設(shè)風(fēng)電等“一刀切”的強(qiáng)制性政策，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)仃懮巷L(fēng)電的發(fā)展，對(duì)地方實(shí)現(xiàn)可再生能源責(zé)任消納權(quán)重目標(biāo)、低碳發(fā)展和空氣質(zhì)量改善都造成了負(fù)面的影響；二是國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)政策和林草政策波動(dòng)導(dǎo)致部分地區(qū)已核準(zhǔn)風(fēng)電建設(shè)難、已建設(shè)項(xiàng)目接網(wǎng)難。在我國(guó)中東南部，紅線(xiàn)政策和林草政策陸續(xù)出臺(tái)，部分土地性質(zhì)發(fā)生變化，導(dǎo)致政策出臺(tái)前已核準(zhǔn)項(xiàng)目難以開(kāi)工建設(shè)、已建設(shè)項(xiàng)目的配套接入電網(wǎng)難以落地，已經(jīng)成為風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)面臨的共性問(wèn)題。在這一難題之下，又分為不同的情況，如重新選址并審批耗時(shí)長(zhǎng)、紅線(xiàn)劃定的準(zhǔn)確性尚待加強(qiáng)、國(guó)有林場(chǎng)改制耗時(shí)長(zhǎng)等。政府在能源、環(huán)保和國(guó)土空間規(guī)劃工作層面銜接性較差，導(dǎo)致將合規(guī)選址的風(fēng)險(xiǎn)加在了企業(yè)身上，大大增加了風(fēng)電項(xiàng)目前期成本，不利于風(fēng)電平價(jià)發(fā)展。

德國(guó)和丹麥的審批流程與中國(guó)較為相似，均需通過(guò)政府或政府授權(quán)的相關(guān)部門(mén)審核后才允許建設(shè)，均需獲得環(huán)境影響評(píng)估、土地準(zhǔn)許、并網(wǎng)許可等多方意見(jiàn)后提交項(xiàng)目開(kāi)發(fā)申請(qǐng)。兩個(gè)國(guó)家的項(xiàng)目審批均對(duì)自然保護(hù)區(qū)、珍稀動(dòng)物繁育地和遷徙路徑、重要基礎(chǔ)設(shè)施、人文歷史古跡、水域和周邊地區(qū)等設(shè)置了相應(yīng)的要求和限制，并以法案的形式明確了基本原則和底線(xiàn)要求。

其中，由于德國(guó)森林覆蓋率較高，為了平衡一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境要求，允許當(dāng)?shù)刂菡鶕?jù)本州森林資源和珍稀情況，差異性地制定針對(duì)森林覆蓋區(qū)域風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的限制條件。丹麥于2013年協(xié)調(diào)能源署、環(huán)境保護(hù)署、自然資源署、大電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商、商務(wù)署等與風(fēng)電開(kāi)發(fā)有關(guān)的事業(yè)服務(wù)單位共同設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)（WindInfo.www.vindinfo.dk），來(lái)匯集風(fēng)電開(kāi)發(fā)條件的相關(guān)信息供普通市民、地區(qū)政府和風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)使用。而德國(guó)則通過(guò)設(shè)置正負(fù)面清單的方式，提供在規(guī)避環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)因素的同時(shí)實(shí)現(xiàn)較為便捷的風(fēng)電開(kāi)發(fā)選址，各州政府和市政府則通過(guò)進(jìn)一步明確其行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃對(duì)正負(fù)面清單的區(qū)域進(jìn)行細(xì)分和設(shè)定鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)風(fēng)電的區(qū)域范圍。通過(guò)在法律中穩(wěn)定且明確的開(kāi)發(fā)約束要求、前置的涵蓋多領(lǐng)域的統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)、信息透明的平臺(tái)服務(wù)和因地制宜的開(kāi)發(fā)條件設(shè)計(jì)保障了低風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)電投資和開(kāi)發(fā)選址。

部分風(fēng)電相關(guān)生態(tài)環(huán)境影響仍然缺乏科學(xué)研究支撐

近幾年，風(fēng)電運(yùn)營(yíng)對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)的影響被廣泛關(guān)注，安徽、湖南等省份也下發(fā)文件，要求新建風(fēng)電要避開(kāi)鳥(niǎo)類(lèi)遷徙路徑。然而，風(fēng)電對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)產(chǎn)生影響（占用棲息地、葉片撞擊、局地氣候、低頻噪聲等）的機(jī)制、鳥(niǎo)類(lèi)遷徙的時(shí)空分布、以及如何科學(xué)地避免風(fēng)機(jī)對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)的影響（轉(zhuǎn)換運(yùn)營(yíng)方式、重新選址等）等內(nèi)容還缺乏科學(xué)研究支撐，導(dǎo)致風(fēng)電開(kāi)發(fā)商執(zhí)行政策“心有余而力不足”，缺乏明確且可操作的方法避開(kāi)鳥(niǎo)類(lèi)遷徙路徑。

與鳥(niǎo)類(lèi)問(wèn)題類(lèi)似，如何在風(fēng)電建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段避免其對(duì)物種多樣性的影響也缺乏科學(xué)支撐。目前，大多數(shù)政策決策者與風(fēng)電開(kāi)發(fā)商都是從景觀層面對(duì)風(fēng)電運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)進(jìn)行要求，但是保護(hù)生態(tài)環(huán)境并不是從視覺(jué)上看起來(lái)“綠了”“美了”這么簡(jiǎn)單，更應(yīng)該是從整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的層面對(duì)風(fēng)機(jī)周邊生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展還會(huì)對(duì)局地氣候產(chǎn)生影響，例如對(duì)局地降水和氣溫等因素產(chǎn)生影響，從而間接對(duì)局地的各類(lèi)物種產(chǎn)生影響。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)氣候、地形地貌和物種分布均有較大差異，在不同地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展帶來(lái)的局地氣候影響也會(huì)有較大差異。因此，需要科學(xué)研究來(lái)明確各地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展對(duì)局地氣候的影響，以期同時(shí)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

能源規(guī)劃與能源相關(guān)生態(tài)環(huán)境影響研究仍然存在脫節(jié)現(xiàn)象。目前空間層面的能源規(guī)劃布局研究較少納入對(duì)土地生態(tài)環(huán)境約束的考量，能源研究者與生態(tài)環(huán)境研究者缺乏有效的合作交流框架與合作機(jī)制。如何鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)的生態(tài)環(huán)境研究機(jī)構(gòu)參與能源規(guī)劃，也是亟需解決的問(wèn)題。

缺乏統(tǒng)一、明確具有科學(xué)支撐的生態(tài)修復(fù)規(guī)范

據(jù)國(guó)家深化“放管服”改革等要求，目前風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)的審批權(quán)限已下放至各省級(jí)能源主管部門(mén)，部分省進(jìn)一步將其下放至縣市一級(jí)，而國(guó)家能源局對(duì)全國(guó)新增規(guī)模進(jìn)行總量控制，風(fēng)電行業(yè)管理的責(zé)任主體已下沉至地方能源主管部門(mén)。國(guó)家能源局發(fā)布《國(guó)家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》以及《風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置指導(dǎo)方案（試行）》，要求各省在集中式風(fēng)電開(kāi)發(fā)時(shí)需通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性配置獲得風(fēng)電項(xiàng)目。各省依據(jù)《通知》要求也分別制定了相應(yīng)的方案。但總體來(lái)說(shuō)，目前的風(fēng)電項(xiàng)目管理主要體現(xiàn)在新增項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)審批階段，對(duì)各地后續(xù)的工程驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺乏關(guān)注和相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)。

從生態(tài)友好的角度來(lái)看，在風(fēng)電開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)流程中環(huán)境和生態(tài)保護(hù)主要體現(xiàn)在項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)，環(huán)保部門(mén)出具環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見(jiàn)和土地部門(mén)出具用地審核意見(jiàn)，然而對(duì)工程開(kāi)發(fā)和后續(xù)運(yùn)維的質(zhì)量管控，缺乏明確或量化的要求。以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的生態(tài)修復(fù)為例，目前只有遼寧出臺(tái)了明確的《風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)生態(tài)保護(hù)及恢復(fù)技術(shù)規(guī)范》，部分地區(qū)出臺(tái)了針對(duì)水土保持和復(fù)綠的導(dǎo)則規(guī)范，如浙江、安徽等，但是導(dǎo)則規(guī)范內(nèi)容僅限于復(fù)綠指標(biāo)，與生態(tài)修復(fù)還存在相當(dāng)大的差距，尤其對(duì)于存在較多濕地和丘陵的中東南部地區(qū)，針對(duì)各種地貌和環(huán)境類(lèi)型的修復(fù)指標(biāo)并未明確。部分項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，存在為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)當(dāng)?shù)仫L(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展而降低質(zhì)量要求采購(gòu)當(dāng)?shù)亓悴考默F(xiàn)象，導(dǎo)致風(fēng)機(jī)質(zhì)量無(wú)法得到保障，存在由于風(fēng)機(jī)損毀而再次影響生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。

政策建議

一是理性看待風(fēng)電建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。風(fēng)電在應(yīng)對(duì)氣候變化以及減緩大氣污染方面的貢獻(xiàn)是巨大的。因此，不應(yīng)夸大風(fēng)電建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響而應(yīng)正面應(yīng)對(duì)，采用技術(shù)手段與政策約束引導(dǎo)風(fēng)電建設(shè)運(yùn)營(yíng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)低碳、減排和生態(tài)友好。

二是加快服務(wù)型政府建設(shè)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，服務(wù)型政府統(tǒng)籌各部門(mén)相關(guān)數(shù)據(jù)，提供規(guī)避各類(lèi)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的地理信息平臺(tái)給風(fēng)電開(kāi)發(fā)商，有助于降低風(fēng)電選址風(fēng)險(xiǎn)與選址成本。我國(guó)目前正在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的工作，這給能源選址地理信息平臺(tái)的建設(shè)提供了強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持。我國(guó)能源主管部門(mén)應(yīng)研究制定能源選址地理信息平臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)范，引導(dǎo)地方政府結(jié)合“一張圖”建立能源選址平臺(tái)，幫助地方風(fēng)電開(kāi)發(fā)商降低選址成本，以助力風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)。

三是加強(qiáng)風(fēng)電相關(guān)環(huán)境影響的科學(xué)研究。通過(guò)國(guó)家自然科學(xué)基金和科技部基金等基金項(xiàng)目支持，盡快開(kāi)展相關(guān)研究，以明確風(fēng)電對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)的影響機(jī)制、鳥(niǎo)類(lèi)遷徙的時(shí)空分布、減少對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)影響的風(fēng)電技術(shù)發(fā)展路徑等關(guān)鍵議題。與此同時(shí)，也需要對(duì)不同地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展帶來(lái)的局地氣候影響差異進(jìn)行研究。在研究過(guò)程中，應(yīng)鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)化生態(tài)研究機(jī)構(gòu)與能源研究機(jī)構(gòu)展開(kāi)跨學(xué)科研究，加強(qiáng)能源規(guī)劃環(huán)境約束的科學(xué)性基礎(chǔ)。

四是制定明確修復(fù)規(guī)范，明確企業(yè)責(zé)任，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金。首先，應(yīng)在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范要求，針對(duì)各種土地類(lèi)型以及生態(tài)保護(hù)的優(yōu)先級(jí)，制定不同強(qiáng)度的修復(fù)規(guī)范。同時(shí)，通過(guò)培訓(xùn)提升各地政府的行業(yè)管理水平，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；第二，需明確地方政府和開(kāi)發(fā)企業(yè)的主體責(zé)任，同步推進(jìn)風(fēng)電開(kāi)發(fā)運(yùn)行和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，將恢復(fù)和調(diào)節(jié)生態(tài)貫穿到風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)；第三，加強(qiáng)資金投入。一方面建議國(guó)家投入專(zhuān)項(xiàng)資金針對(duì)生態(tài)友好的可再生能源開(kāi)發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)和機(jī)制支撐進(jìn)行研究，并設(shè)立試點(diǎn)示范，提升行業(yè)生態(tài)友好開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)積累和觀點(diǎn)認(rèn)同。另一方面，建議各地在競(jìng)爭(zhēng)性配置環(huán)節(jié)加強(qiáng)風(fēng)電開(kāi)發(fā)中生態(tài)修復(fù)和項(xiàng)目環(huán)境友好的指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的生態(tài)友好。